diagnóstico da descentralização fiscal em angola

75 Pages·2013·1.28 MB·Portuguese

by  Cristina Mac Dowell

DIAGNÓSTICO DA DESCENTRALIZAÇÃO
FISCAL EM ANGOLA

Maria Cristina Mac Dowell (Coordenadora)
Érika Amorim Araújo
Alexandre Sobreira Cialdini
Nicoletta Ferruglio

Luanda, agosto de 2006
1. INTRODUÇÃO

O Governo de Angola tem ressaltado como uma de suas prioridades a criação de
autarquias locais, com seus representantes eleitos directamente. Esse processo deve
ocorrer tentativamente até o ano 2010, conforme tem sido referenciado por autoridades
governamentais. Na compreensão dessas autoridades, as actuais administrações
municipais constituir-se-ão nos futuros governos autónomos formados pelos poderes
executivo e legislativo.

A criação de autarquias locais, entretanto, não se encerra na realização de eleições. É
fundamental que essas autarquias, uma vez instituídas, gozem de um mínimo de
autonomia na gestão dos recursos públicos, que deve ser baseada na busca da eficiência
e eficácia dos gastos públicos, com vista à maximização dos resultados.

O problema é que, mesmo levando em consideração o processo de desconcentração em
curso no país, poucas funções são actualmente atribuídas às administrações municipais,
restritas principalmente à manutenção de algumas actividades governamentais já
existentes, mediante recursos limitados, que são definidos e geridos pelos governos
provinciais.

Sendo assim, as administrações municipais não exercem nenhuma função relativa à
elaboração e execução de um plano de desenvolvimento económico e social para sua
localidade, por exemplo, nem tampouco têm experiência na gestão dos recursos fiscais.
Percebe-se, então, que as administrações municipais, na sua grande maioria, não estão
aptas a exercer as funções que lhes serão atribuídas quando se tornarem governos
autónomos.

Aqueles que são resistentes à conversão das administrações municipais em governos
autónomos ou até mesmo à descentralização fiscal argumentam que a falta de
capacitação dos administradores locais em relação à gestão pública dificulta ou até
mesmo pode impedir a transferencia de recursos para as administrações locais. Segundo
os defensores desse argumento é necessário ter capacidade para se transferir
responsabilidades e, por sua vez, recursos. Dessa forma, como as administrações locais
não têm capacidade de gestão então não se lhes pode atribuir funções e recursos.

É necessário então quebrar esse ciclo vicioso capacitando as administrações locais na
gestão dos recursos fiscais por meio da transferencia de um mínimo de recursos que
permita aos gestores locais aprenderem a gerir com responsabilidade os recursos
públicos. Para tanto, são também transferidas às administrações locais responsabilidades
também mínimas, vinculadas principalmente ao desenvolvimento social, de tal modo
que ao mesmo tempo em que esse mecanismo permite a capacitação na gestão dos
recursos públicos também auxilia na redução da pobreza.

Nesse sentido, o Ministério da Administração Territorial – MAT, em conjunto com o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, propõe a criação do
Fundo de Desenvolvimento Municipal – FDM que tem como objectivo transferir
recursos não afectados do governo central para as administrações municipais. A
proposta do FDM é exactamente de prover as administrações municipais desses
recursos mínimos que permitam a capacitação das futuras autarquias locais tanto para a
gestão do ciclo fiscal quanto para a promoção do desenvolvimento social permitindo,
por conseqüência, a redução da pobreza.

Inicialmente, o FDM será implantado nas quatro Administrações municipais que são
objecto do Projecto de Descentralização Fiscal e Boa Governação do MAT e do PNUD.
Ao longo dos próximos anos até a realização das eleições locais, o MAT tem como meta
replicar a mesma experiência em mais 37 administrações municipais, entre as quais as
18 sedes das províncias. O objectivo é capacitar pelo menos um total de 41
administrações municipais de tal forma que as mesmas estejam preparadas para assumir
a sua gestão fiscal e ao mesmo tempo permitir a implementação de acções que
colaborem com o desenvolvimento social de suas localidades com vista à redução da
pobreza. O projecto prevê a implementação do FDM antes do advento das eleições
locais, com vista a preparar as administrações municipais – futuras autarquias locais –
para as novas funções que vão assumir com o advento das eleições.

