Die Deutschen Länder: Geschichte, Politik, Wirtschaft

379 Pages·2002·5.901 MB·German

by  Hartmut Klatt (auth.), Prof. Dr. Hans-Georg Wehling (eds.)

Die deutschen Länder
Hans-Georg Wehling (Hrsg.)
Die Deutschen Länder
Geschichte, Politik, Wirtschaft
2., überarbeitete Auflage
Leske + Budrich, Opladen 2002
Gedruckt auf säurefreiem und alters beständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Ein Titeldatensatz für diese Publikation ist bei
Der Deutschen Bibliothek erhältlich.
ISBN 978-3-322-97539-3 ISBN 978-3-322-97538-6 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-97538-6
© 2002 Leske + Budrich, Opladen
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Satz: Leske + Budrich
Inhalt
Vorwort .......................................................................................................... 7
Hartmut Klatt
Reformbedürftiger Föderalismus in Deutschland? ......................................... 9
Hans-Georg Wehling
Baden-Württemberg ....................................................................................... 17
PeterMärz
Freistaat Bayern ............................. .................................... ............... ......... .... 35
Hansjoachim Hoffmann
Berlin ............................................................................................................. 67
Wemer Künzel
Brandenburg .................................................................................................. 91
Michael Scherer
Freie Hansestadt Bremen ............................................................................... 109
Helga Kutz-Bauer
Freie und Hansestadt Hamburg ...................................................................... 121
Elisabeth Abendroth und Klaus Böhme
Hessen ............................................................................................................ 133
Heinrich-Christian Kuhn
Mecklenburg-Vorpommem ........................................................................... 149
Peter Hoffmann
Niedersachsen .... ......................... ................................................................... 167
Andreas Kost
Nordrhein-Westfalen 181
Dieter Gube
Rheinland-Pfalz ............................................................................................. 195
6 Inhalt
Burkhard Jellonnek unter Mitarbeit von Marlene Schweigerer-Kartmann
Das Saarland ...................................... ......................................................... ... 211
Werner Rellecke
Freistaat Sachsen .................................................................................... ....... 233
Wilfried Welz
Sachsen-Anhalt ............................................................................... ............... 251
Klaus Kellmann
Schleswig-Holstein ........................................................................................ 261
Antonio Peter
Thüringen ...................................... ................................................................. 277
Martin Große Hüftmann
Die föderale Staatsform in der Krise? ................................................ ......... ... 289
Gerhard Lehmbruch
Föderalismus als entwicklungsgeschichtlich geronnene
Verteilungsentscheidungen ................................................................... ......... 313
Ursula Münch
Vom Gestaltungsföderalismus zum Beteiligungsföderalismus ...................... 329
Wolfg ang Renzsch
Der Streit um den Finanzausgleich ................................................................ 347
Thomas Fischer
Die Außenpolitik der deutschen Länder ......................................................... 369
Die Autorinnen und Autoren ......................................................................... 391
Vorwort
Wenn die Bundesrepublik Deutschland und die ihr zugrunde liegende Verfas
sung, das Grundgesetz, kürzlich auf 50 Jahre Bestehen zurückblicken konnten,
zudem noch auf 50 gute, erfolgreiche Jahre, ist das auch für die dem Bund zu
grunde liegenden Länder Anlass genug, inne zu halten und nachzudenken über
die Verfassung, in der sich die Bundesrepublik befindet und wie die Zukunft zu
gestalten ist. Das Ländern gemäße Thema ist hier das von Föderalismus und das
der Länder selbst.
So werden in dieser Veröffentlichung im ersten Teil die 16 Bundesländer ein
zeln vorgestellt: nach geografischen Grundlagen, nach Geschichte und politisch
wirksamen Traditionen, nach Wirtschafts struktur und wirtschaftlicher Bedeu
tung, nach ihren politischen Verhältnissen wie Verfassung, Parteien und Wahlen,
Verwaltungsaufbau. Vorgelegt werden farbige Länderporträts, die man gerne
liest, um sich zu informieren.
Im zweiten Teil dieser Veröffentlichung geht es um den deutschen Föderalis
mus in seiner spezifischen Ausprägung, in seiner gegenwärtigen Gestalt, seiner
Entwicklung, seinen Problemen und Reformperspektiven.
