descentralização e poder local em alexis de tocqueville1

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 15: 83-96 NOV. 2000
DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL
EM ALEXIS DE TOCQUEVILLE1
Klaus Frey
Pontifícia Universidade Católica do Paraná
RESUMO
A partir da apresentação de alguns elementos básicos do pensamento de Alexis de Tocqueville – sua
concepção de uma democracia liberal, seu conceito de liberdade e a sua teoria do interesse bem compreendido
– analisamos neste artigo a concepção tocquevilleana sobre descentralização e poder local sobretudo no
que diz respeito à sua contribuição para as teorias democráticas contemporâneas e para a fundamentação
teórica de uma abordagem democratizante da descentralização político-administrativa.
PALAVRAS-CHAVE: poder local; descentralização; Tocqueville; teoria da democracia
I. INTRODUÇÃO No que diz respeito à reflexão teórica acerca
do poder local, notam-se déficits referentes à
Buscamos neste trabalho analisar a concepção
inclusão da dimensão “poder local” na teoria do
tocquevilleana sobre descentralização e poder
Estado moderno, particularmente por parte da
local. Partimos da convicção de que a (re)leitura
Ciência Política. Enquanto ainda para Aristóteles
dos clássicos do pensamento político cabe não
o enfoque central era a cidade, ou seja, a comu-
somente enquanto objetivo em si mesmo, não
nidade política que “visa ao mais importante de
somente pela possibilidade de que o conhecimento
todos os bens” (ARISTÓTELES, 1997, p. 13),
do modo de pensar de nossos antepassados possa
onde o homem enquanto animal social pode chegar
contribuir para entender melhor os fundamentos
ao auge de seu desenvolvimento e, deste modo,
de nosso atual estado de consciência e para
participar de uma vida melhor; com o surgimento
alcançar um conhecimento mais profundo do
do Estado moderno e a diversificação e com-
nosso próprio tempo, mas também porque
plexificação da sociedade moderna, o poder local
supomos que existem problemas e fenômenos que
perde seu devido lugar nas concepções teóricas
ocorrem reiteradamente na convivência dos
sobre o Estado e a democracia. Nunes chega até
homens em sociedade, e que têm relevância
a falar de um “não lugar das unidades subna-
universal para a vida social e sobre os quais autores
cionais, em particular do município ou comuna,
de tempos remotos fizeram afirmações impor-
no pensamento político moderno” (NUNES, 1996,
tantes. Isso, sem dúvida, vale para o pensamento
p. 32).
de Alexis de Tocqueville, justificando portanto uma
leitura de sua obra com o mesmo intuito com o Essa afirmação, no entanto, parece-me um
qual o próprio Tocqueville realizou seu estudo pouco equivocada face, por exemplo, à utopia
sobre a sociedade americana, a saber, a busca rousseauniana de um contrato social baseado na
pragmática por “ensinamentos dos quais pu- igualdade e na liberdade, que – inspirada pela
déssemos tirar proveito” (TOCQUEVILLE, 1977, democracia vivida por ele na cidade de Genebra –
p. 19). pressupõe a unidade pequena, uma comunidade
homogênea com uma diversidade limitada de
interesses, como também face à asserção de
Tocqueville de que a liberdade se efetiva mais
1 Este artigo baseia-se em uma pesquisa sobre “Desen- facilmente em pequenas nações onde as fortunas
volvimento sustentável, democracia e gestão municipal: costumam ser mais moderadas, os costumes mais
fundamentos teórico-conceituais para um modelo demo- simples e tranqüilos e onde o amor pelo país
cratizante de gestão ambiental para municípios”, financiada costuma ser mais intenso: “To choose liberty
pelo CNPq.
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means to choose a simple life, and the true home Na sua interpretação do processo histórico-
of such a life is the small republic” (ALULIS, social, Alexis de Tocqueville parte da tese da
1998, p. 87). “inevitabilidade histórica da democracia”
(JASMIN, 1997b, p. 202). O igualitarismo estaria
Com Alexis de Tocqueville surge, quase um
em vias de se consolidar e de se generalizar, sem
século depois de Rousseau e da Revolução Fran-
que para isso fossem necessários maiores esforços
cesa, um autor tal como Rousseau, movido pela
por parte dos atores políticos. O gradual desen-
inquietação pela liberdade, mas não mais se atendo
volvimento da igualdade enquanto “fato con-
ao ideal democrático da pólis e contemplando os
sumado” (TOCQUEVILLE, 1977, p. 19) ou “rea-
condicionantes da liberdade política no contexto
lidade providencial” (idem, p. 13)3 assume função
da sociedade moderna de massa.
