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Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e. V. Nr. 24 August 2022 POLICY BRIEF DEUTSCHLANDS NATIONALE SICHERHEITSSTRATEGIE Feministische Außenpolitik In Krisenzeiten eine Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) zu erarbeiten, erfordert Präzision und klare Prioritätensetzung. Die Verknüpfung der NSS mit einer feministischen Außenpolitik – beides Neuland für Deutschland – mag für die Bundesregierung riskant erscheinen. Doch wie kann eine feministische Außenpolitik in ver- Serafine Dinkel schiedenen Politikbereichen als langfristiger Wegweiser für die NSS Associate Fellow, Alfred von Oppenheim Zentrum für dienen? Und wie kann die NSS dazu beitragen, Feminist Foreign Europäische Zukunftsfragen Policy (FFP) mit Leben zu füllen und ihre Wirksamkeit bei der Bewältigung wichtiger Sicherheitsfragen zu beweisen? – In Kriegs- und Krisenzeiten greifen Regierungen häufig auf vertraute, aber überholte Bewältigungsmaßnahmen zurück. Dabei sind oft neue Ansätze notwendig, um eine Rückkehr zum Status Dana Schirwon quo sowie künftige Krisen zu verhindern. Research Fellow, Zentrum für Klima und Außenpolitik – Da FFP menschliche und nicht staatliche Sicherheit in den Vordergrund stellt und konkrete Leitlinien für das deutsche Handeln in Kriegs- und Krisensituationen liefert, kann sie mit den herkömmlichen Formen der Krisenbewältigung brechen. – FFP muss sich mit kurzfristigen, akuten Herausforderungen aus- einandersetzen, ohne dabei ihre langfristigen Ziele und Werte Leonie Stamm aus den Augen zu verlieren. Hilfreich kann dabei ein Rückgriff Research Fellow auf Strukturen der völkerrechtlichen Schutzverantwortung, der Responsibility to Protect (R2P), sein. – Bei der Ausarbeitung der NSS können sowohl die Neuerungen durch als auch die Grundsätze der FFP genutzt werden, um bekannte Schwachstellen in der Koordinierung der deutschen (Außen-)Politik zu beseitigen und damit die Glaubwürdigkeit Deutschlands im In- und Ausland zu erhöhen. 2 Nr. 24 | Feministische Außenpolitik POLICY BRIEF Krisenmanagement ist keine perfekte Wissenschaft sie könnten die Lebenshaltungskosten in Deutsch- und schafft oft den Nährboden für den nächsten land zu einer Zeit in die Höhe treiben, in der gesell- Konflikt. In Krisenzeiten neigen Regierungen da- schaftlicher Zusammenhalt von größter Bedeutung zu, auf vertraute, aber oft unzulängliche und längst ist. Das sind lediglich die Probleme, die sich aus den überholte Reaktionen zurückzugreifen. Ein zu eng Kernthemen Militär und Verteidigung ergeben. Doch gefasstes, unüberlegtes oder improvisiertes Kri- wie sieht es mit den umfassenderen und längerfris- senmanagement verstärkt aber in der Regel die tigen Auswirkungen der Zeitenwende aus? Wie kann Schwachstellen, die die Krise überhaupt erst ausge- die NSS, insbesondere in Verbindung mit FPP, eine löst haben. Zudem werden Politikbereiche, die mit hilfreiche Orientierung bieten? der Krise nur am Rande zu tun haben, aber dennoch für ihre Überwindung wichtig sind, oft vernachläs- sigt. All dies erschwert eine kohärente langfristi- ZEITENWENDE ODER ge Politik, untergräbt die Resilienz Deutschlands RATLOSIGKEIT? und stärkt nur einzelne Politikbereiche und Akteu- re – wie etwa das Militär. Häufig mangelt es an einem Der erste Eindruck scheint wenig aussichtsreich: Die Verständnis dafür, wie einzelne Bereiche mitein- Bundesregierung steht unter erheblichem internati- ander verzahnt werden sollten, um eine umfassen- onalen Druck und wird Mühe haben, ihre Verbünde- de Sicherheitspolitik zu gewährleisten. Deutschland ten von den Vorteilen ihres sicherheitsstrategischen als Status-quo-Macht wurde in den letzten zehn Jah- Prozesses und des feministischen Ansatzes zu über- ren heftig für sein improvisiertes Krisenmanagement zeugen. Aus der Sicht von Deutschlands Verbünde- kritisiert und nutzte Krisen manchmal sogar als Vor- ten ist es nun an der Zeit für Taten, nicht für Worte. wand, um alte Pläne hervorzuholen und damit den Sie wissen nur zu gut, dass Deutschland dazu neigt, Status quo zu sichern. sich oft in strategischer Bedeutungslosigkeit zu verlieren. Zudem ist FFP relativ unerprobt, auch wenn Der Wunsch, diesen Kreislauf zu durchbrechen und sich einige Staaten wie Schweden, Kanada und Me- die Vergangenheit hinter sich zu lassen, war ein xiko in den letzten Jahren zu ihrer Umsetzung Grund dafür, dass sich die neue Bundesregierung verpflichtet haben. Aufgrund ihres inhärenten Pa- in ihrem Koalitionsvertrag vom Dezember 2021 da- zifismus wurde FFP oft als weltfremd, unrealistisch zu verpflichtete, eine Nationale Sicherheitsstrate- und