Das föderale System des Bundesrepublik hat sich - durch Tradition und Ver
fassung begünstigt - zum spezifisch deutschen unitarischen Bundesstaat entwi
ckelt, der in Kooperation einheitliche Problemlösungen für das gesamte Bundes
gebiet zu verankern sucht, im Bemühen, die Vorteile von Einheitsstaat und Bun
desstaat zu verbinden. Ergeben hat sich daraus jedoch ein System eher verwisch
ter Verantwortlichkeiten und einer gewissen Immobilität.
Am ausgeprägtesten, am unverwechselbarsten zeigt sich der deutsche Födera
lismus in der "Politikverflechtung", der zufolge die Kompetenzen in der Aufga
benwahrnehmung, stärker aber noch die Gesetzgebung und Gesetzesausführung
zwischen Bund und Ländern aufgeteilt sind. Das schließt die Aufteilung der fi
nanziellen Ressourcen, sowohl nach Aufkommen als auch Verteilung, mit ein.
Wir haben es mit einem umfassenden Verbundsystem zu tun. Zugleich aber wir
ken die Länder in Gestalt der Länderexekutiven in die Politik des Bundes hinein,
mit Hilfe des Bundesrates und der dort genehmigungspflichtigen Bundesgesetze.
Die Grenzen von Regierung und Opposition verwischen sich dort gelegentlich,
wenn nach der Verantwortung gefragt wird.
8 Vorwort
Auch die überkommene und im Staatsrechtsdenken fest verankerte Zuordnung
der Außenpolitik zur Ebene des Gesamtstaates ist von der Wirklichkeit überholt.
In der Außenpolitik - besonders greifbar in der Europapolitik - wirken die Län
der längst mit oder machen ihre eigene Außenpolitik- in Absprache mit dem
Bund, aber auch nebenher und sogar in Konkurrenz.
Reformüberlegungen sind darauf gerichtet, klare Verantwortlichkeiten herzu
stellen und Konkurrenzverhältnisse zur Beförderung von Innovation und Refor
men zu installieren. Doch alle Reformvorstöße müssen sich die Frage nach der
Realisierbarkeit gefallen lassen: Geschichte ist nicht Vergangenheit, sondern
immer auch höchst lebendige Gegenwart, die die vorhandenen Entscheidungs
spielräume absteckt. Einmal betretene Entwicklungspfade sind nur unter großen
Schwierigkeiten wieder zu verlassen.
Die Globalisierung der Wirtschaft wird nicht nur deutsche Industrieprodukte
der weltweiten Konkurrenz aussetzen, auch das politische System, die Institutio
nen von Bund und Ländern werden sich zunehmend dem internationalen Kon
kurrenzdruck ausgesetzt sehen. Und das kann auch bedeuten: Ist der deutsche
Föderalismus in seiner gegenwärtigen Form ein Standortvorteil oder ein Stand
ortnachteil? Auch unter diesem Aspekt wird das Thema Reform des deutschen
Föderalismus künftig diskutiert werden müssen.
Die Autorinnen und Autoren der Länderporträts sind, von einer Ausnahme ab
gesehen, innerhalb ihrer jeweiligen Landeszentrale jeweils für den Publikations
sektor zuständig. Von daher stellt diese Publikation auch so etwas wie die Visi
tenkarte der Landeszentralen für politische Bildung dar, soweit es die Publikati
onsarbeit und die für sie Verantwortlichen betrifft. Die Beiträge sind aber genau
so persönliche Meinungsäußerungen wie die der übrigen Autoren aus dem Be
reich der Wissenschaft.
Stuttgart, den 31. Oktober 2001 Hans-Georg Wehling
Reformbedürftiger Föderalismus in Deutschland?
