Descentralização Administrativa Novos Caminhos, Novas Realidades

197 Pages·2016·1.58 MB·Portuguese

by  Maria Duarte

Descentralização Administrativa
Novos Caminhos, Novas Realidades

Bruna Alexandra Marques Duarte
Dissertação de Mestrado
Outubro de 2016
Área de Especialização: Direito Administrativo
Tese elaborada sob a orientação da Professora Doutora Alexandra Leitão
Descentralização Administrativa
Novos Caminhos, Novas Realidades

“Fracionar ou descentralizar o poder corresponde,
forçosamente, a reduzir a soma absoluta de poder, e o
sistema de concorrência é o único capaz de reduzir ao
mínimo, pela descentralização, o poder exercido pelo
homem sobre o homem.”
Friedrich Hayek

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Aos meus Pais e à minha Irmã, pelo alento e compreensão em
todos os momentos.
Uma especial palavra de agradecimento à Exma. Senhora
Professora Doutora Alexandra Leitão por todos os conselhos e
orientação que me deu apesar dos grandes desafios
profissionais.

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Abreviaturas
ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias
ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses
CECA – Comunidade Europeia do Carvão e do Aço
CCDR – Comunidades de Coordenação e Desenvolvimento Regional
CCR – Comissão e Coordenação Regional
CEE – Comunidade Económica Europeia
CIM – Comunidades Intermunicipais
CRP – Constituição da República Portuguesa
FAM – Fundo de Apoio Municipal
FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FSM – Fundo Social Municipal
GAT – Gabinete de Apoio Técnico
LCRA – Lei de Criação das Regiões Administrativas
LQAR – Lei-Quadro das Regiões Administrativas
NUTS – Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
PCP – Partido Comunista Português
PEV – Partido Ecologista “Os Verdes”
POCAL – Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais
PS – Partido Socialista
QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional
SCI – Sistema de Controlo Interno

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Resumo
A organização territorial da Administração Pública tem estado, ao longo dos tempos, em
debate, sem, contudo, reunir consensos e muito menos conclusões. Nos últimos tempos
tem, no entanto, havido novos movimentos descentralizadores muito em razão
necessidade da reforma do Estado e da tentativa de diminuição de despesa, assumindo
a Descentralização uma prioridade governativa do Governo.
Com efeito, a Descentralização, consagrada constitucionalmente, é defendida por
alguns Autores como uma necessidade do Estado de Direito Democrático e de defesa da
liberdade local, e desconsiderada por outros Autores. Apesar de serem variados os
incentivos, os receios são também muitos, e o caminho nem sempre se revela claro.
Diga-se que mesmo entre os seus defensores as opiniões quanto à sua concretização
são diversas e divergindo quanto às melhores formas de concretizar a Descentralização.
Efetivamente, e apesar das hesitações, uma coisa é certa, a Constituição da República
Portuguesa consagra Portugal como um país unitário devendo na sua organização
respeitar a Descentralização Democrática da Administração Pública, reconhecendo a
Autonomia do Poder Local e consagrando os interesses próprios das comunidades locais
e regionais. Aliás, é um imperativo constitucional a afirmação da existência não só de
Autarquias Locais ao nível das freguesias e municípios, mas ainda a existência de um
nível intermédio na organização territorial da Administração Pública assegurado através
da criação das Regiões Administrativas, cujos órgãos seriam diretamente eleitos pela
população das comunidades regionais, assegurando, desse modo, o Direito de
Participação Democrática das comunidades nos assuntos que lhes dizem diretamente
respeito.
Porém, até ao momento não foram criadas as Regiões Administrativas, justamente, uma
instância intermédia na organização territorial da Administração Pública e que
colmatariam uma situação de ausência de uma instância que permitiria articular a
Administração Central e a Administração Local permitindo uma mais adequada atuação
desta e um melhor acompanhamento daquela, sendo as medidas até agora instituídas
incipientes face à necessidade efetiva de Descentralização e de concretização dos
ditames constitucionais.
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Abstract
The territorial organization of public administration has been over time on discussion
however, build consensus and much less conclusions. In the last times, however, been
new decentralized movements much because need for reform of the state and attempt
to decrease spending, assuming Decentralization a governing priority of the
Government.
Current, the decentralization enshrined constitutionally is advocated by some authors
as a necessity of the state of democratic law and defense of local freedom, and
disregarded by other authors. Although they are different incentives, fears are also
many, and the path is not always reveal clear.
Tell yourself that even among his supporters and the opinions of its implementation are
diverse and diverging as to the best ways of implementing the Decentralization.
Actually, while the hesitations, one thing is certain, the Portuguese Constitution
consecrates Portugal as a unitary country should in your organization respect the
Democratic Decentralization of Public Administration, recognizing the Local
Government Autonomy and consecrating the personal interests of local communities
and regional. By the way, it is a constitutional imperative affirmation of the existence
not only of Local Authorities at the level of parishes and municipalities, but also the
existence of an intermediate level in the territorial organization of public administration
ensured through the creation of administrative regions, whose organs would be directly
elected by the population of regional communities, there by ensuring the Right to
Democratic community participation in matters that concern them directly about it.
However, so far they have not created the Administrative Regions precisely an
intermediate instance in the territorial organization of public administration and
culminated a situation of absence of an instance that would link the Central
Administration and Local Administration allowing a better performance of this and
better monitoring of that, with the measures imposed so far incipient due to the
effective need for decentralization and the implementation of constitutional principles.

