Die Bewältigung der Finanz- und Staatsschuldenkrise: Die Rolle nationaler und europäischer Institutionen

298 Pages·2018·2.57 MB·German

by  Frank Pilz (auth.)

Frank Pilz
Die Bewältigung
der Finanz- und
Staatsschuldenkrise
Die Rolle nationaler
und europäischer Institutionen
Die Bewältigung der Finanz- und
Staatsschuldenkrise
Frank Pilz
Die Bewältigung
der Finanz- und
Staatsschuldenkrise
Die Rolle nationaler
und europäischer Institutionen
Frank Pilz
München, Deutschland
ISBN 978-3-658-18803-0 ISBN 978-3-658-18804-7 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-18804-7
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Inhaltsverzeichnis
Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1 Interaktions- und krisenrelevante Trends . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.1 Probleme wachsender Interaktion der Politik
des Staates, der Europäischen Zentralbank und der Banken . . . . . . . 7
1.2 Die Finanzkrise als Bankenkrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.2.1 Die Politik der Deregulierung: Vorrang für freie
ungezügelte Märkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.2.2 Fragilität der Finanzmärkte: Ausweitung riskanter Geschäfte . 13
1.3 Die Staatsschuldenkrise als Ergebnis der unterschiedlichen
Wettbewerbsfähigkeit, der Reform- und Sparprogramme, des
Wandels vom Steuer- zum Schuldenstaat sowie staat licher
Bankenhilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2 Politisch-ökonomische und politikwissenschaftliche Ansätze . . . . . . . 25
2.1 Marktliberale und angebotspolitische Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.1.1 Die Überlegenheit der Markt- und Wettbewerbs-
mechanismen und der funktional beschränkte Staat . . . . . . . . 26
2.1.2 Das angebotspolitische Ordnungskonzept: Prämissen, Ziele
und Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.1.3 Krisenbedingte Diskreditierung marktliberaler Konzepte . . . . 30
2.2 Die Governance-Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.2.1 Unterschiedliche Governance-Begriffe und Voraus-
setzungen prinzipieller staatlicher Handlungsfähigkeit . . . . . . 33
V
VI Inhaltsverzeichnis
2.2.2 Das Verständnis vom Staat als eines kooperativen Staates
und Formen der Koordinierung durch Governance-Modi . . . . 35
2.2.3 Governance als Wahrnehmung von Verfl echtungen und
Interdependenzen und kritische Würdigung dieser Sichtweise 36
2.3 Der Ansatz des Intergouvernementalismus (IG) . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.3.1 Der realistische Intergouvernementalismus . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.3.2 Der liberale Intergouvernementalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.3.3 Stärkung intergouvernementalen Regierens und
zunehmende Asymmetrie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3 Neuorientierung der Regulierungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Die Beispiele neuer Regelungen in Deutschland,
des Dodd-Frank-Gesetzes in den USA und der Baseler Kapital-
anforderungen an die Banken
3.1 Deutschland als Vorreiter neuer Regelungen für strengere Kredit-
verbriefung und verstärkte Kapitalausstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
3.2 Die USA als Vorbild für die Regulierung der Finanzmärkte:
Das Dodd-Frank-Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.2.1 Die Begrenzung von Spekulationsgeschäften . . . . . . . . . . . . . . 51
3.2.2 Die unangetastete Rolle der Ratingagenturen . . . . . . . . . . . . . . 52
3.2.3 Verzicht auf eine Bankenabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.3 Die Weiterentwicklung von Basel II zu Basel III: Vor- und Nach-
teile höherer Eigenkapitalanforderungen an die Banken . . . . . . . . . . 54
4 Die Politik der Bewältigung der Schuldenkrise im Euroraum . . . . . . 61
4.1 Das erste Hilfspaket für Griechenland vom Mai 2010 . . . . . . . . . . . . 62
4.2 Das Euro-Rettungspaket vom Mai 2010 und das „Europäische
Semester“vom Juni 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
4.3 Die Beschlüsse des Europäischen Rats vom 24./25. März 2011 . . . . 64
4.3.1 Sondierungsgespräche über schärfere Sanktionen, private
Gläubigerbeteiligung und einen dauerhaften Rettungsfonds . . 64
4.3.2 Der befristete Fonds Europäische Finanz-
Stabilisierungs-Fazilität (EFSF) und der dauerhafte
Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) . . . . . . . . . . . . . . 68
4.3.3 Der „Euro-Plus-Pakt“ und die Kritik an der europäischen
Wirtschaftsregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
4.3.4 Der Stabilitätspakt, die Vorgaben des Europäischen
Semesters und die Flexibilisierung des Stabilitäts- und