Beteiligungsföderalismus versus Konkurrenzföderalismus
Hartmut Klatt
Föderalismus in Deutschland definiert sich, anders als beispielsweise in der
Schweiz oder in den USA, vom Bund, nicht von den Ländern her. Entsprechend
hat sich der deutsche Föderalismus zu einem Beteiligungsförderalismus entwickelt,
innerhalb dessen immer mehr vom Bund her geregelt wird. Die Länder(regierun
gen) haben sich dafür entschädigen lassen: in Form verstärkter Mitsprache an der
Bundespolitik auf dem Wege über den Bundesrat. Die Experimentierlust und das
Innovationspotential, das im Wettbewerb der Länder um die besten Lösungen liegt,
sind damit aufgegeben worden. Bislang schien es allerdings so, als ob Föderalis
mus in Deutschland nur akzeptiert würde, wenn Politik die LebensverhäItnisse so
einheitlich wie in einem zentralistischen Staat zu ordnen in der Lage wäre. Doch
der Versuch, beide Staatsprinzipien miteinander zu koppeln, hat zu beträchtlichen
Nachteilen geführt, für die das Wort ,,Reformstau" in Mode gekommen ist. Vor
stöße zur Veränderung des Föderalismus in Richtung Konkurrenzföderalismus
kommen vor allem von jenen Bundesländern, die zu den Zahlerländern des Finanz
ausgleichs gehören. Auch sonst mehren sich die Stimmen, die sich für einen Kon
kurrenzföderalismus stark machen. Doch sind sie stark genug, eine Veränderung
herbeizuführen? Der Herausgeber
Föderalismus vom Bund her definiert
Das deutsche föderal staatliche System definiert sich vom Bund her, nicht von
den Ländern, obwohl die Länder als staatliche Teileinheiten eigentlich die Bau
steine jeder Föderation bilden. In diesem Paradox liegt der entscheidende Unter
schied des deutschen Föderalismus zur Bundesstaatlichkeit in der Schweiz und in
den USA begründet. In der Schweiz bzw. in den Vereinigten Staaten leitet sich
der Gesamtstaat nach wie vor, ungeachtet aller Zentralisierungs- und Unitarisie
rungstendenzen, von den Kantonen bzw. den Einzelstaaten ab. Genau gegenteilig
sehen die Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland aus, wenn man ein
zelne Befunde über die Ausprägung der bundesstaatlichen Ordnung hierzulande
miteinander in Beziehung setzt.
Ein Axiom deutscher Politik, auch und gerade im föderalen Rahmen, ist seit je
her die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse. Aus Artikel 72 Absatz 2 des
10 Hartmut Klau
Grundgesetzes (GG) und Artikel 106 Absatz 3 Nr. 2 GG wird von einigen Vertre
tern der Staatsrechtslehre sogar ein entsprechender Verfassungsauftrag angenom
men. Im Rahmen der Verjassungsrevision 1993/94 ist in Artikel 72 Absatz 2 GG
auf Druck der Länder der Begriff der Einheitlichkeit durch den der Gleichwertig
keit ersetzt worden. Das soll den Bund daran hindern, weiterhin - unter Hinweis
auf die Notwendigkeit bundeseinheitlicher Regelung durch Bundesgesetz - prak
tisch jede Materie der konkurrierenden Gesetzgebung beanspruchen zu können, zu
Lasten der Länder. Konrad Hesse hat dies schon Anfang der 50er Jahre auf die
einprägsame Formel vom "unitarischen Bundesstaat" gebracht. Damit ist keine
Zentralisierung gemeint, sondern sie benennt den Sachverhalt, wonach der Inhalt
der Politik weniger auf die territorial bezogene Differenzierung ausgerichtet ist als
auf eine Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse, d.h. auf eine Unitarisierung.
Über diesen Befund gibt es sowohl bei den Praktikern wie bei den Wissenschaft
lern keinen Streit, allenfalls über die Gründe für diese Tendenz, genauer gesagt
über die Initiatoren der generellen Unitarisierungstendenz. Dabei gilt es zu berück
sichtigen, daß nicht nur der Bund im Wege bundesweiter Regelungen Einheitlich
keit herstellen kann, sondern ebenso die Länder durch koordinierte Regelungen.
Das haben sie in der Bildungspolitik und im Rundfunkwesen ausgiebig getan, um
ihre Kompetenzen vor dem Zugriff des Bundes zu schützen.
Ein"v erkappter Einheitsstaat"?