fundamental tanto para a historiografia como para
Analisamos neste artigo alguns conceitos teó- a teoria política de Tocqueville. No entanto,
ricos básicos da obra de Tocqueville – sua concep- enquanto ainda para Rousseau a condição de
ção de uma democracia liberal, seu conceito de igualdade representava um objetivo indubita-
liberdade e a sua teoria do interesse bem com- velmente positivo e desejável, em Tocqueville a
preendido –, os quais visam o estabelecimento de força irresistível do igualitarismo e da democra-
uma ordem social baseada e sustentada por uma tização inspira “um terror religioso” (Georges
nova cultura política da liberdade, impulsionada Lefebvre, apud JASMIN, 1997b, p. 203), ao
pela própria sociedade civil. Tais elementos da colocar em risco a liberdade e preparar o caminho
teoria política de Tocqueville são fundamentais para a servidão ou o despotismo. É a igualdade, e
para suas concepções de poder local e descentra- não a liberdade, o aspecto fundamental que
lização, as quais serão apresentadas na seqüência. caracteriza a democracia, à qual o liberalismo é
Nas considerações finais será enfatizada a impor- condenado a se abrir, a fim de poder preservar e
tância do pensamento tocquevilleano para o atual garantir a liberdade para a época da igualdade
debate em torno das teorias da democracia. (DÖHN, 1998, p. 218). Uma vez declarado o cres-
cente igualitarismo como condição social vitoriosa
II. ELEMENTOS BÁSICOS DO PENSAMENTO
restam, para Tocqueville, somente duas possíveis
TOCQUEVILLEANO PARA SUBSIDIAR
alternativas: ou a liberdade democrática ou o
UMA TEORIA DO PODER LOCAL E DA
despotismo democrático (ZETTERBAUM, 1967,
DESCENTRALIZAÇÃO
p. 3). A sua expectativa era pessimista. Tocqueville
Como Jean-Jacques Rousseau, também Alexis previu a difusão do individualismo moderno, que
de Tocqueville vê com bastante desconfiança a conduziria ao isolamento social dos homens e a
consolidação da sociedade pequeno-burguesa atitudes alheias à virtude cívica e ao engajamento
caracterizada pela predominância da atividade público, devido ao economicismo e ao consumismo
comercial e industrial, mas não por ater-se ou iden- que vêm acompanhando o crescente bem-estar
tificar-se – como Rousseau – com a simplicidade privado usufruído pela grande massa da popu-
e autenticidade da vida natural de comunidades lação. O resultado seria um despotismo moderno
tradicionais de caráter rural, mas, ao contrário, “que escraviza as almas sem atormentar os
por temer a perda da grandeza, da glória e da liber-
dade que o ancien régime ofereceu e proporcionou,
pelo menos aos integrantes da aristocracia diri-
gente. “Descendente de uma grande família, extraída de um fragmento não publicado, evidencia o dilema
Tocqueville oscila, nos seus julgamentos a respeito e a tensão vividos por Tocqueville.
da sociedade democrática, entre a severidade e a 3 A discussão em torno de como interpretar a questão da
indulgência, entre uma reticência do seu coração Providência na obra de Tocqueville é bastante controversa;
e uma adesão hesitante da sua razão” (ARON, ver a respeito JASMIN (1997a; e 1997b). Importante para
1993, p. 210)2. nossa análise é o fato de Tocqueville não questionar o crescente
igualitarismo que é considerado uma ameaça à liberdade. Na
interpretação de VIANNA (1993), Tocqueville consciente-
mente se nega a explicar a Providência para não perder de
vista seu objetivo principal, que é, acima de tudo, encontrar
2 “I have an intellectual taste for democratic institutions, na análise do processo de socialização e no estudo das
but I am an aristocrat by instinct, which means that I scorn mudanças sociais respostas sobre como preservar a liberdade
and fear the crowd” (BOESCHE, 1987, p. 169). Essa citação, num contexto de crescente democratização (p. 165s).
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corpos” (BORON, 1994, p. 148). direitos, estabelecer-se-ia entre todas as classes
uma confiança viril e uma espécie de recíproca
O “drama teórico tocquevilleano” (QUIRINO,
condescendência, tão distante do orgulho quanto
1998, p. 248) consiste na esperança por ele
da humildade servil” (TOCQUEVILLE, 1977, p.
depositada na ação política de homens dotados de
15ss).
espírito cívico, perseguindo o ideal de liberdade.
Essa esperança opõe-se à sua análise pessimista e Tocqueville, em sua “utopia realista”, de certo
fatalista do processo histórico4, que é conse- modo abre mão do suposto esplendor da liberdade
qüência de sua avaliação de que as condições como sendo própria do regime aristocrático,
sociais, econômicas e políticas são fatores deter- esboçando um modelo social que preserva o
minantes e condicionantes da atividade pública. A máximo de liberdade, dentro do que lhe parecia
preocupação primordial de Tocqueville é um possível no contexto da progressiva demo-
suposto declínio da liberdade em conseqüência do cratização das condições sociais: “embora en-
aumento do igualitarismo. contremos nesse Estado menos esplendor que no
seio de uma aristocracia, também encontraremos
Apresentarei a seguir os três elementos básicos
menos misérias; os prazeres, dentro dele, serão
do pensamento tocquevilleano que me parecem
menos extremos, e mais geral o bem-estar; as
centrais para subsidiar uma abordagem demo-
ciências, menos perfeitas, mas a ignorância, mais
cratizante da descentralização político-adminis-
rara; os sentimentos, menos enérgicos, porém mais
trativa, além de enriquecer os atuais debates –
suaves os hábitos; encontrar-se-ão dentro dele
teóricos e práticos – em torno das possibilidades
mais vícios e menos crimes. [...] Tomada em
de uma (re)vitalização das democracias contem-
conjunto, a nação há de ser menos brilhante, menos
porâneas.
gloriosa, talvez até menos forte; dentro dela,
Em primeiro lugar, convém frisar as seme- porém, a maioria dos cidadãos gozará de uma sorte
lhanças entre a imagem idílica rousseauniana da mais próspera, o povo mostrar-se-á pacífico, não
“época mais feliz e a mais duradoura”, na qual a por desesperança de vir a melhorar, mas por saber
humanidade teria ocupado “uma posição média que já se acha bem” (TOCQUEVILLE, 1977, p.
exata entre a indolência do estado primitivo e a 16).