polarisierend kritisiert. Die Befürchtung, dass gie zu verfassen und darin einen neuen politischen sich Deutschland in einer polarisierenden Debat- Ansatz zu integrieren: die feministische Außenpo- te verlieren könnte, hat sich bereits bestätigt. Als die litik. Am 27. Februar 2022, nur drei Tage nach dem Bundesregierung Ende April 2022 nach langem Zö- russischen Einmarsch in die Ukraine, brach der neue gern die strategisch bedeutsame Entscheidung traf, Bundeskanzler Olaf Scholz selbst mit dem Krisen- schwere Waffen an die Ukraine zu liefern, gab es hef- management seiner Vorgängerin Angela Merkel und tige Diskussionen (siehe Infokasten). Die FFP muss proklamierte eine „Zeitenwende”, die den Kurs der sich unter härtesten Bedingungen bewähren. deutschen Sicherheitspolitik verändern solle. Scholz kündigte die Schaffung eines Sondervermögens mit 100 Milliarden Euro für die Bundeswehr und zur Auf- stockung des Verteidigungshaushalts an und ver- sprach, die Abhängigkeit Deutschlands von fossilen Brennstoffen aus Russland zu verringern. Die Ankündigung dieser Zeitenwende hat erhebliche Auswirkungen. Regierung und Parlament arbeiten nun daran, die Maßnahmen, zu denen sie sich verpflichtet haben, zu verstehen – und erkennen, dass sie Gefahr laufen, einen langfristigen Innovationsbe- darf zu vernachlässigen, auch wenn auf diese Wiese kurzfristige Lücken in der deutschen Verteidigungs- politik geschlossen werden können. Die Maßnahmen tragen zur weiteren Fragmentierung des europäi- schen Verteidigungsmarktes bei, wo doch eigent- lich Konsolidierung und Effizienz gefragt sind. Und Nr. 24 | 3 POLICY BRIEF Feministische Außenpolitik WIE DIE FFP DIE DEUTSCHE AUSSENPOLITISCHE GEMEINSCHAFT SPALTET – UND WIE DIESE SPALTUNG ÜBERWUNDEN WERDEN KANN Es besteht die Gefahr, dass FFP lediglich zur Lager steht der FFP kritisch gegenüber und Spaltung der außenpolitischen Gemeinschaft sieht in ihr eine unrealistische Utopie der abge- beiträgt, anstatt den deutschen Strategie- hobenen außenpolitischen Eliten Deutschlands. prozess in positiver Weise neu zu gestalten. Es bemängelt, dass es dem ersten Lager nicht Allerdings kann die Bundesregierung mithilfe gelungen sei, sich mit der akuten Situation in von FFP neue Wege finden, um ausgewogene der Ukraine auseinanderzusetzen, und dass es außenpolitische Entscheidungen zu treffen, das zweite Lager nicht geschafft habe, etwas beispielsweise im Hinblick auf die Lieferung Substanzielles zur Rüstungsdiskussion beizu- schwerer Waffen an die Ukraine – Wege, die die tragen oder Unterstützung zu mobilisieren. aktuellen doktrinären Debatten durchbrechen und in einer langfristigen Perspektive verankert Die Debatte kam zu einem Höhepunkt als die werden können. Bundesregierung die Lieferung von Waffen an die Ukraine beschloss. Manche Verfechter:innen Im Laufe des Krieges haben sich im öffentli- der normativ-aktivistischen FFP forderten in chen Diskurs drei Lager herausgebildet: der Debatte, dass sich feministische Sicher- heitspolitik verstärkt für eine Demilitarisierung Ein normativ-aktivistisches Lager, das unter einsetzen müsse, da die zunehmende Aufrüs- Berufung auf die kritische feministische Theorie tung die Gefährdung von Frauen und anderer die Position vertritt, dass FFP sich auf die marginalisierter Personengruppen verschlim- Verwirklichung einer utopischen Vision einer mere. Das pragmatische Lager entgegnete, gewaltfreien zukünftigen Welt konzentrieren dass Deutschland gerade deshalb, weil das sollte. Dieses Lager steht Themen wie Waffen- russische Militär unter grober Missachtung der exporten und der Logik der militärischen Menschenrechtsnormen und des humanitären Abschreckung skeptisch bis ablehnend gegen- Völkerrechts systematisch die Zivilbevölkerung über, da dies aus seiner Sicht Beispiele für ins Visier nimmt, gefährdeten Gruppen die festgefahrene patriarchale Strukturen seien. Mittel an die Hand geben muss, sich selbst zu verteidigen. Das politisch „realistische“ Lager, Ein pragmatisches FFP-Lager, zu dem auch das schnelles Handeln ohne eine Grundsatz- die Bundesregierung gehört, das FFP mit debatte forderte, sah diese festgefahrenen Maßnahmen wie Waffenlieferungen zur akuten Positionen als Beweis dafür, dass FFP eine Verteidigung für vereinbar hält, aber nicht unausgegorene Idee sei. artikuliert hat, wie und warum. Diesem Lager fällt es noch schwer festzulegen, welche Maß- Und trotzdem kann FFP der Bundesregierung nahmen für eine kurzfristige Anwendung einer helfen, die sich abzeichnenden Mängel in ihrer FFP in Krisensituationen geeignet sein könnten. Krisenbewältigung zu korrigieren. FFP bietet eine werteorientierte Leitlinie, um