Wachstumspakts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Inhaltsverzeichnis VII
4.4 Die Einigung des Brüsseler Euro-Sondergipfels vom
21. Juli 2011 und ihre kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4.4.1 Zweites Hilfspaket für Griechenland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4.4.2 Beteiligung privater Gläubiger an den Sanierungskosten
Griechenlands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.4.3 Erweiterte Aufgaben und Zuständigkeiten der befristeten
EFSF und des dauerhaften ESM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
4.4.4 Das neue Regime der Überwachung makro ökonomischer
Ungleichgewichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4.5 Die Beschlüsse der Staats- und Regierungschefs der EU zum
Fiskalpakt und der Eurostaaten zum ESM vom 9.12.2011 . . . . . . . . . 96
4.5.1 Kompromissfi ndung auf der Grundlage konträrer deutsch-
französischer Ausgangspositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
4.5.2 Die Gipfelbeschlüsse im Einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
4.5.3 Der Fiskalpakt und der ESM als zwischenstaatliche
Verträge in der Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
4.6 Das zweite und dritte Hilfspaket für Griechenland vom Februar
2012 und vom August 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
4.6.1 Die Einigung der Euro-Finanzminister und die Neu-
ausrichtung der griechischen Politik nach den Wahlen . . . . . . 116
4.6.2 Stärkere Beteiligung der EZB als öffentlichen Gläubigers
an der Schuldenreduzierung Griechenlands . . . . . . . . . . . . . . . 119
4.6.3 Die Billigung des zweiten Hilfspakets für Griechenland
durch den Internationalen Währungsfonds (IWF) und die
Vorbehalte gegenüber einem dritten Rettungspaket . . . . . . . . . 123
4.6.4 Kontroversen über die Verlängerung des laufenden
Hilfsprogramms und den Umfang des Spar- und Reform-
programms nach den Wahlen im Jahr 2015 . . . . . . . . . . . . . . . 124
4.6.5 Möglichkeiten und Gefahren eines Grexits,
eines Schuldenschnitts und einer Umschuldung . . . . . . . . . . . . 129
4.6.6 Die Einigung auf technischer Ebene vom 11.8.2015 und die
politischen Kontroversen über die Umsetzung . . . . . . . . . . . . . 133
4.7 Die Ergebnisse des EZB-Stresstests, die Beschlüsse der Staats-
und Regierungschefs der Eurozone und die Einigung der EU-
Finanzminister zur Bankenunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4.7.1 Chancen und Risiken des EZB-Stresstests . . . . . . . . . . . . . . . . 139
4.7.2 Die europäische Bankenunion: Bankenaufsicht,
Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus sowie
Einlagensicherungsfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
VIII Inhaltsverzeichnis
4.7.3 Umstrittene direkte ESM-Hilfen für Banken als wichtiger
Schritt zum Aufbau einer Bankenunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
4.8 Die Kritik an der Euro-Rettungspolitik und die Kontroversen um
die Transfer- und Haftungsunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
4.8.1 Partiell gescheiterte Euro-Rettungspolitik:
Staatsschuldenfi xierte, bedingungsabhängige, nach-
frageseitige, wechselkursbedingte Gründe und
angebotsorientierte Krisenverschärfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
4.8.2 Legitimations-, akzeptanz- und verteilungsrelevante sowie
asymmetrieverstärkende Kritikpunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
4.8.3 Die Entwicklung zur Transfer- und Haftungsgemeinschaft
im Widerstreit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
5 Die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) und ihre
Risiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
5.1 Die kriseninduzierte Mengentender-Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
5.2 Schulden und Forderungen der nationalen Notenbanken im
Euro-System (Target 2-System) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
5.3 Das Anleihenankaufprogramm der EZB:
Outright Monetary Transactions (OMT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
5.3.1 Ziele und Maßnahmen des OMT-Programms . . . . . . . . . . . . . 185
5.3.2 Die Kritik an der Wirkungslosigkeit der Maßnahmen und
der Verteilung der Risiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
5.3.3 Die Einschränkung der Unabhängigkeit der EZB, die
Mandatsüberschreitung und die Demokratiegefährdung . . . . . 190
6 U rteile des Bundesverfassungsgerichts
und des Europäischen Gerichtshofs zur Europapolitik und Euro-
Rettungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
6.1 Das Lissabon-Urteil vom 30.6.2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