atividade petulante de nosso amor-próprio” e onde
Em segundo lugar, é preciso destacar a ênfase
o mundo teria vivido sua “verdadeira juventude”
ou paixão pela liberdade que figura como motivo
(ROUSSEAU, 1973b, p. 270; cf. também
norteador da reflexão teórica. Toda a obra de
OLDFIELD, 1990, p. 116), e a utopia tocque-
Tocqueville é entretecida com a seguinte preocu-
villeana da sociedade democrática, que não se
pação permanente: “como seria possível adequar
tornou vítima do despotismo democrático: “Ima-
o que considerava fundamental para a existência
gino, então, uma sociedade na qual todos, conside-
de qualquer ser humano, a liberdade de cada um,
rando a lei como obra sua, ter-lhe-iam amor e a
tanto como indivíduo quanto como cidadão, à
ela se submeteriam de bom grado; uma sociedade
realidade sócio-política existente” (QUIRINO,
na qual, por ser a autoridade do governo respeitada
1998, p. 247)? Seu estudo sobre a democracia na
como algo necessário e não de natureza divina, o
América é motivado pela busca pragmática por
amor que se demonstraria ao chefe de Estado não
“ensinamentos dos quais pudéssemos tirar
seria jamais uma paixão, mas um sentimento
proveito” (TOCQUEVILLE, 1977, p. 19), para
racional e tranqüilo. Como todos teriam direitos e
poder salvaguardar a liberdade nos tempos de
lhes seria assegurada a conservação de seus
crescente igualdade, tendo ele como objetivo
particular preparar a sociedade francesa, onde “o
prestígio do poder real desvaneceu-se sem ser
4 No que se refere à inconsistência que caracteriza a tese substituído pela majestade das leis” (idem, p. 16),
tocque-villeano da inevitabilidade, compare-se também com para os tempos democráticos.
Zetterbaum (1967, p. 12ss). Hannah Arendt até fala no
desespero que, em conseqüência da sua análise histórica, Em nítida contraposição à concepção rous-
teria acometido Tocqueville em relação ao futuro da liberdade seauniana, na qual a realização da liberdade é
da ação política, lembrando-se da asserção tocquevilleana estreitamente vinculada à igualdade social e à
de que “desde [que] o passado deixou de lançar sua luz sobre
efetivação da vontade geral, a liberdade para
o futuro a mente do homem vagueia na escuridão”
Tocqueville independe da condição social e
(ARENDT, 1997, p. 111ss).
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corresponde basicamente a uma modalidade do como Tocqueville exalta os “grandes corações” e
agir político, esta própria dos espíritos mais ele- trata com desdém as “almas medíocres”, ele, de
vados. O amor pela liberdade política representa acordo com Manent, não deixa dúvida de que seu
o valor mais sublime na concepção política amor pela liberdade “has a foundation that is clearly
tocquevilleana, como ele salienta em O Antigo and emphatically inegalitarian and thus anti-
Regime e a Revolução: “Muitas vezes cheguei a democratic” (idem). Considerando que Tocqueville
me perguntar onde estaria a fonte desta paixão associa o valor da liberdade às antigas instituições
pela liberdade política que, em todos os tempos, feudais e ao republicanismo puritano dos imi-
levou os homens a realizar as maiores coisas que grantes fundadores das comunas americanas, a
a humanidade cumpriu e em que sentimentos está liberdade tocquevilleana não deixa de ser “filha da
se enraizando e alimentando” (TOCQUEVILLE, tradição” (VIANNA, 1993, p. 175). Sendo este
1982, p. 160). amor pela liberdade associado à desigualdade, ele
contradiz diretamente os fundamentos da demo-
Reivindicações de liberdade, no seu entender,
cracia. É isso a base para a tensão permanente
freqüentemente não passam de críticas à inefi-
entre a liberdade e a democracia que tão enfati-
ciência e à incapacidade de governantes opressivos
camente está presente na obra tocquevilleana.
ou a males passageiros produzidos por regimes
despóticos: “pensavam amar a liberdade quando Mas Tocqueville não pode deixar de reconhecer
na realidade só odiavam o dono” (ibidem). Tam- que essa forma idílica e não democrática de
bém descarta Tocqueville a possibilidade de que liberdade, exaltado por ele, não corresponde ao
esperanças referentes a um bem-estar melhor ou tipo de liberdade que vem sendo exercida nas
ao aumento da igualdade poderiam fomentar o sociedades aristocráticas realmente existentes. Na
espírito da liberdade: “Tampouco creio que o ver- sociedade moderna e complexa, caracterizada pelo
dadeiro amor da liberdade jamais tenha sido gerado aumento das chances sociais, a visão holística de
pela única visão dos bens materiais que oferece, uma sociedade harmoniosa e integrada, onde cada
pois esta visão muitas vezes fica turvada [...]. Os segmento da sociedade ocupa seu devido lugar de
povos que nela [na liberdade] só apreciam estes acordo com suas habilidades, capacidades e
bens nunca a conservaram por muito tempo” particularidades individuais, grupais, raciais, de
(ibidem). estamento ou de classe5, se torna sempre menos
convincente face às reivindicações sociais da
A liberdade só tem chances de perdurar quando
população. Ficam sempre mais evidentes os privi-
compreendida como um bem em si mesmo: “O
légios e interesses particularistas embutidos e
que, em todos os tempos, tão fortemente agarrou
encobertos nestas representações ideológicas:
os corações de certos homens à liberdade é sua
“Aristocratic liberty is the ‘enjoyment of a
própria atração, seu encanto, independentemente
privilege’; it is a noble version of ‘egoism’; it is
de suas dádivas; é o prazer de poder falar, agir,
inseparable from a proud domination over those
respirar sem constrangimento sob o único Deus e
who are not free. Aristocratic liberty is not pure”
de suas leis. Quem procura na liberdade outra coisa
(MANENT, 1998, p. 83).
que ela própria foi feito para a servidão [...]. Não
me peçam analisar um gosto sublime, que é preciso Portanto, nem na democracia, nem na
sentir. Entra por si mesmo nos grandes corações aristocracia existem condições para o desen-
que Deus preparou para recebê-lo, enchendo-os volvimento desse amor pela liberdade. Essa visão
e inflamando-os. Temos de renunciar a explicá-lo bastante cética referente à possibilidade da preser-
às almas medíocres que nunca o sentiram” (idem, vação – ou criação – da tão almejada liberdade
p. 160ss). política, porém, não o induz a abrir mão da sua
Nessas únicas passagens em que Tocqueville
pronuncia-se de maneira explícita sobre sua
representação do conceito de liberdade, evidencia- 5 Essa concepção está presente em todo pensamento
se a liberdade como um valor sobremaneira conservador, desde Aristóteles aos defensores da democracia
“aristocrático”, “a grace granted to a few” elitista, como também nos reputados representantes do
(MANENT, 1998, p. 82), que, por se tratar de pensamento social brasileiro, como, por exemplo, em Gilberto
Freyre, com sua concepção da democracia racial, imagem
uma dádiva divina, só pode ser vivenciada, mas
que se evidencia tão vantajosa e cômoda às aristocracias
não ser sujeita a uma análise científica. Da maneira
dominantes.