das akute Ein konservatives FFP-skeptisches Lager, das Bedürfnis menschlicher Sicherheit mit lang- sich selbst dem politischen „Realismus“ zu- fristigen Zielen zur Erhaltung von Frieden durch ordnet und FFP als heiße Luft ablehnt. Dieses Demilitarisierung in Einklang zu bringen. Dennoch muss die Bundesregierung unbedingt ei- matländern zwingt, Staaten destabilisiert und Men- nen Weg finden, sich über Waffenlieferungen und schen ihrer Rechte beraubt. Die Situation wird durch das 100-Milliarden-Sondervemögen hinaus mit der das Fortbestehen postkolonialer Strukturen in glo- langfristigen Gesamtsituation zu befassen. Denn der baler Entwicklungs- und Wirtschaftspolitik weiter Krieg in der Ukraine findet vor dem Hintergrund der verschärft, unter denen gerade Staaten des Globa- Covid-19-Pandemie und der Klimakrise statt. Die- len Südens leiden. Dieses gefährliche Konglomerat se Aspekte verschärfen die Ernährungsunsicherheit einzelner Risiken bildet einen hervorragenden Nähr- und erhöhen die Aussicht auf eine weitverbreitete boden für immer komplexere und schwer zu lösen- Hungersnot, die Menschen zur Flucht aus ihren Hei- de Konflikte. 4 Nr. 24 | Feministische Außenpolitik POLICY BRIEF Theoretisch ist die NSS eine Chance, die angekün- digte Zeitenwende für eine umfassende und lang- AUF DEM WEG ZU EINEM DEUT- fristige politische Neuorientierung zu nutzen. Eine SCHEN VERSTÄNDNIS DER FFP feministische Außenpolitik sollte der Bundesrepu- blik einen Rahmen bieten, um diese fortschrittliche Die Bundesregierung hat ihre Strategie als langfristige Orientierung trotz der Dringlichkeit der „3R+D“ definiert. Die Formel ist vom schwedi- aktuellen Krise beizubehalten. Und doch mangelt es schen Modell der feministischen Außenpolitik FFP derzeit noch an praktischer Substanz – es be- abgeleitet, von dem sie die „drei R“ entlehnt, darf daher einer weiteren Ausdifferenzierung. In ih- und kann wie folgt verstanden werden: rem Koalitionsvertrag von Dezember 2021 hat die Bundesregierung mit der Formel „3R+D“ (siehe In- • Der Begriff „Rechte” bezieht sich auf die fokasten) einen ersten Ansatz für eine deutsche FFP Wahrung und Förderung der Menschenrechte formuliert: „Stärkung der „Rechte, Ressourcen und aller, insbesondere von Frauen und anderen Repräsentanz von Frauen und Mädchen weltweit und marginalisierten Bevölkerungsgruppen. Dies gesellschaftliche Diversität fördern“. Darüber hinaus bedeutet den proaktiven Schutz der Rechte haben die zuständigen Minister:innen relativ wenig (Prävention), aber auch die Schaffung von Klarheit über die Bedeutung der FFP oder ihren Platz Gerechtigkeit (Accountability). in der deutschen Interessen- und Wertehierarchie geschaffen, so dass es an den Betrachter:innen liegt, • Repräsentanz bedeutet, dass Frauen und das Konzept anhand des deutschen Handelns und ei- marginalisierte Gruppen an außen- und sicher- niger konkreter Aussagen zu entschlüsseln. heitspolitischen Entscheidungen auf allen Ebenen beteiligt und vertreten sein sollten. • Hinzu kommt die angemessene Bereitstel- lung von Ressourcen, wie etwa eine diskriminie- rungssensible Budgetierung. • Mit Diversität soll unterstrichen werden, dass die Regierung einen intersektionalen feministischen Ansatz verfolgt, d.h. einen, der sich nicht ausschließlich auf Frauen konzentriert. Orientiert man sich an die schwedische Erfahrung, so liegt der deutschen Logik die Annahme zugrunde, dass Deutschland mithilfe von 3R+D die Gleichstellung der Geschlechter und die gleichberechtigte Teilhabe aller stärken werde. Außenministerin Annalena Baerbock und der zuständige Staatsminister Dr. Tobias Lindner haben zudem betont, dass die FFP eine „inklusive, intersektionale Außenpolitik ist, die die Bedürfnisse der gesamten Gesellschaft reflektiert“. Nr. 24 | 5 POLICY BRIEF Feministische Außenpolitik WIE DAS KONZEPT VON FFP DIE POLITISCHE ACHSE: WIE DIE FFP GEFESTIGT WERDEN KANN ZU EINER GANZHEITLICHEN UND FORTSCHRITTLICHEN NATIONALEN Es lohnt sich daher, nach „Orientierungspunkten“ für SICHERHEITSSTRATEGIE FFP zu suchen, also vertrauten Ideen, auf die bei der BEITRAGEN KANN Ausarbeitung der NSS zurückgegriffen werden kann, um FFP sinnvoll zu gestalten – und zu nutzen. Ein Die FFP ist ein sektorübergreifender Ansatz, der über Konzept basiert auf der menschlichen Sicherheit, auf Politikfelder wie Klima-, Entwicklungs- und Sicher- die sich FFP maßgeblich stützt. Das Konzept stellt heitspolitik sowie Innenpolitik hinweg verfolgt wer- ein nützliches Gegengewicht zu einem Großteil der den soll. Damit liegt ihre Stärke darin, einen der derzeitigen Sicherheitsdebatte dar. Es besagt, dass größten Schwachpunkte der deutschen