Desde la huerta. Alcances y limitaciones de una politica publica local

58 Pages·2007·0.63 MB·Spanish

by  Natalia I.

López Castro, Natalia I.
Desde la huerta. Alcances y
limitaciones de una política
pública local
Tesis presentada para la obtención del grado de
Licenciada en Sociología
Director: Balsa, J. Javier
Este documento está disponible para su consulta y descarga en
Memoria Académica, el repositorio institucional de la Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad
Nacional de La Plata, que procura la reunión, el registro, la difusión y
la preservación de la producción científico-académica édita e inédita
de los miembros de su comunidad académica. Para más información,
visite el sitio
www.memoria.fahce.unlp.edu.ar
Esta iniciativa está a cargo de BIBHUMA, la Biblioteca de la Facultad,
que lleva adelante las tareas de gestión y coordinación para la concre-
ción de los objetivos planteados. Para más información, visite el sitio
www.bibhuma.fahce.unlp.edu.ar
Cita sugerida
López Castro, N. I. (2006) Desde la huerta. Alcances y limitaciones
de una política pública local. [en línea]. Trabajo final de grado.
Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educación. Disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.595/te.595.pdf
Licenciamiento
Esta obra está bajo una licencia Atribución-No comercial-Sin obras derivadas 2.5
Argentina de Creative Commons.
Para ver una copia breve de esta licencia, visite
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/.
Para ver la licencia completa en código legal, visite
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/legalcode.
O envíe una carta a Creative Commons, 559 Nathan Abbott Way, Stanford, California
94305, USA.
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA.
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN.
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA.
LICENCIATURA EN SOCIOLOGIA.
TRABAJO FINAL
Desde la huerta.
Alcances y limitaciones de una política pública local.
NATALIA I. LÓPEZ CASTRO
Legajo nº 57589/5
[email protected]
DIRECTOR
Dr: J. JAVIER BALSA
[email protected]
La Plata, 5 de septiembre de 2006
INDICE
1. RESUMEN............................................................................................................ 3
2. INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 4
3. METODOLOGÍA ................................................................................................. 6
4. LA PROBLEMÁTICA ALIMENTARIA Y EL ENSAYO DE
SOLUCIONES ...................................................................................................... 7
4.1 El programa ProHuerta ........................................................................................ 10
4.2 ProHuerta y las huertas comunitarias en Guaminí .............................................. 13
5. LAGUNA ALSINA (mejor conocido como Bonifacio) .................................... 16
6. RINCON DE LOS AROMAS ............................................................................. 19
6.1 Los inicios .............................................................................................................. 19
6.2 Las chicas de la huerta .......................................................................................... 20
6.3 Algunos resultados ................................................................................................. 23
7. LA IMPLEMENTACION DEL PROYECTO ................................................... 24
7.1 Implementación de políticas públicas .................................................................... 24
7.2 Particularidades locales y adaptación de políticas ............................................... 26
8. ¿POLÍTICA ASISTENCIAL O POLÍTICA DE DESARROLLO?.................. 31
8.1 Asistencia vs Desarrollo ........................................................................................ 31
8.2Participación ........................................................................................................... 43
8.3Focalización ............................................................................................................ 47
9. COMENTARIOS FINALES ................................................................................. 50
10. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 54
2
1. RESUMEN
A partir de la crisis de 2001, el escenario en que son implementadas las políticas
sociales se complejiza y ante la emergencia generalizada se introducen nuevos
programas (como el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados) que se articulan, en
algunos casos, con otros preexistentes.
En ese contexto de implementación combinada de políticas a nivel local surgen
básicamente dos tipos de interrogantes. Por un lado, los relacionados con los objetivos
de las políticas sociales (a través del binomio políticas asistenciales/ de promoción) y
por otro, los referentes a las características que adquiere la implementación de políticas,
en su adaptación a ámbitos locales-rurales.
Estas cuestiones son abordadas en este trabajo a partir del caso de la Huerta
Comunitaria “El Rincón de los Aromas” de la localidad de Bonifacio, partido de
Guaminí, provincia de Buenos Aires. Esta huerta, creada en 2001 con el respaldo de
ProHuerta y la Municipalidad, se organizó, en principio, con el objetivo primordial
generar puestos de trabajo (contraprestación) para los beneficiarios del Plan Jefas y
Jefes. Luego, se ampliaron las metas hacia la demostración de viabilidad de este tipo de
productos, con el fin de incentivar emprendimientos productivos que pudieran impulsar
el desarrollo a nivel local.