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busca, haja vista que a desistência equivale, no as esferas pública e privada], longe das tentações
entender de Tocqueville, a uma decisão pelo holísticas de submissão do indivíduo e do seu
caminho da servidão. Pelo contrário, a necessidade interesse a um Estado que encarne a vontade geral
de um empenho incondicional a favor da liberdade da sociedade” (VIANNA, 1993, p. 169ss).
impõe-se face às ameaças despóticas do iguali-
Tocqueville, diante deste dilema, opta pela
tarismo que estão prestes a se instituir “quando o
conciliação das duas esferas, que só pode ser
gosto pelos prazeres materiais se desenvolve num
alcançada por meio de uma prática social educadora
desses povos mais rapidamente que as luzes e os
que leva à transformação do egoísmo em um
hábitos da liberdade” (TOCQUEVILLE, 1977, p.
“interesse bem compreendido”. Inspirando-se na
412). Consiste exatamente nesta insistência de
experiência americana, Tocqueville conclui que só
Tocqueville na realização da liberdade enquanto
pode se esperar um envolvimento maior por parte
valor intrínseco, uma das suas contribuições mais
da população na vida política no caso de a prática
importantes e originais para o liberalismo, cujos
pública integrar-se ao mundo dos interesses pri-
fundadores enfocaram muito mais a liberdade
vados. Na busca por um fundamento em comum
enquanto um meio e um efeito, e muito menos
da ordem social, Tocqueville não aposta nos
enquanto um valor que deve ser buscado em si
interesses que as pessoas têm em comum – tais
mesmo.
interesses a longo prazo não seriam suficientes;
O terceiro ponto que deve ser levantado refere- além do mais, em certas circunstâncias esses
se à importância atribuída ao interesse individual interesses poderiam até separar as pessoas. Ele
na concepção democrática de Tocqueville. Em mostra-se preocupado com o estabelecimento de
todo pensamento liberal o argumento utilitarista uma ordem que seja firmemente ancorada no
está presente. Até Rousseau, com sua glorificação pensar, no agir e nos costumes dos cidadãos. O
da coletividade (expressa na sua teoria radical de único bem que teria um potencial de unir os
soberania popular e na sua insistência na idéia da indivíduos e determinar o pensar, o agir e o
vontade geral), não consegue dispensar de recorrer comportamento dos cidadãos seria a liberdade
a um “certo individualismo paradoxal e pragmá- (HERETH, 1979, p. 20). Ela manifesta-se na
tico” (SOUZA, 1988, p. 64) para justificar sua prática do exercício da cidadania, a única maneira
tese da proficuidade da subordinação à vontade possível de garantir a superação do predomínio
geral e sua busca por “alguma regra de adminis- do auto-interesse, no sentido mais estreito, e a
tração legítima e segura”. Como ele afirma já no sua substituição pelo interesse bem compreendido,
parágrafo inicial de O contrato social: “Esforçar- abrindo possibilidades para uma prática de
me-ei sempre, nessa procura, para unir o que o perseguição do bem-estar público na sociedade.
direito permite ao que o interesse prescreve, a fim Na América, o alto grau de participação na vida
de que não fiquem separadas a justiça e a utilidade” política fez que “the citizen was prepared to
(ROUSSEAU, 1973a, p. 27). sacrifice immediate private interest in order to
preserve the hole of which he was a part”
Tocqueville, em contrapartida, reconhece a
(OLDFIELD, 1990, p. 140). O governo de-
diversidade de interesses, mas não aceita as solu-
mocrático desempenhou o papel de educador,
ções contratualistas, que de certo modo sacrificam
contribuindo para a ampliação dos horizontes
a liberdade individual em nome da pacificação dos
mentais, para o esclarecimento e um envolvimento
conflitos de interesses por meio de um Estado
mais criativo do povo nas questões públicas (idem,
sobreposto à sociedade. A chave para a arbitragem
p. 129-134).
de conflitos de interesses Tocqueville não busca
em uma força externa – no Estado –, mas sim Acontece que nas sociedades onde o gosto pela
dentro da própria sociedade. É a virtude que deve liberdade não consegue acompanhar os avanços
ser fomentada para as sociedades poderem chegar do igualitarismo, os homens, “preocupados apenas
a alcançar a liberdade, o que na sociedade mer- com o cuidado de fazer fortuna, não percebem o
cantil-burguesa só será possível se os cidadãos estreito laço que une a fortuna particular de cada
passarem a identificar o exercício da liberdade um deles à prosperidade de todos” (TOCQUE-
política na esfera pública com seus próprios VILLE, 1973, p. 412). O desprezo dos homens
interesses privados. O problema que se coloca para pelo interesse supremo – “continuar senhores de
Tocqueville é “como enfrentar essa cisão [entre si mesmos” (idem, p. 413) – deve-se a uma
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perturbação da capacidade de percepção causada tuições instituídas por um Estado esclarecido. A
pelo consumismo, o conformismo e o imediatismo prática do associativismo americano, tão essencial
predominantes nas sociedades igualitárias, que logo para a garantia da liberdade política (OLDFIELD,
bloqueia a ação política e o engajamento público: 1990, p. 120), não foi e não poderia ter sido
“Os homens que têm a paixão pelos gostos ma- implementado por decreto presidencial, mas é
teriais descobrem, via de regra, como as agitações resultado de uma “necessidade contínua de asso-
da liberdade perturbam o bem-estar, antes de ciação”, presente nesta sociedade democrática e
perceber como a liberdade serve para proporcioná- liberal: “a grande liberdade política aperfeiçoava e
lo” (ibidem). vulgarizava em seu seio a arte de se associar”
(TOCQUEVILLE, 1973, p. 412).