Außenpoli- Sicherheit nicht allein durch das Schützen des Staa- tik zu beheben: Selbst unter vergleichsweise güns- tes gewährleistet werden könne, sondern vielmehr tigen internationalen Bedingungen scheint es für vulnerable Personen und ihre Rechte im Mittelpunkt die deutsche Regierung nicht selbstverständlich zu stehen müssten. Nehmen wir die deutsche Energie- sein, sich kohärent zu verhalten. „Randthemen” wer- abhängigkeit von Russland: Die Sorge um die Sicher- den vernachlässigt. Das Weißbuch zur deutschen Si- heit der Gasversorgung in Deutschland bestimmt cherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr die Außenpolitik in einer Situation, in der es eigent- von 2016 und andere strategische Dokumente wie lich starke Druckmittel und einen Fokus auf die Ver- die Leitlinien zur Krisenprävention versprachen ei- wundbarkeit der Menschen in der Ukraine und in nen „vernetzten Ansatz“ im Hinblick auf sicherheits- Deutschland – in Verbindung mit ihrer Sicherheit politische Herausforderungen. In der Praxis scheint – braucht, um Russlands Aggression zu begegnen. dieser Ansatz die anhaltenden Probleme der Koor- Diese Konzentration auf die menschliche Sicherheit dinierung und Prioritätensetzung allerdings nicht zu und nicht auf zwischenstaatliche Beziehungen wür- lösen. Vor dem Amtsantritt der jetzigen Regierung de Deutschland dazu bewegen, seine Prioritäten zu wurde daher die Idee eines Nationalen Sicherheits- überdenken und weitere Perspektiven in die Ent- rates, der die Koordinierung im Kanzleramt bündeln scheidungsfindung einzubeziehen. sollte, erneut ins Spiel gebracht. Tatsächlich gibt es bereits politische Ansätze, die Wie auch bei der FFP verlangen diese Konzepte eine diese Betonung der menschlichen Sicherheit zumin- umfassende Politikgestaltung. Es besteht sicherlich dest teilweise übernommen haben. Wir argumen- die Gefahr, dass FFP, wie frühere sektorübergreifen- tieren, dass FFP auf diesen bestehenden Ansätzen de Ansätze, nur formelhafte allgemeine Ziele oder aufbauen muss, wenn sie ihrem Potenzial gerecht neue und abgegrenzte Strukturen fördert, da die werden will, „periphere” Sicherheitsbelange in Zei- politischen Verantwortlichen nicht wissen, wie sie ten der Krise aufzuwerten und die Krisenbewälti- auf die umfassenden und ehrgeizigen Ziele reagie- gung in einen fortschrittlichen langfristigen Kontext ren sollen. Anstatt das Rad neu zu erfinden, sollte zu stellen. Es gibt zwei Säulen, auf denen die Verfas- die Umsetzung der FFP auf der Erkenntnis aus ihren ser:innen der FFP und der NSS aufbauen können. Die Vorgängern aufbauen. Die FFP kann dazu dienen, be- erste umfasst bestehende außenpolitische Ansätze, stehende Ansätze zu modernisieren und zusammen- die Staaten dazu verpflichten, besonders betroffe- zuführen, mit einem kritischen „Rebranding”, das die ne und vulnerable Menschen zu schützen; die zwei- Legitimität der von der Regierung bereits verfolgten te verpflichtet die Staaten dazu, ihre Beteiligung an Ansätze stärkt. So zum Beispiel eine wertebasierte der Entscheidungsfindung auf allen Ebenen sicher- Außenpolitik, die der menschlichen Sicherheit Vor- zustellen. Die FFP bietet die Möglichkeit, beide Säu- rang einräumt, und die Agenda für Frauen, Frieden len aufzuwerten und zusammenzuführen, ihnen aber und Sicherheit (Women, Peace and Security, WPS), auch einen neuen Dreh zu verleihen. Zunächst be- der am deutlichsten und offensichtlichsten mit der fassen wir uns mit der Frage, wie sich dies auf eine FFP in Verbindung stehenden Agenda. umfassende Krisenbewältigung anwenden lässt, und betrachten anschließend die langfristige Ausrichtung Die am 31. Oktober 2000 einstimmig beschlossene dieser Maßnahmen: Resolution 1325 des UN-Sicherheitsrates zum The- ma WPS war ein wichtiger Meilenstein, da sie aner- kennt, dass Frauen und Mädchen unverhältnismäßig stark von Kriegen und Konflikten betroffen sind und gleichzeitig in der Entscheidungsfindung und Frie- 6 Nr. 24 | Feministische Außenpolitik POLICY BRIEF denskonsolidierung unterrepräsentiert sind. Und ZEITACHSE: WIE DIE FFP dies, obwohl Studien zeigen, dass Friedens- und Si- KRISENBEWÄLTIGUNG UND cherheitsbemühungen nachhaltiger sind, wenn Frau- STRATEGISCHEN WANDEL en mit am Tisch sitzen (d.h., wenn Frauen als aktive VEREINEN KANN Akteurinnen und nicht als passive Empfängerinnen fungieren). Die Nationalen Aktionspläne (NAP), die Befürworterinnen und Befürworter der FFP wer- im Rahmen der Resolution 1325 des UN-Sicherheits- den sich verständlicherweise Vorsicht walten las- rats und der damit in Verbindung stehenden Resolu- sen, einen Vergleich mit der R2P anzustellen - nicht tionen aufgestellt