A través de un análisis que procura reconstruir la articulación de los diferentes
actores involucrados en el proceso, se plantean los logros y limitaciones de esta
particular versión local de política social.
Términos clave: política social- local/rural- implementación- política asistencial-política
de promoción- adaptación- emprendimientos- desarrollo
3
2. INTRODUCCION
La aplicación de políticas de corte neoliberal en los últimos treinta años ha
determinado la implantación y afianzamiento, en nuestro país, de un modelo socio
económico inequitativo y polarizado. Ante esta realidad se han ensayado diferentes
estrategias para paliar la situación de gran parte de la población que se encuentra bajo la
línea de la pobreza. Entre ellas se destacan, sobre todo, políticas sociales, con el fin de
suplir algunas necesidades básicas, ya sea a través de la provisión de alimentos (o
recursos para acceder a ellos), planes de empleo o subsidios de diferente tipo.
En el plano de las políticas alimentarias en particular, se impulsaron diversos
tipos de medidas entre las cuales figura el programa ProHuerta, a cargo de INTA y el
Ministerio de Desarrollo Social. Esta política, puesta en marcha en 1990, busca atacar el
problema de la seguridad alimentaria intentando superar los mecanismos puramente
asistencialistas y brindar una alternativa de auto abastecimiento de alimentos a través de
la implantación de huertas familiares, comunitarias e institucionales.
A partir de la crisis de 2001, el escenario en que son implementadas las políticas
sociales se complejiza y ante la emergencia generalizada se introducen nuevos
programas que se articulan, en algunos casos, con otros preexistentes. Es el caso del
Plan Jefas y Jefes de Hogar (en adelante “Plan Jefas y Jefes”), un subsidio de $150 al
que podían acceder las cabezas de hogar con hijos menores a cargo, a cambio de una
contraprestación, que podía tener diferentes características (la cumplimentación de la
escolaridad básica, trabajos comunitarios o cuatro horas de trabajo en servicios públicos
varios). Los gobiernos locales a cargo de su ejecución, frente a la necesidad de crear
espacios donde los beneficiarios realizaran la contraprestación requerida, generaron
emprendimientos productivos conjugando el nuevo plan con políticas que ya estaban en
marcha en los municipios. Una de esas políticas en ejecución con la que se articularon
los Planes Jefas y Jefes fue el ProHuerta.
En ese contexto de implementación combinada de políticas a nivel local surgen
básicamente dos tipos de interrogantes. Por un lado, los relacionados con los objetivos
de las políticas sociales, y por otro, los referentes a las características que adquiere la
implementación de políticas.
En el primer caso, oponiendo la idea de políticas asistenciales a la de políticas
de promoción o desarrollo, aparece la pregunta por la posibilidad de que a partir de
4
políticas del primer tipo puedan crearse fuentes de ingreso genuino o alternativas
productivas.
En cuanto a la implementación de políticas, el interrogante gira en torno a la
forma que los agentes locales dan al proceso de ejecución: ¿Cómo se articulan para
lograr el funcionamiento combinado de los programas? ¿Se trabaja siguiendo un
esquema rígido de trabajo (“bajado” desde niveles superiores de autoridad) o se da lugar
a replanteos basados en la experiencia cotidiana de ejecución? ¿Cómo se imbrican las
historias y trayectorias de los actores relevantes en este proceso? ¿Y cómo influyen las
expectativas individuales de técnicos, políticos y beneficiarios?
Para poder abordar estas cuestiones analizaremos el caso de la Huerta
Comunitaria “El Rincón de los Aromas” de la localidad de Bonifacio, partido de
Guaminí, provincia de Buenos Aires. Allí, a partir de la experiencia de una huerta
comunitaria creada en 2001 con el respaldo de ProHuerta y la Municipalidad, se
organizó la producción de orégano a pequeña escala para comercializar en el pueblo. El
objetivo primordial fue, en principio, generar puestos de trabajo (contraprestación) para
los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes. Luego, se ampliaron las metas hacia la
demostración de viabilidad de este tipo de productos, no tradicionales en la zona.
Actualmente se están llevando a cabo estudios y proyecciones, para poder generar, en
los próximos años, un marco normativo-institucional adecuado y las herramientas
productivas necesarias para impulsar pequeños emprendimientos de la población
interesada.

Laguna
Alsina (Est.