6.2 Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Griechen landhilfe
und zum Euro-Rettungsschirm vom 7.9.2011 sowie zu den
Beteiligungsrechten des Bundestags/EFSF vom 28.2.2012 . . . . . . . . 199
6.3 Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum
ESM-Vertrag und Fiskalpakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
6.3.1 Der ESM-Vertrag in der Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
6.3.2 Ablehnung einer einstweilige Anordnung gegen die
Ratifi zierung des ESM-Vertrags am 12.9.2012 . . . . . . . . . . . . . 204
Inhaltsverzeichnis IX
6.3.3 Strengere defi zitrelevante Obergrenzen durch den
Fiskalvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
6.3.4 Endgültige Abweisung der Verfassungsbeschwerden
und Organstreitverfahren gegen den Europäischen
Stabilitätsmechanismus und Fiskalpakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
6.4 Mündliche Verhandlungen im Hauptsacheverfahren ESM/EZB
vor dem Bundesverfassungsgericht und Urteilsverkündung . . . . . . . 209
6.4.1 Unterschiedliche Positionen zum EZB-Staatsanleihen-
ankauf in den Verhandlungen vom 11./12.6.2013 . . . . . . . . . . . 210
6.4.2 Urteilsverkündung und Vorlage an den Gerichtshof der
Europäischen Union vom 7.2.2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
6.5 Urteile des Europäischen Gerichtshofs und des
Bundesverfassungsgerichts zum Staatsanleihenankauf der EZB
vom Juni 2015 und vom Juni 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
7 Empirischer Befund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
7.1 Die prekäre Verknüpfung der Politik des Staates und der EZB
mit der Geschäftspolitik der Banken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
7.2 Die Defi zite angebotsorientierter Politikansätze:
das Versagen der Akteure des Finanzsektors und der Politik . . . . . . 223
7.3 Ambivalente Aussagekraft der Governance-Perspektive . . . . . . . . . . . 225
7.4 Krisenbedingte Vitalisierung der These des Inter-
gouvernementalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
7.5 Kennzeichen der Politik der Krisenbewältigung der Regierungen
der Eurostaaten und der Europäischen Zentralbank . . . . . . . . . . . . . 230
7.5.1 Nicht strikt regulierungsverschärfend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
7.5.2 Risikobehaftet, unkalkulierbar und partiell gescheitert . . . . . . 232
7.5.3 Exklusiv, exekutiv und hierarchieverschärfend . . . . . . . . . . . . 234
7.5.4 Legitimations- und akzeptanzdefi zitär, asymmetrie-
verstärkend und verteilungsproblematisch . . . . . . . . . . . . . . . . 235
7.5.5 Haftungs- und transferausweitend bis haftungsbodenlos . . . . . 237
7.5.6 Konditional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Internetadressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Einleitung
Das vorliegende Buch behandelt im Kern die Frage, auf welche Art und in wel-
chem Ausmaß die These des Intergouvernementalismus belegt oder widerlegt wer-
den kann, dass die Finanz- und Staatsschuldenkrise insbesondere die nationalen
Regierungen und ihre (Finanz-)Ministerien als entscheidende Akteure im euro-
päischen Interaktionssystem bewältigt haben.
Zunächst wird begründet, dass die Finanz- und Staatschuldenkrise eine we-
sentliche Ursache dafür ist, dass sich die Interaktionen zwischen der Politik des
Staates, der Europäischen Zentralbank und der Banken verstärkt haben.
In der Beschreibung und Bewertung der Krise werden darüber hinaus krisen-
relevante Trends aufgezeigt. In der Diskussion über die Finanzkrise wird verdeut-
licht, in welchem Ausmaß die USA und (West-)Europa neben der Ordnungspolitik
der Deregulierung die Ausweitung riskanter Geschäfte wie beispielsweise der
Kreditverbriefungen, Derivate, Leerverkäufe und Kreditausfallversicherungen zur
krisenhaften Entstehung und Entwicklung beigetragen haben.
Anschließend werden die recht verschiedenen Begründungen zur Staatschul-
denkrise vorgestellt: Die Erklärungen reichen von der unterschiedlichen Wett-
bewerbsfähigkeit in der Europäischen Union und insbesondere in den Eurostaaten,
über die Folgen der Reform- und Sparprogramme und der Politik des Wandels
vom Steuer- zum Schuldenstaat bis zu den seit Ausbruch der Krise gewährten
Hilfen des Staates für die Banken.
Im zweiten Kapitel werden zunächst theoretische Ansätze der Angebotspolitik,
der Governance-Perspektive und des Intergouvernementalismus gekennzeichnet,
um später zu illustrieren, welche empirische Rolle sie bei der Politik der Krisen-
bewältigung gespielt haben.
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