wurden, stellen konkrete Leitlinien zuletzt, weil Staaten die R2P aus geopolitischen für die Ansätze und Handlungsweisen der jeweiligen Gründen für Zwecke missbraucht haben, die nicht Regierungen dar. Dieser Mechanismus hat ein ge- mit ihrem rechtlichen Rahmen übereinstimmten. wisses Maß an Accountability für die teilnehmenden Russlands Behauptung, auf der Grundlage einer Ver- Staaten und Organisationen geschaffen, wodurch ein antwortung für den Schutz der russischen Minder- koordinierter Wandel erreicht wurde. heit in der Ostukraine zu handeln, ist nur das jüngste Beispiel. Die R2P steht im Zusammenhang mit mas- Es mag naheliegend sein, FFP zu nutzen, um beste- siven humanitären Interventionen westlicher Regie- hende Ansätze unter einem neuen Dach „neu zu ver- rungen, die zu einer Politisierung der humanitären markten“, doch das ist nicht selbstverständlich. Denn Arbeit geführt, internationale Institutionen unter- die Einführung eines neuen Konzepts wie der FFP er- graben und schließlich den Spielraum für zunächst scheint kühn und zukunftsorientiert, was sicherlich militärische und dann sogar diplomatische Maßnah- auch der Reiz für die ambitionierte neue Regierung men eingeschränkt haben. Dieses Erbe ist ein Hin- im Dezember war. Dennoch baut FFP auf bestehen- dernis für die Art von umfassender Politik, die für den Konzepten auf – und nicht nur auf WPS. Tat- eine erfolgreiche FFP erforderlich ist, sodass die Po- sächlich hat die FFP einen weniger offensichtlichen litik bereit sein muss, sich mit der R2P auseinander- Vorgänger: die Schutzverantwortung (R2P), ein Kon- zusetzen und sie zu korrigieren. zept, das von allen Mitgliedstaaten der Vereinten Na- tionen im Ergebnisdokument des Weltgipfels 2005 Doch wenn die FFP eine langfristige Orientierung für unterzeichnet wurde. Die R2P wurde im Zusammen- die deutsche Außenpolitik bieten soll, muss sie sich hang mit den Völkermorden in Bosnien und Ruanda mit den politischen Realitäten im Hier und Jetzt aus- in den 1990er Jahren entwickelt. einandersetzen. Die FFP hat viele potenzielle Stär- ken, unter anderem ihren umfassenden Ansatz sowie Die R2P weist, wenn sie strikt im Sinne ihres ur- die Möglichkeit zur Durchbrechung des Krisenkreis- sprünglichen rechtlichen Geltungsbereichs ange- laufs und der unzureichenden Krisenbekämpfung. wandt wird, konzeptionell deutliche Ähnlichkeiten Um ihr Potenzial jedoch voll auszuschöpfen, muss mit der FFP auf. Beide konzentrieren sich auf das FFP eine entscheidende Schwachstelle überwin- Konzept der menschlichen und nicht der staatlichen den. Das normativ-aktivistische FFP-Lager bietet ei- Sicherheit und ein positives Verständnis von Sicher- ne überzeugende langfristige Vision einer friedlichen heit zur Erfüllung wichtiger Bedarfe und Menschen- und gerechten Weltordnung sowie Empfehlungen zu rechte, die in rechtlichen institutionellen Strukturen ihrer Verwirklichung. Aber diese Empfehlungen mit verankert sind. Nichtsdestotrotz korrigiert die FFP ihrem Schwerpunkt auf Entmilitarisierung und Ab- den R2P-Ansatz nicht nur, sondern definiert ihn neu. rüstung scheinen nur auf eine stabilisierte Krisensi- Der R2P-Ansatz für menschliche Sicherheit berück- tuation anwendbar. Es ist schwer zu erkennen, wie sichtigt nicht, dass manche Menschen gefährdeter sie auf die Art von Krisensituation angewendet wer- sind als andere, da er von einem heteronormativen, den können, in der sich Deutschland, seine Verbün- gender- und „raceneutralen“ Verständnis des Men- deten und Partner befinden. Das macht es für die schen ausgeht. In Anbetracht der Art und Weise, wie deutsche Politik – das pragmatische FFP-Lager – Russland gezielt gegen Zivilpersonen und vulnerab- schwierig, ihre langfristige feministische Politik re- le Gruppen vorgeht, wäre die FFP eine wichtige Er- alistisch zu gestalten. gänzung, die das deutsche Denken in Bezug auf eine umfassende Krisenbewältigung deutlich verbessern Wie kann die FFP also effektiver auf eine unmittel- würde. bare Krisensituation wie in der Ukraine angewendet werden? Die naheliegende Antwort ist, daraus zu lernen, wie frühere, ähnlich idealistische Konzep- te in Notsituationen zum Einsatz kamen. Im Fall von Nr. 24 | 7 POLICY BRIEF Feministische Außenpolitik WPS und den Strukturen der UN-Resolution 1325 Rahmen der R2P gestärkt und marginalisierte Bevöl- wurden Mechanismen für Krisen- und Friedenszei- kerungsgruppen umfassend konsultiert werden. So ten entwickelt, wie etwa die enge Zusammenarbeit kann gewährleistet werden, dass Diskussionen über mit der lokalen Zivilgesellschaft, die Durchführung Unterstützungsmaßnahmen aus lokaler Perspekti- von gender- und