Com vistas a obter uma visão geral do estado das artes das relações intergovernamentais
em Angola bem como dos obstáculos a serem superados para a implementação do
FDM, foi proposta a realização de um diagnóstico acerca do estágio em que se encontra
a descentralização fiscal no país. Este é justamente o objectivo deste relatório.

Na construção desse diagnóstico, buscamos inicialmente apresentar uma síntese das
características sócio-econômicas do país conforme apresentada na secção dois. Nas
cinco secções seguintes fornecemos uma avaliação dos pilares das relações fiscais
intergovernamental. Assim, na secção três apresentamos o contexto político e
institucional da descentralização fiscal e Angola, quando destacamos a estrutura do
sector governamental e as legislações pertinentes. A atribuição das responsabilidades e
das receitas entre o governo central e os governos locais bem como uma análise dos
indicadores fiscais estão descritas nas secções quatro e cinco, respectivamente. Na
secção seis, ressaltamos a inexistência de um sistema formal de transferências
intergovernamentais em Angola e descrevemos o mecanismo de transferencia de
recursos do governo central aos governos provinciais. A secção sete busca apresentar e
analisar os princípios e o ciclo orçamental em Angola. Por fim, na secção oito são
apresentados alguns desafios para a descentralização fiscal em Angola.

O último pilar das relações fiscais intergovernamentais, que são os empréstimos
subnacionais, ainda não foi desenvolvido em Angola. Os governos locais não são
autónomos e, portanto, não possuem autorização legal para contraírem dívidas.
Portanto, não tratamos deste tema neste relatório.

Este relatório foi elaborado com base nas entrevistas realizadas com autoridades
governamentais durante missão técnica à Angola durante o mês de Agosto deste 2006.
Além disso, foram analisadas as legislações relativas à descentralização e os relatórios
já existentes.
2 – CARACTERÍSTICAS GERAIS DE ANGOLA

2.1 – Aspectos Sócio-Econômicos1

Angola é um país da costa ocidental de África, limitado a norte e a leste pela República
Democrática do Congo, a leste pela Zâmbia, a sul pela Namíbia e a oeste pelo Oceano
Atlântico. Angola inclui também o turbulento enclave de Cabinda, através do qual faz
fronteira com a República do Congo, a norte. O território é divido em 18 províncias e
163 administrações municipais. A capital do país é a cidade de Luanda localizada na
província de mesmo nome.

Seu território de aproximadamente 1,2 milhões de Km2 coloca Angola na posição de
22° maior país do mundo.

Segundo informações obtidas junto ao Ministério das Finanças, a população angolana
totalizou 17,7 milhões de habitantes em 2005. Este número pode variar tanto para mais
ou para menos uma vez que o último Censo Demográfico realizado pelo Governo de
Angola foi em 1974. De acordo com os relatos obtidos nas entrevistas que precederam a
elaboração deste relatório, a população do país pode variar entre 10 e 20 milhões.

Mais da metade da população de Angola tem idade menor ou igual a 20 anos e a
expectativa de vida média é estimada em 42 anos. Cerca de 63% da população vive
abaixo da linha da pobreza e 80% das pessoas estão desempregadas. Mais da metade da
população, cerca de 58%, é analfabeta e a taxa de matrícula no ensino primário atinge
apenas 74% das crianças em idade escolar2.

O acesso da população aos serviços básicos é muito precário: 59% das pessoas não têm
acesso à água potável, 60% ao saneamento e 76% aos cuidados médicos. A parcela da
população que necessita de algum grau de auxílio alimentar corresponde a mais de 22%
do total e 13% das pessoas sofrem de desnutrição.