A fim de garantir a boa ordem, condição
considerada fundamental para o usufruto desen- Para Tocqueville, contudo, as instituições têm
freado do bem-estar material, os homens tornam- uma importância apenas relativa: “Não existe nada
se prestes a “atirar fora a liberdade” (ibidem), de absoluto no valor teórico das instituições e sua
abrindo o caminho para a tirania: “Uma nação que efetividade quase sempre depende das condições
não pede ao seu governo senão a manutenção da originais do estado social do povo, no qual foram
ordem é já escrava, no fundo do coração; é escra- aplicadas” (Tocqueville, em uma carta para seu
va do seu bem-estar e está prestes a surgir o pai, 3.jun.1831, apud HERETH, 1979, p. 20).
homem que deve prendê-la com correntes”
As instituições teriam só “uma influência
(ibidem).
secundária no destino dos homens”, o que fun-
Nos Estados Unidos, no entanto, apesar de os damenta sua falta de esperança no futuro e na pos-
prazeres materiais dos americanos parecerem-lhe sibilidade de uma (re)engenharia institucional poder
particularmente violentos, a paixão pelos prazeres proporcionar a liberdade: “Teria mais esperança
materiais pelo menos não equivaleria a uma paixão no futuro, porque por acaso poderíamos algum
cega, por ser dirigida pela razão, na medida em dia topar com um precioso pedaço de papel que
que o amor pelo bem-estar une-se e finalmente contivesse a receita para todos os males, ou com
até se confunde com o amor pela liberdade. “Os o homem que conhecesse a receita. Mas infeliz-
americanos, na verdade, vêem na sua liberdade o mente tal coisa não existe e eu estou bastante
melhor instrumento e a melhor garantia de seu convencido de que as sociedades políticas não são
bem-estar. Amam essas duas coisas, uma pela o que suas leis fazem delas, mas o que os senti-
outra” (idem, p. 414). mentos, as crenças, as idéias, os hábitos do co-
ração e o espírito dos homens que as formaram,
Essa concepção utópica de uma democracia
as prepararam com antecedência para ser, assim
capaz de reconciliar a liberdade com a igualdade,
como o que a natureza e a educação fizeram delas”
assegurada pelo predomínio do interesse bem
(Tocqueville, em uma carta a um amigo, apud
compreendido no processo político, pressupõe a
DIGGENS, 1999, p. 31).
vigência de uma correspondente cultura política,
impulsionada por uma nova prática de ação política O surgimento de um novo padrão de ação social
e social dentro da própria sociedade civil. capaz de garantir a liberdade e sintonizado com as
características de uma sociedade crescentemente
Enquanto nos Estados Unidos a liberdade é
igualitária exige a transformação paulatina dos
imanente ao processo específico de seu desen-
costumes e tradições dentro da própria sociedade
volvimento histórico, encontrando-se portanto
civil6; nesta concepção, “a democracia se define
presente nas suas instituições, nos costumes e suas
a partir da sociedade civil” (BORON, 1994, p.
práticas políticas e sociais, de maneira incon-
128). Como lembra Döhn, “Tocqueville demonstra
testada, nos países desiguais do velho continente
aos europeus continentais que liberdade e
não é possível dispensar um processo educador,
democracia não são resultado de constituições,
sustentado por uma nova sociabilidade, fomentada
pela própria Ciência Política. Porém, os princípios
e exigências desse processo educador não podem
simplesmente ser determinados por uma razão
abstrata, o que significa que o “esclarecimento” 6 Nesse sentido, a posição de Tocqueville se contrapõe à
dos interesses particularistas não pode efetivar-se visão idealizadora do Estado em Hegel; ver a respeito Vianna,
através do Estado, através de novas leis e insti- (1993, p. 169-173).
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por mais indispensáveis que estas sejam, mas que participativo é considerado por ambos como
elas têm que ser integradas na sociedade como fundamental para manter abertas as chances de,
conse-qüência das condições históricas e respectivamente, criar ou salvaguardar a liberdade
societais” (DÖHN, 1998, p. 189). e alcançar o bem comum.
Tocqueville compartilha com John Stuart Mill Contudo, Rousseau não consegue transpor seu
uma postura cética frente ao liberalismo consti- horizonte empírico pequeno-burguês e não con-
tucional que se limita a precauções institucionais segue abrir mão da sua representação idílica de
para a garantia da liberdade7. É próprio do uma sociedade simples e arcaica. Desconsiderando
liberalismo enquanto teoria da dominação burguesa as condições reais da sociedade da sua época, en-
abstrair a realidade social e, ao mesmo tempo, contrando-se esta num profundo processo de
omiti-la, o que, de acordo com Döhn, representa transformação, Rousseau perde a possibilidade de
uma das fraquezas fundamentais de todo o pensar seu modelo da soberania popular e da
liberalismo. Tanto Mill como Tocqueville, vontade geral – teoricamente consistente e coe-
contrapondo-se a essa concepção formalista do rente9 mas empiricamente insustentável – para a
liberalismo constitucional, tematizam a compa- realidade complexa das sociedades modernas.
tibilidade das precondições reais da dominação Tocqueville, ao contrário, norteando-se e inspi-
social com os teoremas básicos da liberdade, rando-se nas experiências empíricas e mostrando
igualdade e da soberania popular. Ambos autores, uma sensibilidade muito grande referentemente às
o primeiro salientando as restrições sócio-eco- transformações sociais em curso naquela época,
nômicos, o segundo a centralidade da questão dos tanto na América quanto no velho continente,
hábitos e valores morais, chegam a exigir a am- esforça-se explícita e declaradamente – ainda que
pliação da participação política e uma politização de maneira relutante – em deixar para trás seus
do processo político. O exercício empírico da laços e sua simpatia para com o ancien régime,
liberdade política deve ser enxergado como um buscando salvar o que de mais valioso, de acordo
processo de aprendizagem, imprescindível para com seu juízo, esta ordem antiga representa: a
que os homens possam passar a valorizar a liberdade política.
liberdade sem dela abusar (DÖHN, 1998, p. 190).