diskriminierungssensiblen so- ve geführt werden. Diese konsequente Kombination wie kontextorientierten Analysen und die Ernen- von FFP und R2P kann in Zukunft das Risiko geopoli- nung von Anlaufstellen (sogenannte Focal Points) tischen Missbrauchs, wie er auch bei der R2P aufge- bei Auslandseinsätzen. Durch die Einbindung der treten ist, verringern. FFP in diese anerkannten internationalen Struktu- ren kann die Politik die Kluft zwischen theoretischen Forderungen und ihrer konkreten Anwendbarkeit WIE DIE FFP DEN überbrücken. DREIFACHANSATZ DER R2P ÜBERNEHMEN KÖNNTE Eine weitere wertvolle Ergänzung kann die R2P sein: ein völkerrechtliches Konzept, auf dessen Säulen Verhinderung von Krisen der mensch- sich auch WPS-Agenda und nicht zuletzt auch FFP lichen Sicherheit und der Verletzung von entwickelt haben. Im Gegensatz zu FFP wurde die Menschenrechten durch ein internationales R2P in den letzten zwei Jahrzehnten durch vielfache Monitoring-System und den Auf- und Ausbau Staatenpraxis bereits umfangreich erprobt. Wie ist internationaler Strukturen zur Sicherung der es also im Kontext der R2P gelungen, akute Heraus- Menschenrechte. Dies sollte durch 3R+D und forderungen zu bewältigen und gleichzeitig langfris- die Kernprinzipien der FFP wie das Ziel einer tig Menschenrechte und menschliche Sicherheit zu langfristigen Entmilitarisierung geleitet werden. schützen? Und kann FFP dem Beispiel folgen, ohne die Fehler der R2P zu wiederholen? Reaktion auf akute Krisen, indem der menschlichen Sicherheit und den Bedarfen der Mit der R2P wurde ein Präventionssystem für Frie- Schwächsten als Maxime der Krisenreaktion denszeiten und auch für Krisenzeiten entwickelt, um Priorität eingeräumt wird. Dies muss Hand in drei Verantwortungsbereiche zu definieren: Ers- Hand gehen mit der Stärkung des rechtlichen tens die Verantwortung, durch Monitoring und Prä- Rahmens und der Konsultation der betroffenen vention Krisen zu verhindern und die menschliche Mitglieder der Gesellschaft. Dadurch wird Sicherheit zu schützen (Responsibility to Prevent). gewährleistet, dass die Diskussionen über die Zweitens die Verantwortung, in Krisensituationen besten Unterstützungsmaßnahmen aus lokaler zu reagieren, um die Sicherheit der Menschen wie- Perspektive geführt werden, was wiederum derherzustellen (Responsibility to React). Und drit- den Befürworter:innen der FFP hilft, einen tens die Verantwortung für den Wiederaufbau, was geopolitischen Missbrauch, wie er bei der R2P unter anderem die Wiederherstellung von Präventi- aufgetreten ist, zu vermeiden. onsmechanismen erfordert, um menschliche Sicher- heit langfristig zu gewährleisten (Responsibility to Nach Ende einer Krise müssen die Strukturen, Rebuild). die eine erneute Eskalation verhindern, mit Hilfe von 3R+D wiederaufgebaut werden, wobei FFP könnte den dreistufigen Ansatz der R2P über- die Säulen der FFP zur Wiederherstellung der nehmen und durch Berücksichtigung des 3R+D-An- internationalen Ordnung genutzt werden. Dazu satzes den langfristigen Einsatz für Demilitarisierung gehören die langfristige Entmilitarisierung und nach der Krise weiterentwickeln. Im Mittelpunkt des die Stärkung der multilateralen Zusammen- Krisenmanagements müssen dabei intersektionale, arbeit. Die Verantwortlichen müssen auch nach menschliche Sicherheit sowie die Bedürfnisse mar- internationalem Strafrecht zur Rechenschaft ginalisierter Gruppen stehen. Nach dem Ende der gezogen werden. Dies wird dazu beitragen, die Krise kommt es wesentlich auf den Aufbau nach- Integrität der internationalen Ordnung wieder- haltiger Präventionsstrukturen an, um zukünftige herzustellen und damit ihre Rechtsverbindlich- Krisen zu verhindern. Dies kann gelingen, indem Tä- keit nach einer solch fundamentalen Verletzung ter:innen (völker-)strafrechtlich zur Rechenschaft zu stärken. gezogen werden, um so die Integrität der internationalen Ordnung nach fundamentalen Verletzun- gen wiederherzustellen. Dabei sollten der rechtliche 8 Nr. 24 | Feministische Außenpolitik POLICY BRIEF In Anlehnung an die R2P sollte die FFP Reaktion mit vention, Konfliktbewältigung und Friedensförde- Prävention und Wiederaufbau verbinden. Um ihr un- rungaufbauen. Der Planungsstab des Auswärtigen mittelbares Handeln in Bezug auf die Ukraine in die- Amtes könnte diese Review entweder selbst durch- se größere zeitliche Dimension einzuordnen, muss führen oder die Mitgliedsorganisationen des Bei- die Bundesregierung wirksame Szenarien entwi- rats Zivile Krisenprävention und Friedensförderung ckeln, um auch nach der Beendigung des Konflikts damit beauftragen, sie bis Mitte Oktober zu erstel- den Wiederaufbau zu unterstützen. Solche