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Índice
1. Introdução ...................................................................................................................... 10
2. Contexto Histórico .......................................................................................................... 12
2.1 O Poder Local em Portugal. Os Municípios ......................................................... 12
2.3 Da 1.ª República e o Estado Novo ....................................................................... 18
3. Regionalização na União Europeia ................................................................................. 26
3.1 Alemanha ............................................................................................................ 26
3.2 Bélgica ................................................................................................................. 27
3.3 Espanha ............................................................................................................... 29
3.4 Itália ..................................................................................................................... 30
3.5 França .................................................................................................................. 31
3.6 Países Baixos........................................................................................................ 32
3.7 Reino Unido ......................................................................................................... 33
3.8 País de Gales ........................................................................................................ 34
3.9 Escócia ................................................................................................................. 34
3.10 Irlanda ................................................................................................................. 35
3.11 Grécia .................................................................................................................. 35
3.12 Dinamarca ........................................................................................................... 36
3.13 Suécia ..................................................................................................................... 37
4. A Descentralização na Constituição da República Portuguesa ...................................... 39
4.1 A consagração Constitucional do Princípio da Descentralização ........................ 40
4.2 O Poder Local na Constituição da República Portuguesa.................................... 41
4.3 As Regiões Administrativas na Constituição da República Portuguesa .............. 43
5. Descentralização ............................................................................................................ 45
5.1 Descentralização. Notas introdutórias ................................................................ 45
5.2 Descentralização e Centralização ........................................................................ 49
5.3 A Terceira via de Charles Eisenmann .................................................................. 50
5.4 Descentralização Política e Descentralização Administrativa ............................. 51
5.5 Descentralização e Desconcentração. ................................................................. 52
5.6 Descentralização Administrativa. A Descentralização Territorial ....................... 56
5.7 A Descentralização Territorial e a Descentralização Funcional........................... 61
5.8 Vantagens da Descentralização ........................................................................... 63
5.9 Desvantagens da Descentralização ..................................................................... 67
5.10 Limites da Descentralização ................................................................................ 68
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6. Princípio da Subsidiariedade .......................................................................................... 72
6.1 Princípio da Subsidiariedade ............................................................................... 72
6.2 A Subsidiariedade na União Europeia ................................................................. 78
6.3 Meios e Decisões de Controlo Jurisdicional do Princípio da Subsidiariedade .... 81
6.4 A Subsidiariedade e o Princípio da Autonomia Local .......................................... 82
7. O Princípio da Legalidade ............................................................................................... 86
8. Tutela Administrativa ..................................................................................................... 88
9. As entidades no panorama Atual ................................................................................... 94
9.1 As Associações de Municípios ............................................................................. 94
9.1.1 Contexto do surgimento das Associações de Municípios ........................... 94
9.2 As Áreas Metropolitanas. A Área Metropolitana de Lisboa e a Área
Metropolitana do Porto. As Comunidades Urbanas. ..................................................... 99
9.3 As Comunidades Intermunicipais ...................................................................... 101
10. As CCDR ........................................................................................................................ 103
11. As Autarquias Locais ..................................................................................................... 106
11.1 Os elementos essenciais das Autarquias Locais ................................................ 110
11.1.1 O Território ................................................................................................ 110
11.1.2 O Agregado Populacional .......................................................................... 112
11.1.3 Os Interesses Comuns ............................................................................... 113
11.1.4 Os órgãos representativos ........................................................................ 119