Este pragmatismo e perspicácia faz Tocqueville
Face às preocupações centrais de Tocqueville avançar no sentido de pensar uma concepção
– o declínio da virtude cívica em razão do cres- moderna e liberal de democracia, fazendo dele, de
cente individualismo, materialismo e consumismo acordo com DÖHN (1998, p. 217), o primeiro
da sociedade moderna, a que se soma o risco de teórico liberal que demonstra empiricamente a
perda da liberdade, da autodeterminação e da possível vitalidade de Estados democráticos de
dignidade humana, e, finalmente, o reconhe- grande porte. Porém, essa vitalidade é ameaçada
cimento de que os valores fundantes de uma or- constantemente pelo avanço do igualitarismo, por
dem democrática têm que se basear nos interesses apresentar uma tendência sufocadora da liberdade,
individuais –, fica bastante evidente a busca e pois há risco de se instituir uma “tirania da
exigência de um corpo político-social apoiado em maioria”. Esse conceito, na compreensão tocque-
laços fortes de solidariedade, os quais só podem villeana, refere-se não somente aos efeitos do
ser alcançados por uma prática de ampla partici- princípio da maioria no processo de decisão
pação da população no processo político – por política, mas abrange também a idéia de uma tirania
sinal, uma visão que Tocqueville tem em comum uniformizadora que se estenderia à vida psicos-
com o próprio Rousseau. Apesar do ceticismo que social, intelectual e cultural, suprimindo a diver-
os dois autores compartilham referentemente à sidade social. As respectivas idéias e sentimentos
probabilidade de se chegar à liberdade8, o processo democráticos, por sua vez, influenciam o funcio-
namento e as características da sociedade po-
lítica10.
7 Disso provém sua crença na insuficiência e ineficácia dos
dispositivos constitucionais elaborados pelos formuladores
da Constituição americana para proteger ou promover a 9 Hannah Arendt considera Rousseau “o representante mais
liberdade; ver também Diggens, (1999, p. 31). coerente da teoria da soberania” (ARENDT, 1997, p. 211).
8 Boron fala, no caso de Tocqueville, de um “pessimismo 10 Ver, sobre os efeitos do igualitarismo para as idéias,
esperançoso” acerca do futuro da democracia (1994, p. 127). sentimentos e costumes, as partes I, II e III do segundo livro
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DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL EM ALEXIS DE TOCQUEVILLE
No seu estudo clássico sobre a transformação atribui ao engajamento do cidadão em nível local
estrutural da esfera pública, Jürgen Habermas valor fundamental não apenas para a democracia
salienta que tanto para Alexis de Tocqueville como local em si, mas também para dar sustentação à
para John Stuart Mill o processo da crescente democracia no nível nacional. Todavia, Tocqueville
democratização leva à uniformização da opinião não se atém mais ao ideal clássico da pólis como
pública e à deterioração da esfera pública. Esta Rousseau, reconhecendo a necessidade de uma
“permeia sempre mais esferas da sociedade e perde estrutura federal para viabilizar a democracia na
ao mesmo tempo sua função política, a saber, sociedade de massa (WASCHKUHN, 1998, p.
submeter os fatos publicados ao controle de um 229).
público crítico” (HABERMAS, 1962, p. 171).
Um primeiro aspecto importante na concepção
Portanto, a opinião pública, determinada pelas tocquevilleana é sua afirmação de que “a cen-
paixões das massas, requer uma limpeza por meio tralização será o governo natural” dos povos demo-
do juízo abalizado de cidadãos materialmente cráticos. Os sentimentos e os hábitos dos povos
independentes. A opinião pública, na teoria bur- democráticos seriam favoráveis à concentração
guesa do Estado de Direito, ainda concebida en- de poder. A inexistência de hierarquias e de
quanto instrumento de libertação, é considerada, relações de subordinação nas sociedades igualitárias
na teoria liberal, como uma instância de opressão, faz com que as pessoas, impulsionadas por “uma
o que exige a introdução de elementos restritivos força secreta”, volvam-se sempre mais para si
na concepção de esfera pública, “a fim de asse- mesmas. O conseqüente fortalecimento do indivi-
gurar a uma opinião pública que se tornou mi- dualismo proporciona a despolitização da vida
noritário – e contra as opiniões dominantes – a pública nas sociedades modernas: “A vida privada
influência que ela não consegue mais exercer por é tão ativa nos tempos democráticos, tão agitada,
si mesma” (idem, p. 167). tão cheia de desejos, de trabalhos, que quase não
resta mais energia nem vagar a cada homem para
Por outro lado, enquanto Mill se conforma com
a vida política” (TOCQUEVILLE, 1977, p. 515).