entspre- len. Dies könnte sinnvollerweise mit einer Analyse chenden Pläne müssen lange vor dem Auftreten von der Umsetzungsstrukturen der WPS-Agenda sowie Konflikten erstellt werden. Die Bemühungen um den des dreigliedrigen Ansatzes der R2P einhergehen, Wiederaufbau in der Ukraine sollten daher auf dis- um bestehende Lücken unter der Linse der FFP zu kriminierungssensiblen und umfassenden Analysen identifizieren. beruhen unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft. Dabei wird der Schwerpunkt darauf liegen, wie sich Im Rahmen der Entwicklung ihres FFP-Ansatzes ar- der Konflikt auf vulnerable Gruppen auswirkt und beitet die Regierung bereits mit der feministischen wie sie geschützt werden und ihr aktiver Einfluss auf Zivilgesellschaft in Deutschland zusammen sowie mit die Entscheidungsfindung gestärkt werden kann. den wenigen ausländischen Regierungen, die eine feministische Außenpolitik betreiben, wie Schweden und Kanada. Berlin könnte die neu ernannten WPS- DREI EMPFEHLUNGEN: Ansprechpartnerinnen und -partner in seinen EINBETTUNG DER FFP IN DIE NSS diplomatischen Vertretungen nutzen, um FFP-Be- wertungen der wichtigsten Akteurinnen und Akteu- Die FFP hat das Potenzial, den Teufelskreis mangel- re in ihren Ländern durchzuführen und Pools lokaler hafter Krisenreaktion zu durchbrechen, der zu neu- (feministischer) Mitglieder der Zivilgesellschaft zu en Konflikten führt. Sie verankert die Maßnahmen in schaffen, deren Expertise in akuten Krisen mobili- einer fortschrittlichen, langfristigen Ausrichtung, die siert werden kann. international Resilienz und Zusammenhalt stärkt, indem sie marginalisierte Bevölkerungsgruppen ein- Diese Informationen sollten der Bundesregierung re- bindet. Um jedoch mehr als ein kurzzeitiges Abhaken gelmäßig zur Verfügung gestellt werden, damit so- von Kästchen oder „Pinkwashing“ zu betreiben, muss wohl bei der Bewältigung akuter Krisen als auch der FFP-Ansatz der Bundesregierung in der Nationa- in der Präventionsphase die Stimmen Betroffe- len Sicherheitsstrategie als fortlaufender, ressort- ner Gehör finden und in die Entscheidungsfindung übergreifender Prozess verankert werden. einfließen - um zu gewährleisten, dass deren Le- benswirklichkeit und lokale Perspektiven die Diskus- Die Verknüpfung von FFP und NSS könnte zu einer sionen über die besten Hilfsmaßnahmen lenken. Dies Polarisierung oder Fragmentierung führen, wenn un- erfordert jedoch den Schutz und das Empowerment gewollt der eigentliche Kern der deutschen Sicher- dieser - mithilfe von 3R+D. heit auf Kosten von Randthemen gestärkt wird und ein Rückfall in veraltete Denkmodi erfolgt. Oder sie Die NSS sollte den Fahrplan für die für Q1/2023 kann einen fortschrittlichen Bruch mit Deutschlands erwarteten FFP-Leitlinien festlegen. Die Abtei- vorherigem krisenbehafteten Ansatz erzeugen, in- lungsleiter:innen im Auswärtigen Amt sollten in dem lang- und kurzfristige Ziele, Kernfragen der Si- Zusammenarbeit mit den ernannten FFP-Kon- cherheit und eher periphere Themen sowie Debatten taktpersonen im Außendienst gebeten werden, innerhalb Deutschlands und Ereignisse im Ausland Teilstrategien für jedes Regionalreferat und je- miteinander zusammengebracht werden. Dies ent- den Politikbereich zu erarbeiten. Bei der Ausarbei- spricht dem, was wir in unseren Empfehlungen vor- tung der NSS muss die FFP in allen Teilbereichen schlagen und kann mithilfe folgender Maßnahmen der Außenpolitik berücksichtigt werden, insbeson- erreicht werden. dere aber in den Bereichen Klima-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik sowie in der Regional- und 1. NSS und FFP als sich gegenseitig verstärkende Innenpolitik. Strategien Es geht nicht darum, die FFP in die NSS einzufügen: Das Auswärtige Amt sollte außerdem Anfang 2023 ei- Die FFP sollte parallel zur NSS entwickelt werden. ne Konferenz einberufen, an der die Ministerien für Sie sollte auf einer Überprüfung der Umsetzung Justiz, Arbeit und Soziales, Inneres, Wirtschaft und des ressortgemeinsamen Ansatzes zur Krisenprä- Klima sowie das Bundeskanzleramt teilnehmen, um Nr. 24 | 9 POLICY BRIEF Feministische Außenpolitik die innenpolitischen Verpflichtungen aus der FFP zu lichkeit sich mit der Strategie identifizieren kann. erörtern. Diese Formate betonen oft den „Innen-Au- Aufgrund ihres menschenzentrierten Ansatzes stellt ßen-Nexus“, der externe Ursachen für innerstaatli- FFP sicher, dass die Strategie die Perspektive ihrer che Herausforderungen identifiziert. Die FFP kehrt Leser:innen abbildet: die eines Menschen. diese Logik um: Für eine glaubwürdige FFP muss die Bundesregierung auch sicherstellen, dass ihre In- 3. FFP