11.1.5 Eleição dos Órgãos .................................................................................... 119
11.2 As Atribuições .................................................................................................... 120
11.3 As Freguesias ..................................................................................................... 122
11.4 Os Municípios .................................................................................................... 125
11.4.1 Competências ............................................................................................ 126
11.4.2 Os Órgãos Representativos ....................................................................... 127
11.5 Descentralização de Poderes para os Municípios ............................................. 129
11.5.1 O Princípio da Autonomia Local ................................................................ 129
11.5.2 A Carta Europeia da Autonomia Local ....................................................... 133
11.6 Descentralização Financeira .............................................................................. 135
11.6.1 O Princípio da Autonomia Financeira dos Municípios .............................. 135
11.6.2 Fundo de Apoio Municipal ........................................................................ 139
11.7 Contratos-Programa (Contratos Interadministrativos) ..................................... 141
11.8 O exemplo da Educação .................................................................................... 144
12. A Regionalização ........................................................................................................... 148
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12.1 A Regionalização................................................................................................ 148
12.2 Princípios orientadores da Regionalização ....................................................... 151
12.3 Os órgãos representativos ................................................................................ 154
12.4 As Regiões Administrativas ............................................................................... 156
12.5 Apresentação de propostas para as Regiões Administrativas .......................... 163
12.6 A instituição das Regiões Administrativas ......................................................... 168
12.6.1 O Referendo .............................................................................................. 168
12.7 Competências das Regiões Administrativas ...................................................... 171
12.7.1 Desenvolvimento Económico e Social ....................................................... 172
12.7.2 O Ordenamento do Território ................................................................... 174
12.7.3 Ambiente, Conservação da Natureza e Recursos Hídricos ....................... 174
12.7.4 Infraestruturas viárias e Equipamentos .................................................... 175
12.7.5 Educação e Formação Profissional ............................................................ 176
12.7.6 Cultura e Património Histórico .................................................................. 176
12.7.7 Juventude, Desporto e Tempos-Livres ...................................................... 177
12.7.8 Turismo ...................................................................................................... 177
12.7.9 Abastecimento Público .............................................................................. 178
12.7.10 Apoio Técnico à Ação dos Municípios ....................................................... 178
13. Conclusões .................................................................................................................... 180
14. Bibliografia .................................................................................................................... 184
15. ANEXOS......................................................................................................................... 192
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1. Introdução
A Descentralização enquanto modelo de organização do território pode ser concretizada
de várias formas.
Em Portugal, e, apesar de a Descentralização estar constitucionalmente consagrada a
verdade é que não tem sido consensual a formalização da mesma. Com efeito, não só
se está muito aquém do nível de Descentralização da União Europeia modelo que
tendemos a seguir e que nos apresenta o modo de organização que tentamos obter
como de resto, se encontra por cumprir os objetivos constitucionais quanto à
Descentralização Administrativa. Porém, ao propormo-nos a analisar a temática verifica-
se que obtemos algumas questões que necessitam de resposta, alguns pontos que
merecem reflexão. Desde logo, importa analisar se fará sentido descentralizar perante
um país com as dimensões que Portugal apresenta. Ou sequer, se é tão necessário o
apelo às Regiões Administrativas. Se de facto, a transferência de competências da
Administração Central para os Municípios a que se tem assistido constitui uma forma
adequada e suficiente para concretizar a Descentralização. Por outro lado, essa
atribuição de competências aos Municípios tem sido realizada ao abrigo das premissas
da lei, e, ainda, através de contratualização com os Municípios. Assim, a temática suscita
algumas questões que apesar de serem objeto variadas vezes do debate político não
tem havido um plano a ser concretizado.
De facto, no panorama nacional constata-se que a intenção de descentralizar é antiga e
o projeto de criação das Regiões Administrativas encontra-se consagrado na
Constituição da República Portuguesa; no entanto, na prática apesar do reforço dos
poderes dos municípios, é certo, porém, que não tem havido uma atribuição de
autonomia financeira que permita fazer de Poder Local uma realidade consistente e que
acompanhe a tendência de descentralização. Também, ao nível da delegação de
poderes se tem conseguido atribuir mais força ao poder municipal sendo uma forma de
delegar tais competências que pertencem à Administração Central para o domínio dos
Municípios.
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