Pointiert könnte man schlußfolgern, daß der Bundesstaat in Deutschland (nur)
unter der Voraussetzung akzeptiert wird, daß die Politik die Lebensverhältnisse
so einheitlich wie in einem Zentralstaat ordnet. Dies hat einige Beobachter dazu
veranlaßt, von der Bundesrepublik als einem "verkappten Einheitsstaat" (Hei
drun Abromeit) zu sprechen. Mit dem Einheitlichkeitspostulat wird die ratio des
Föderalismus, die auf dem Prinzip der Differenzierung zwischen den subnatio
nalen Einheiten basiert, natürlich weit verfehlt. Im Grunde wird mit dem Axiom
der Einheitlichkeit versucht, die Vorteile einer föderalen Staatsorganisation mit
den positiven Elementen zentralisitisch organisierter Staaten zu kombinieren.
Gerade am deutschen Beispiel wird je länger, desto deutlicher, daß eine solche
Kombination verschiedener staatsorganisatorischer Elemente nicht ohne gravie
rende Nachteile zu haben ist. In letzter Zeit treten entsprechende Defizite (z.B.
anstelle vertikaler Gewaltenteilung kumulierte staatliche Macht zu Lasten der
Freiheitsrechte der Bürger/innen) immer stärker ins öffentliche Bewußtsein.
Reformbedürjtiger Föderalismus in Deutschland? 11
Der ,,Beteiligungsföderalismus" wurde kontinuierlich ausgeweitet,
mit Hilfe der Länder
Aufgrund ihrer unterschiedlichen Größe und Wirtschaftskraft waren die Länder
praktisch seit 1949 bestrebt, ihren Einfluß auf die Bundespolitik durch Mitwir
kungsrechte über den Bundesrat zu verstärken. Dieser Beteiligungsföderalismus
sichert allen Ländern gleichermaßen, unabhängig von Größe und Finanzstärke,
eine entsprechend der im Grundgesetz genau festgelegten Stimmenzahl ein glei
ches Mitwirkungspotential im Bundesrat. Dieser Beteiligungsföderalismus wurde
in der politischen Praxis kontinuierlich ausgeweitet, und zwar unter Zustimmung
der Länder, also nicht gegen ihren Willen. Als Faktoren in diesem Prozeß sind
vor allem zu nennen:
Ausdehnung der Zustimmungsbedürjtigkeit von Bundesgesetzen in der Peri
ode der sozialliberalen Koaliton auf Initiative der damaligen Opposition im
Bundestag, d.h. der CDU/CSU, sanktioniert durch die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts;
Finanzverjassungsreform von 1969, mit der drei echte Gemeinschaftsaufga
ben und Mischfinanzierungen verfassungsrechtlich fixiert wurden: Ausprä
gung des Bundesstaates als "kooperativer Föderalismus", von dem Sozial
wissenschaftier Fritz W. Scharpf präziser als "System der Politikverflech
tung" charakterisiert. Damit wurden weitere Politikbereiche vergemein
schaftet und die Eigenständigkeit der Länder nochmals erheblich einge
schränkt.
Dem steht das Wettbewerbsmodell gegenüber
Das diesem Beteiligungsföderalismus entgegengesetzte Wettbewerbsmodell, das
zumindest partiell in der Schweiz und in den USA praktiziert wird, geht von der
Eigenständigkeit der staatlichen Teileinheiten aus. Eigenständigkeit wird dabei
nicht ausschließlich staatsrechtlich (d.h. unter dem Aspekt der Kompetenzen) de
finiert, sondern auch ökonomisch (d.h. unter dem Aspekt der Aufgabenerfüllung
aus eigener Kraft). Die Kosten für die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben
werden entweder vom Gesamtstaat oder von den Ländern getragen. Letztere müs
sen deshalb über gewisse autonome Rechte bei der Steuergesetzgebung und über
eine angemessene, länderindividuell ausgestaltete Finanzausstattung zur Erfüllung
der übertragenen Aufgaben verfügen. Der Wettbewerbsföderalismus geht von be
stimmten Annahmen der Wirtschaftswissenschaften aus, daß nämlich das Konkur
renzprinzip vom wirtschaftlichen Bereich auf den politischen Sektor übertragen
werden kann und daß Wettbewerb zwischen den staatlichen Einheiten zu mehr In
novation bzw. generell zu besseren Problemlösungen beiträgt, also einen entschei
denden Beitrag zur Modernisierung zu leisten vermag.
Das Modell des Wettbewerbsföderalismus wird inzwischen von einigen Ak
teuren im Bund-Länder-Verhältnis, so den Regierungschefs der finanzstarken