De acordo com os dados oficiais do UNHCR as pessoas deslocadas internas (IDPs) são
estimadas em 3,5 milhões e mais de 350.000 angolanos estão refugiados nos países
estrangeiros vizinhos, na maior parte na República Democrática de Congo e na Zâmbia
(UNHCR, 2003).

Considerando que os 17,7 milhões seja uma boa estimativa da populacional, a densidade
populacional do país é de 14,2 habitantes por Km2. A Província de Luanda, cuja
extensão territorial é de apenas 2.257 Km2, reúne mais de ¼ da população do país, o que
resulta em uma imensa densidade populacional – cerca de 2.069 habitantes por Km2.

Luanda é também a Província de Angola mais industrializada e com o maior
crescimento económico, que se deveu ao facto de praticamente não ter sofrido
directamente os efeitos da guerra civil. Isto também explica a grande densidade
populacional.

1 Os indicadores sociais bem como as estatísticas macroeconômicas de Angola ainda são precários. O país
está em processo de organização dessas informações e, em razão disso, os dados apresentados a seguir
devem ser vistos como uma estimativa. As fontes de informações nem sempre são oficiais.

2 UNDP, 2003.
A guerra comprometeu profundamente a estrutura produtiva do país: retirou forças de
trabalho das actividades produtivas e destruiu a maior parte da infra-estrutura básica e
do sistema do transporte (somente 10% das estradas existentes são asfaltadas - WB,
2004). Grande parte do território está inacessível devido às minas (há ainda 6-7.000.000
de minas em cerca de 35% da superfície do total do país, INAROE, 2002).

A economia de Angola apoia-se essencialmente nas exportações de petróleo cujas
jazidas estão localizadas principalmente em Cabinda3. A produção de petróleo
corresponde a 61% do PIB de Angola, enquanto 8% são provenientes da agricultura e
apenas 4% da indústria.

De acordo com informações prestadas pelo departamento de estudos do Ministério das
Finanças, o PIB do país totalizou 35,7 milhões de USD em 2005. A expectativa para
2006 é de forte crescimento real do produto – aproximadamente 27,9% - em razão da
elevação internacional dos preços do petróleo. Espera-se que apenas este sector
apresente um desempenho real de 37,2%.

O PIB per capita de 2005 foi da ordem de 2.018 USD, o que coloca o país na 104ª
posição no rank mundial. Segundo estimativas do FMI, essa posição é de 109°
colocado. Já no continente africano, Angola aparece como um dos países de maior PIB
per capita.

Classificação dos países por PIB per capita – 2005 (USD)

Disponível em: http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_%28nominal%29_per_capita.
Fonte Primária: FMI (2005).

Embora o PIB per capita angolano não seja tão baixo comparativamente aos demais
países da África, seu índice de desenvolvimento humano (0,381) é tão reduzido quanto
o desses países. No contexto mundial, o IDH de Angola ocupa a 161ª posição no rank.

3 Maiores detalhes sobre as características gerais de Angola podem ser encontradas na enciclopédia livre
Wikipédia no endereço: http://pt.wikipedia.org/wiki/Angola. Não há, contudo, garantias de que as
informações estejam atualizadas em razão da dificuldade de se obter estatísticas sócio-econômicas do
país.
Classificação dos países por IDH

Disponível em:
http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_
countries_by_Human_Development
_Index. Fonte: United Nations
Development Programme Report
2005.
3 – A DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM ANGOLA: CONTEXTO POLÍTICO E
INSTITUCIONAL

3.1 – O tamanho de sector público em Angola e um retrato do grau de
descentralização

Em 2005, as despesas globais do governo angolano totalizaram 11.037 milhões de USD
ou 30,9% do PIB.

As receitas globais foram da ordem de 11.310 milhões de USD ou 31,7% do PIB. Já as
receitas fiscais – que excluem os recursos provenientes da amortização de empréstimos,
da venda de activos e dos financiamentos interno e externo, totalizaram cerca de 9.522
milhões de USD ou 26,7% do PIB.