Bonifacio)
5
La pertinencia y/o relevancia de indagar sobre este caso en particular se basa en
dos puntos principalmente. En primer lugar, podemos decir que abordar este tipo de
experiencias resulta relevante porque son el fruto de una coyuntura que aún no ha sido
superada y que presenta nuevos desafíos a cada momento. Pensar la superación de
situaciones de pobreza y estrategias para impulsar el desarrollo de pequeñas
comunidades es siempre un tópico difícil de despreciar. Esto hace que, a pesar de ser
éste sólo un estudio de caso, resulte interesante describir sus características e
implicancias.
Por otro lado, también es destacable que nos encontramos ante un caso en que
las acciones propuestas por una política pública han logrado concretarse y expandir sus
objetivos originales. Y si tenemos en cuenta que mucha de la literatura sobre
implementación de políticas parte de experiencias negativas, resulta interesante
proponer una mirada que, sin dejar de identificar limitaciones y tareas pendientes, trate
de dilucidar los elementos relacionados con la evolución positiva de esta experiencia
particular.
3. METODOLOGÍA
Los datos que se utilizaron para responder a las preguntas planteadas más arriba
son, mayoritariamente, producto de la realización de entrevistas y algunos otros
fueron extraídos de registros y documentos del programa ProHuerta y la municipalidad
de Guaminí.
Las personas a entrevistar fueron seleccionadas a partir de la relevancia que
tendrían sus testimonios para la descripción de las interrelaciones entre los diferentes
actores involucrados. Siguiendo esta idea se entrevistó a beneficiarias de Planes Jefas y
Jefes que trabajan en la huerta, a representantes de Acción Social, Producción y
ProHuerta a nivel municipal, al intendente, a opositores políticos, al presidente de la
Sociedad Rural local y a la coordinadora de ProHuerta de la EEA Bordenave de INTA
(en cuya zona de influencia, que aparece resaltada en el mapa de la página 5, se
encuentra Guaminí), para cubrir las diferentes perspectivas que permitieran construir
una mirada lo más completa posible sobre la experiencia. Las entrevistas fueron
realizadas en los ámbitos de trabajo de los informantes a principios del año 2005,
cuando la experiencia cumplía cuatro años de funcionamiento continuado.
6
Estrategia metodológica
El abordaje metodológico de este trabajo es esencialmente cualitativo. Esto
implicó trabajar con una lógica de investigación flexible, dando lugar a
replanteamientos a medida que se avanzaba en la tarea. La idea central fue, en todo
momento, hacer un tratamiento de los datos lo más sistemático posible, para dar
sustento a las afirmaciones acotadas que pudiéramos hacer sobre el caso bajo estudio, ya
que no se busca generalizar sobre el problema abordado sino establecer algunas
características de este proyecto productivo y sus posibles implicancias. (Generalización
acotada)
Para lograr este objetivo se utilizó como herramienta la confección de matrices
para dar orden y mayor claridad a la información disponible. Luego, se la analizó en
perspectiva histórica, tratando de dar cuenta en cada momento de la complejidad de las
interacciones entre los principales actores involucrados. Este esfuerzo por rescatar la
complejidad busca dar cuenta del proceso de implementación de una política pública
pero tratando de no sobredimensionar el componente institucional, organizativo (foco
tradicional de este tipo de estudios), y tomando en cuenta el papel que las subjetividades
de los actores juegan en la construcción del fenómeno estudiado.
4. LA PROBLEMÁTICA ALIMENTARIA Y EL ENSAYO DE SOLUCIONES
La problemática alimentaria ha estado en la agenda de organismos
internacionales desde hace más de tres décadas. Sin embargo su conceptualización no
ha sido uniforme a lo largo de los años y ha sufrido modificaciones al ritmo de los
paradigmas político-económicos hegemónicos. Así se pasó, entre las décadas de 1960 y
1980, de pensar a la alimentación como un derecho (que debía garantizar el estado) a
pensarla en términos de capacidad (lo cual la restringe a la esfera de las
responsabilidades puramente individuales), al tiempo que se abandonaba el paradigma
del estado de bienestar y entrábamos en el modelo del neoliberalismo. A pesar de estas
diferencias existió durante todo este período un elemento común: la búsqueda de
soluciones para el hambre a partir del incremento de la producción de alimentos. Es
decir, que el escollo principal estaba en la disponibilidad.
7
A partir de la década del 90, empiezan a aparecer cuestionamientos a la forma en
que se trataba la cuestión alimentaria y se vuelve lentamente a pensar la alimentación
como un derecho. A esto se suma la evidencia de que el volumen de alimentos
producidos a nivel mundial había llegado a un nivel de suficiencia tal que podían
garantizarse alimentos para todos los habitantes del globo. Este dato no hizo más que
confirmar una intuición que ya muchos tenían: el problema alimentario no pasaba ya
por la disponibilidad sino por el acceso. Así, desde mediados de los 90 la FAO planteó
el necesario compromiso de los países miembro para garantizar marcos socio- políticos
que aseguraran a los ciudadanos el acceso real a los alimentos. 1
En nuestro país, la situación de la seguridad alimentaria fue empeorando a partir
los años setenta, momento desde el cual pasamos de un patrón de consumo bastante
unificado a uno muy polarizado, en que los más pobres ya no reemplazan calidades de
productos sino que prescinden de muchos de ellos (Aguirre, 2005). Frente a esta
realidad se han ensayado diferentes alternativas para paliar la situación a través de
programas focalizados que si bien logran proveer al menos algo de comida en hogares
en donde hay una escasez muy importante, no han logrado generar soluciones
duraderas. Muy probablemente porque, retomando lo dicho anteriormente, el problema
de la alimentación en Argentina no está relacionado con la disponibilidad sino con el
acceso (que en una sociedad altamente urbanizada como la nuestra, se garantizaría a
través de ingresos monetarios suficientes para comprar alimentos en el mercado). A esto
debemos sumar el dato nada menor de que la seguridad alimentaria no fue considerada
en el país como política de estado hasta el año 2002, cuando la evidencia mediática de
la desnutrición y la existencia de un 10% de población carente de ingreso alguno, puso
sobre la mesa la necesidad de atender un problema largamente postergado.
Para comprender el marco en que se han gestado las políticas alimentarias
implementadas sobre todo a partir de la década del ochenta y las características que
adquirieron, es necesario hacer referencia al proceso de transformación de los estados
de los países subdesarrollados, para luego detenernos en los programas de asistencia
alimentaria en particular.
1 FAO,(1996), Seguridad y asistencia alimentarias, Cumbre Mundial Sobre Alimentación, Documentos
de Referencia12-15, Vol. 3, FAO.
8
Hasta fines de los setenta los estados de los países latinoamericanos se habían
caracterizado, en su mayoría, por responder a los principios del estado de bienestar,
claro que con diversos matices y peculiaridades dependientes del uso que los gobiernos
de turno decidieran hacer de ellos. En este esquema estatal los problemas sociales eran
solucionados a través de mecanismos de distribución y la creación de organismos
burocráticos permanentes, encargados de desarrollar estrategias de acción para las
diferentes áreas.
Con la implementación de las políticas de ajuste, comenzó a vislumbrarse el
cuestionamiento de este tipo de intervención, y empezaron a gestarse programas
sociales con objetivos y clientela limitados. La focalización y la introducción de
elementos de capacitación y de participación de los beneficiados en las
responsabilidades de los programas podrían ser considerados como elementos de
progresivos. Sin embargo, en países como el nuestro, “... se inscriben en contextos
institucionales muy precarios, y en situaciones de dominación en que es muy difícil
plantear alguna autonomía para los sectores subordinados.” (Forni, 1992)
Un claro efecto de la implementación de estas políticas de ajuste
macroeconómico (productoras y reproductoras de condiciones de desigualdad social),
fue el incesante incremento de la población que sufre hambre en los países
dependientes.
En Argentina, los programas alimentarios que intentaron dar respuesta a este
problema han tenido escasa magnitud relativa, a causa de las características de la
distribución interna del gasto publico social. En su mayoría han estado relacionados con
los problemas recurrentes de pobreza, especialmente en niños y embarazadas, y, según
el trabajo de Grassi, Hintze y Neufeld (1994), han presentado algunas características
comunes que dificultan su mayor eficacia: a) bajos niveles de cobertura; b) falta de
información sistemática que permita orientar las acciones de los programas; c) ausencia
de sistemas de seguimiento, evaluación y control de los programas; d) imprecisión en la
definición de problemas objetivos o falta de rigurosidad al seleccionar a los
beneficiados; e) falta de integración entre los programas, debido a la falta de una
concepción integral de la problemática alimentaria.
Es decir que más que en términos de política alimentaria, resulta pertinente
hablar de “acciones alimentarias”, que si bien lograron satisfacer algunas necesidades
básicas no lograron articularse en una política integral, que abarcara los diversos
aspectos involucrados en la problemática alimentaria.
9