a psicologia social do público de massa e exige
uma esfera pública hierarquizada e meramente O problema da falta de ócio para poder se
representativa, Tocqueville identifica – ao lado da dedicar à coisa pública – para Aristóteles, o
tirania da opinião pública – uma outra tendência argumento central para excluir dos cargos pú-
que ameaça a autonomia do cidadão: a centrali- blicos todas aqueles que estão engajados na luta
zação do poder governamental e, conseqüen- diária pela sobrevivência – não se restringe mais
temente, o despotismo devido à crescente buro- apenas às camadas mais pobres, mas se transfor-
cratização do Estado (idem, p. 168). É a partir ma num elemento estrutural das sociedades demo-
dessa análise que Tocqueville desenvolve suas cráticas e capitalistas, conseqüência de seu próprio
concepções de descentralização e poder local, que êxito material, colocando em risco o dinamismo
trazem elementos importantes visando à recon- da vida pública.
quista da autonomia da ação política pelo cidadão
Devido à preocupação primária pelo bem-estar
e à vitalização da vida política e pública.
privado e devido à volubilidade da propriedade, “o
III. CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALI- amor à tranqüilidade pública é, não raro, a única
ZAÇÃO paixão política conservada por esses povos, e se
torna entre eles mais ativa e mais poderosa, à
Tocqueville, nos seus escritos, valoriza sobre-
medida em que todas as outras se apagam e mor-
maneira a pequena comunidade política, pois só
rem; isso dispõe naturalmente os cidadãos a cons-
esta pode proporcionar a solidariedade indispen-
tantemente abrir mão de novos direitos ou a deixar
sável para a estimulação da virtude cívica e para a
que os tome o poder central, que lhes parece ter,
preservação da liberdade política. Além disso, ele
exclusivamente, interesse e meios para defendê-
lo da anarquia, defendendo-se a si mesmo”
(ibidem).
Porém, o amor pelo poder central, importante
de A democracia na América. A influência das idéias e dos
sentimentos democráticos sobre a sociedade política são lembrar, pressupõe tempos de igualdade: “Os
expostas por Tocqueville na quarta parte do segundo livro homens que vivem nos séculos de igualdade amam
da mesma obra. naturalmente o poder central e de bom grado
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 15: 83-96 NOV. 2000
aumentam os seus privilégios; mas, se ocorre que Como então salvar a liberdade cidadã da tirania
esse mesmo poder representa fielmente os seus da maioria e de um Estado crescentemente cen-
interesses e reproduz exatamente os seus instintos, tralizado e burocratizado? De acordo com Boron,
a confiança que nele têm quase não conhece “a plena realização da liberdade – isto é, da demo-
limites, e acreditam estar atribuindo a si mesmos cracia política – só é possível em uma formação
tudo aquilo que a ele entregam” (idem, p. 520). social na qual tenham sido abolidas as relações
sociais de exploração entre os homens” (BORON,
Do mesmo modo que a igualdade promove a
1994, p. 146). A crítica de Boron, de que o dis-
concentração do poder, o poder centralizado
curso tocquevilleano deixaria faltar os elementos
mostra-se atento à realização da igualdade.
imprescindíveis para tal compreensão, não me
Enquanto em sociedades desiguais – podemos
parece oportuna, visto que Tocqueville em nenhum
pensar no caso brasileiro – “nenhuma desigualdade
momento alimentou esperanças, ou não se entre-
é tão grande que chegue a chamar atenção [...], a
gou à ilusão, de que tal “plena realização” da
menor dessemelhança parece chocante no seio da
liberdade poderia ser alcançada na sociedade
uniformidade geral; a sua visão torna-se mais
moderna. Essa suposta falta de perspicácia em
insuportável à medida que a uniformidade é mais
relação à penetração da democracia política –
completa. É natural, pois, que o amor à igualdade
qualificação que Boron reserva exclusivamente ao
cresça constantemente com a própria igualdade;
“gênio Marx” (idem) – explica-se facilmente se
ao satisfazê-la, nós a desenvolvemos” (idem, p.
verificarmos a essência da Ciência Política
516). Além disso, o próprio poder central é cres-
tocquevilleana – que consiste em uma
centemente interessado na igualdade e na uni-
intencionalidade bastante prática. Tocqueville
formidade, “pois a igualdade facilita, estende e
pretende identificar as tendências do desenvol-
assegura, singularmente, a ação de semelhante
vimento social para dessa maneira fornecer
poder”, e “a uniformidade poupa-lhe o exame de
subsídios para a orientação da ação política.
uma infinidade de detalhes com os quais se deveria
Waschkuhn qualifica a Ciência Política tocque-
ocupar, se fosse preciso fazer a regra para os
villeana de “ciência de orientação construtiva”
homens, em lugar de submeter indistintamente
(1998, p. 230). Todo trabalho teórico-científico
todos os homens à mesma regra. Assim, o governo
se dá em função da política prática e é orientado
ama o que amam os cidadãos, e odeia naturalmente
para a política. Contudo, uma compreensão mais
o que eles odeiam” (ibidem). A conseqüência é a
adequada de sua idéia de liberdade não pode ser
centralização e burocratização da vida pública e
extraída de uma mera análise teórica, mas tem de
da estrutura do Estado: “Tocqueville knew [...]
incluir necessariamente o seu próprio modo de
that when men turned to the state to enlarge
viver, direcionado para a política (HERETH, 1979,
democracy and enhance justice, they inevitably
p. 24ss; RODRÍGUEZ, 1998, cap. 3).
strengthened the centralized government and
brought into being a giant bureaucracy” As convicções e afirmações absolutas pre-
(COMMAGER, 1993, p. 32). sentes em toda obra marxiana, sua visão deter-
minista do processo histórico, dotado de sentido
O objetivo da igualdade é estreitamente rela-
imanente, opõem-se tanto à visão weberiana
cionado com “a idéia de um governo único, uni-
quanto à tocquevilleana, nas quais,
forme e forte” (TOCQUEVILLE, 1977, p. 517) –
respectivamente, a “jaula de ferro” (em conse-
uma noção que se opõe claramente aos objetivos
que orientam as concepções de descentralização11.
anteriormente, não mostra grande interesse pelas instituições
como tais, sendo estas, no seu entender, mera conseqüência
11 A centralização político-administrativa acarreta, por sua da cultura e prática política. Compartilhando em princípio
vez, um “desmedido crescimento da burocracia” (BORON, os mesmos valores, os pontos de partida de suas preocupações
1994, p. 136), uma preocupação de Tocqueville compartilhada eram distintas; para Weber era o processo da crescente
por Max Weber. Mas ao passo que Weber dedica-se ao papel racionalização que podia potencialmente desembocar em
das instituições e organizações enquanto meios de dominação uma “jaula de ferro”; para Tocqueville era o igualitarismo
que podem fugir ao controle das vontades e intenções que ameaçava levar a um despotismo moderno (idem, p.
humanas (na medida em que estes meios podem transformar- 147). “Weber procurou salvar da burocracia a liberdade e a
se nos próprios fins, perdendo com isso sua finalidade moral; Tocqueville procurou salvar esses mesmos valores,
original), Tocqueville, na verdade, como já mencionamos mas da democracia” (DIGGENS, 1999, p. 32).
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DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL EM ALEXIS DE TOCQUEVILLE
qüência do processo de racionalização) e o “des- de esferas de ação social nas quais o cidadão
potismo democrático” (em conseqüência do pro- americano pode livremente exercer sua cidadania,
cesso de nivelamento social), devem ser com- aprender a arte da política e pegar o gosto pela
preendidas como representações idealizadoras – liberdade política. Comparando com as condições
no sentido dos tipos ideais weberianos – de um na França de sua época, onde todas as instituições
futuro estado social que, para ambos, ameaça a intermediárias foram destruídas pelo furor da
sobrevivência da liberdade. Mas ambos não revolução, Tocqueville chega a reconhecer o valor
descartam – apesar do inegável pessimismo pre- fundamental de tais instituições para a
sente neles – a possibilidade de a liberdade poder consolidação de uma república verdadeiramente
ser preservada no campo político: ou por meio de democrática. Na França, todas as responsabili-
uma “democracia plebiscitária” enquanto contra- dades e competências dos antigos poderes locais
poder capaz de enfrentar a poderosa burocracia foram se acumulando no poder central, “o qual se
(Weber), ou por meio do exercício ativo da tornou herdeiro de todas as competências de
cidadania política via participação política, para decisão até então distribuídas em todo país”
despertar na população o gosto pela liberdade e (HERETH, 1979, p. 32). Conseqüência dessa acu-
fomentar a virtude cívica (Tocqueville). mulação de responsabilidades era uma sobrecarga
do governo central, que não conseguiu dar conta
A liberdade política, para Tocqueville, era um
das múltiplas e contraditórias demandas vindas de
valor em si, o valor supremo que sempre deve ser
todos os cantos do país.
almejado e buscado; mas ele não deixou dúvidas a
respeito da ameaça a qual essa liberdade estaria De modo geral, na medida em que numa
permanentemente exposta nos tempos da igual- sociedade de massa e em um território vasto todas
dade. Logo, a busca pela liberdade será uma tarefa as atenções acabam se direcionando para um poder
infinita, um processo que certamente nunca che- único, o sistema político perde estabilidade,
gará ao seu fim. Uma vez que os homens dos fazendo que, particularmente em tempos de crise,
tempos democráticos estão “sempre prontos a o poder central transforme-se no inimigo geral da
atirar fora a liberdade, à primeira desordem” sociedade. Essa inimizade com o governo central,
(TOCQUEVILLE, 1977, p. 413) que possa amea- assim como expectativas desmedidas por parte
çar o usufruto irrestrito dos prazeres materiais, é da população, podem, segundo Tocqueville, ser
indiscutível que a conservação da liberdade exige considerados indícios de uma falta de
empenho e esforços ininterruptos e redobrados responsabilidade generalizada que necessariamente
por parte de todos os cidadãos, aquela “energia se propaga em uma sociedade cujos membros
irrequieta” (DIGGENS, 1999, p. 29) que Tocque- não dispõem de possibilidades de autodeterminar
ville alegou ter identificada no povo americano. e deliberar sobre os assuntos de seu próprio
interesse. A crescente igualdade de condições
Qualquer estratégia que vise a manter vital essa
conduz, irresistivelmente, à ampliação das adminis-
inquietação e este zelo permanente pela conservação
trações centrais, especialmente “se ela se estabe-
da liberdade precisa prever “uma recuperação
lece num país cujos cidadãos nunca tiveram ou
plena da política, a reativação da cidadania, a
não têm mais o hábito de tomar juntamente seus
reanimação da vida pública” (BORON, 1994, p.
assuntos nas próprias mãos além da difícil arte de
148). Mas como proporcionar a vitalização da polí-
fazer isto de forma bem-sucedida” (Tocqueville,
tica? Na América Tocqueville detectou o júri
em uma carta para seu amigo Beaumont, de 1854,
popular, os partidos políticos e outras associações
apud HERETH, 1979, p. 33). Em um corpo polí-
políticas e sociais, assim como o autogoverno local
tico de um país de grande extensão territorial só
nos townships como instituições fundamentais para
poucas pessoas poderão ter acesso à esfera públi-
garantir uma vida política ativa e vital. Contudo, a
ca. Quanto mais uma comunidade política centra-
descentralização é conditio sine qua non para a
liza competências e direitos decisórios, tanto me-
vitalização da democracia política, mas não garante
nor o número de cidadãos dispondo realmente de
por si que a liberdade política acabe saindo vito-
acesso à esfera pública.
riosa.
Enquanto na França os revolucionários de 1789
IV. O PODER LOCAL: ESCOLA PRIMÁRIA DA
– introduzindo na Constituição de 1791 uma
DEMOCRACIA
descentralização radical do poder e um desloca-
Trata-se no caso das instituições fundamentais mento de competências para os níveis regional e
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