A principal fonte de receitas foram os recursos obtidos a título de cobrança de impostos,
taxas e contribuições – ou seja, os recursos tributários que somaram aproximadamente
8.133 milhões de USD ou 22,9% do PIB.

Considerando a distribuição das despesas por nível de administração, constata-se um
baixo grau de descentralização fiscal em Angola: em tono de 84% dos gastos globais
foram executados directamente pelo governo central.

Tabela 3.1
Grau de Descentralização das Despesas em Angola: 2005
2004 2005
TOTAL 100 100
Estrutura Central 84,5 84,7
Províncias 15,5 15,3
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

A preponderância do governo central também é observada pelo lado das receitas. Do
total de receitas fiscais colectadas em Angola, apenas 13% couberam ao conjunto de
províncias e municípios que integram o país.

Outro ponto de destaque diz respeito à forte concentração da arrecadação de receitas
fiscais (sejam elas atribuídas aos governos central ou locais) na Província de Luanda.
Dos 26,7% do PIB gerados em 2005, apenas Luanda respondeu por cerca de 95,7%.

O mesmo fenômeno ocorre pelo lado dos gastos públicos. Há uma alta concentração das
despesas na Província de Luanda, que sozinha respondeu por mais de 25% do total dos
gastos realizados pelos governos locais.
Tabela 3.2
Grau de Descentralização Regional das Despesas em Angola: 2005
2004 2005
TOTAL 100 100
Província de Luanda 28,7 26,0
Demais Províncias 71,3 74,0
Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças.

3.2 – Ambiente político e administrativo para descentralização

Angola tornou-se independente em 1975. Em abril de 2002, o Governo de Angola e a
UNITA (União Nacional pela Libertação Total de Angola) assinaram o Protocolo de
Lusaka (acordo de paz) dando fim a 27 anos de guerra civil. O Protocolo de Lusaka
(Meijer, Ed, 2004:74) estabelece: “Reconciliação nacional significa que de acordo com
a Lei Constitucional da República de Angola a administração do país seja efectivamente
descentralizada e desconcentrada” e que “Autoridades provinciais devem ter autonomia
na matéria administrativa, financeira, tributária e econômica”.

A Constituição de 1992 estabelece (art. 145-7) que “A organização do Estado no nível
local compreende a existência de governos subnacionais (autarquias locais) e estrutura
administrativa local”. De acordo com a Lei Constitucional, as autarquias locais devem
ter órgãos representativos eleitos. Durante os anos 1990, apesar do conflito armado, o
Executivo introduziu uma importante legislação sobre a descentralização e
desconcentração: Decreto Lei 17/1999 e Decreto Executivo 80/19994.

Não obstante, devido à instabilidade política, diversidade étnica, e ideologia adoptada
pelo Governo, Angola tem demorado a implementar etapas substanciais para a
descentralização e governação local. Em conseqüência, desde a independência, Angola
construiu um governo altamente centralizado que inibe a governação participativa.
Grande parte dos serviços públicos básicos é prestada a partir de uma perspectiva
central, afastada das necessidades da população mais pobre.

Um compromisso visível do governo rumo à descentralização emergiu nos anos
recentes. No fim de 2001, o governo aprovou o Plano Estratégico para a
Desconcentração e Descentralização. Essencialmente, o plano prevê um processo
gradual de descentralização, que primeiro deve passar pela desconcentração, até
culminar na criação de autarquias locais autônomas5.