als Mittel für kontinuierliche Bewertung nenpolitik den internationalen FFP-Anforderungen und mehr Inklusion, um echten Wandel herbeizu- entspricht. führen Der selbstkritische Blick auf bestehende Strukturen 2. Nutzung der Symbolwirkung der FFP, um Part- macht die FFP zu einem anpassungsfähigen Modell nern und Verbündeten strategische Ziele zu ver- der außenpolitischen Strategie – ganz im Sinne einer mitteln Zeitenwende, in der Fehler analysiert und in Zukunft Inmitten zahlreicher laufender Strategieprozes- vermieden werden. se in der EU, der NATO und den Vereinten Nationen sollte sich Deutschland dafür einsetzen, eine FFP- Der Planungsstab der Bundesregierung wird die Agenda insbesondere auf EU-Ebene auf den Weg zu Verantwortung für die Implementierung von FFP in bringen. In Zusammenarbeit mit der tschechischen Deutschland tragen, muss aber eine regierungsüber- und schwedischen Ratspräsidentschaft und dem greifende Beteiligung sicherstellen. Verpflichtende EAD sollte Deutschland dazu beitragen, Schluss- Kurse für Abteilungsleiter:innen in allen Ministeri- folgerungen des Rates zur feministischen Außen- en zum Thema FFP, die im Frühjahr 2023 beginnen, politik vorzubereiten, die von den EU-Staats- und könnten für die entsprechenden Lerneffekte sorgen. Regierungschefs bis März 2023 verabschiedet werden sollen. Die erste FFP-Strategie (voraussichtlich in Q1/23) sollte im Parlament vorgestellt und debattiert wer- Außerhalb der EU sollte Deutschland die NSS nut- den, damit FFP in Mainstream-Medien und der Ge- zen, um seinen Partnern zu versichern, dass die Ein- sellschaft konkret diskutiert werden kann. Nach führung der FFP keine Änderungen im Hinblick auf den ersten Konsultationen sollte sie mit zivilgesell- sein festes Bekenntnis zu Bündnissen und gemein- schaftlichen Gruppen erörtert und Kritikpunkte für samer Verteidigung bedeutet, insbesondere im ak- spätere Überprüfungen festgehalten werden. FFP tuellen Sicherheitskontext. Die FFP hat jedoch sollte zudem in mittelgroßen Städten und bei Bür- langfristige Auswirkungen, wie z.B. das Ziel der nu- gerversammlungen vorgestellt werden. Die Bun- klearen Abrüstung, das zu gegebener Zeit und in Ab- desregierung sollte eine halbjährliche Review der stimmung mit den Partnern verfolgt werden wird. FFP-Strategie vorlegen und interne FFP-Bewertun- gen der Außenpolitik durchführen, um eine kritische Die NSS sollte hervorheben, dass die FFP eine Fort- Accountability zu gewährleisten und ein „Pink-Was- setzung der wertebasierten/normativen Außenpo- hing“ oder „Strategie-Washing“ zu vermeiden. litik ist. Dies ist im globalen Wettbewerb der Werte von Vorteil und passt zu Initiativen wie dem Sum- Die Idee, eine Nationale Sicherheitsstrategie zu mit for Democracies. Die selbstkritische und in- verfassen und sie feministisch zu gestalten, mag klusive Dimension der FFP wird es Deutschland Deutschlands Verbündete verunsichern, die bereits ermöglichen, glaubwürdiger mit Partnern zusam- vor den Wahlen 2021 befürchteten, dass die Grü- menzuarbeiten und bietet die Chance, neue Koope- nen oder die SPD von Konzepten wie der nuklearen rationsfelder (z.B. feministische Klimagerechtigkeit) Teilhabe und der Abschreckung abweichen könn- und vielfältigere Partner innerhalb der Einsatzlän- ten. Dasselbe gilt für den Plan, eine FFP-Strategie zu der (z.B. feministische Zivilgesellschaft in Ländern entwickeln. Gelingt es jedoch, die FFP und ihre Um- wie Mexiko, Kanada oder Frankreich, die FFP-An- setzung überzeugend zu erklären und ins Zentrum sätze ganz oder teilweise übernommen haben) zu der NSS zu stellen, kann Deutschland ein kohären- erschließen.1 ter, glaubwürdiger und verlässlicher Partner werden. Als menschenzentriertes Konzept innerhalb der NSS kann FFP dazu beitragen, dass die deutsche Öffent- 1 Siehe Länderfallstudien in Kristina Lunz, „Die Zukunft der Außenpolitik ist feministisch“, 2022, Kapitel 7. Rauchstraße 17/18 10787 Berlin Tel. +49 30 254231-0 [email protected] www.dgap.org @dgapev Die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. (DGAP) forscht und berät zu aktuellen Themen der deutschen und euro- päischen Außenpolitik. Dieser Text spiegelt die Meinung der Autorinnen und Autoren wider, nicht die der DGAP. Die DGAP ist gefördert vom Auswärtigen Amt aufgrund eines Beschlusses des deutschen Bundestages. Herausgeber Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. ISSN 2198-5936 Übersetzung Maike Hopp Layout Luise Rombach Design Konzept WeDo Fotos Autorinnen und Autoren © DGAP Dieses Werk ist lizenziert unter einer Creative Commons Namensnennung – Nicht kommerziell – Keine Bearbeitungen 4.0 International Lizenz.