No ano de 2003, o conselho dos Ministros aprovou o Estudo sobre a Macro Estrutura do
Poder Local (MAT/UNDP, 2003). O estudo desenvolve um diagnóstico do governo
local em Angola de 1975 a 2002. O estudo também fez recomendações para uma
reforma sadia da descentralização no país, que foram aprovadas pelo Conselho de

4 A estrutura legislativa para descentralização e governação local está descrita em maiores detalhes na
seção 3.4.

5 Ver seção 3.5 para maiores detalhes.
Ministros (Setembro 2003). As principais recomendações relacionam-se às funções dos
governos subnacionais, às relações funcionais entre os diferentes níveis do governo
local, à parceria local e aos recursos organizacionais, nomeadamente os humanos e
financeiros. As recomendações do estudo foram incluídas em algumas políticas
nacionais chaves: o Plano Estratégico para Redução da Pobreza (PRSP), a Estratégia
Nacional para o Desenvolvimento de Longo Prazo (2005-2025) e o Plano de
Desenvolvimento de Médio Prazo (2005-2011). Os programas de governo (2003-2004 e
2005-2006) propõem uma visão detalhada para reformas para a desconcentração e para
a descentralização.

O Primeiro Encontro Nacional sobre a Administração Local, aberto oficialmente pelo
Presidente da República, ocorreu de 30 de Agosto a 02 de Setembro de 2004, com a
participação de Ministros do Governo, Governadores Provinciais, Administradores
Municipais e Comunais. O governo consequentemente está envolvido com uma
devolução do poder às municipalidades, culminando em uma futura eleição municipal,
com uma revisão estrutura legal, administrativa e financeira para a descentralização.

Não obstante, falta ao Governo de Angola um documento formal da estratégia para
descentralização como também planos concretos e uma programação de tempo para
realização de eleições locais.

Há, no entanto, um amplo e contínuo apoio no Parlamento, no Governo e na sociedade
civil para as reformas da descentralização e para o desenvolvimento de autoridades
municipais autônomas, dentro de uma estrutura unitária do Estado. Uma nova
constituição já foi esboçada, mas ainda não foi aprovada. E, mesmo com a ausência de
Autarquias, há um Gabinete para Assuntos Autárquicos no Ministério da Administração
do Território, o que demonstra certo compromisso do Governo com a descentralização.
Na proposta da nova constituição prevê-se a criação de governos locais eleitos com
autonomia administrativa e financeira.

Entretanto, as perspectivas e o cronograma para a criação actual das autarquias locais
permanecem obscuros. Nada é esperado para acontecer antes da eleição presidencial que
deve ocorrer em 2009. Também, dependendo dos resultados dessa eleição, a agenda da
descentralização pode tornar-se mais lenta ou acelerada, de tal forma que ninguém pode
fazer previsão no actual estágio.

3.3 – Estrutura do sector governamental em Angola

O Decreto-Lei 17/99, também conhecido como Lei dos Governos Locais, define a
natureza, atribuições, composição e estrutura orgânica de cada um dos níveis de
administração local. De acordo com este decreto, a divisão político-administrativa dos
Governos Locais é a seguinte: 18 governos provinciais, 163 municípios e 532 comunas.
As três camadas dos governos locais são hierarquicamente relacionadas e integradas ao
governo central.
Províncias

De acordo com o Decreto-Lei 17/99, os governos provinciais são órgãos
desconcentrados do poder central que tem como função “assegurar a realização das
atribuições específicas da Administração do Estado, orientar o desenvolvimento
econômico e social e assegurar a prestação dos serviços comunitários da respectiva
área geográfica”. Cabe aos governos provinciais, desta forma, executar a política do
governo central ao nível provincial, coordenar as agências do governo central no
território (Direcções Provinciais e Delegações Provinciais), bem como supervisionar as
administrações municipais e comunais e as autoridades tradicionais.

O Governador da Província, nomeado pelo Presidente da República, é o representante
do governo central na respectiva província. Os Vice-Governadores, também nomeados
pelo Presidente da República, podem receber do Governador a função de acompanhar,
tratar e decidir assuntos em determinadas áreas. No caso específico da Província de
Luanda existem três Vice-Governadores responsáveis pelas áreas técnica, social e
produtiva, respectivamente.

A estrutura orgânica dos governos provinciais compreende os serviços abaixo listados.

Serviço de Apoio Consultivo:
Conselho provincial

Serviço de Apoio Técnico:
Gabinete Jurídico
Gabinete de Inspecção e Fiscalização
Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatística