(Des) encuentros entre reformas sociales, salud, pobreza y desigualdad en América Latina. Tomo II

232 Pages·2012·2.695 MB·Spanish

by  Carlos Fidel, Enrique Valencia Lomelí, et al.

Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales
CLACSO
(DES) ENCUENTROS ENTRE
REFORMAS SOCIALES,
SALUD, POBREZA Y
DESIGUALDAD EN AMÉRICA
LATINA
Annete Ivo (et. al.)
Carlos Fidel y Enrique Valencia Lomelí
(Coordinadores)
(DES)ENCUENTROS ENTRE
REFORMAS SOCIALES, SALUD, POBREZA
Y DESIGUALDAD EN AMÉRICA LATINA
TOMO II

Carlos Fidel - Enrique Valencia Lomelí
(Coordinadores)
(DES)ENCUENTROS ENTRE
REFORMAS SOCIALES, SALUD, POBREZA
Y DESIGUALDAD EN AMÉRICA LATINA
TOMO II
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(Des) encuentros entre reformas sociales, salud, pobreza y desigualdad en América Latina /
Annete Ivo ... [et.al.] ; coordinado por Carlos Fidel y Enrique Valencia Lomelí . - 1a ed. -
Ciudad Autónoma de Buenos Aires : CLACSO; Bernal: Universidad Nacional de Quilmes;
Centro de Desarrollo Territorial de la Universidad Nacional de Quilmes, 2012.
v. 2, 232 p. ; 23x16 cm. - (Grupos de trabajo de CLACSO)
ISBN 978-987-1891-21-4
1. Sociología. 2. .Salud. 3. Pobreza. I. Ivo, Annete II. Carlos Fidel, coord. III. Valencia
Lomelí , Enrique , coord.
CDD 362.5
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INTRODUCCIÓN
DIVERSIDAD DE REFORMAS EN AMÉRICA LATINA
Los encuentros y las separaciones son dos nociones que aluden el
título de este libro, referidas a las problemáticas que relacionan reformas
sociales, los sistemas en la esfera de la salud y los actores sociales, y las
estructuras de la pobreza y la desigualdad.
Temática que atraviesa el mapa de América Latina, que sin duda
conforma un territorio que ha sido, históricamente, una región donde se
aplicaron reformas económicas, políticas y sociales, diseñadas e imple-
mentadas de manera diferenciada y con alcances heterogéneos. Esta di-
námica social de creación, mutación, evoluciones y nuevas adaptaciones
nacionales y regionales, ha estado presente en la historia latinoamericana
y de forma notable en la última parte del siglo XX e inicio del XXI. Tan
intensa ha sido esta dinámica que, en los últimos 30 años América Latina
ha destacado mundialmente como una de las regiones más intensamen-
te reformadas.
Así desde los años 80, América Latina ha experimentado reformas
trascendentales, aunque con diferentes direcciones y desiguales alcances,
en los regímenes políticos y en las políticas económicas y sociales. En el
marco de un tránsito prácticamente generalizado hacia regímenes formal-
mente democráticos, en la región se puso en marcha, por oleadas, un
paquete de reformas económicas que precedió a un nuevo conjunto de
reformas sociales. Las reformas económicas preexistieron y dejaron su
impronta en las subsecuentes reformas sociales.
Una primera oleada o generación de reformas económicas surgió,
en los años 80, con el llamado Consenso de Washington que Rodrik (2006)
sintetizó en “mantén tus balances macroeconómicos en orden, saca al
Estado de los negocios, dale rienda suelta a los mercados”; y también en
“minimiza los déficit fiscales, minimiza la inflación, minimiza las tarifas,
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6 Carlos Fidel - Enrique Valencia Lomelí
maximiza la privatización, maximiza la liberalización financiera”. El acento
de esta primera generación fue la creación de un “paquete ortodoxo de
reformas para liberalizar los mercados de los países latinoamericanos”
(Dayton-Johnson, Londoño y Nieto Parra, 2011: 10). En realidad, la ur-
gencia de las corrientes hegemónicas por el desarrollo de los mercados y
por la disminución del rol de los Estados, hizo a un lado las cuestiones y
reformas sociales (Filgueira, 2005: 35).
Los resultados de esa primera generación de reformas fueron más
importantes en la apertura de los sistemas comercial y financiero, limita-
dos en la privatización1, y menores en la flexibilización legal del mercado
laboral, de acuerdo a un balance elaborado por Lora (2001), siempre con
desarrollos heterogéneos entre los diversos países de la región.
Sin embargo, las consecuencias de esta primera generación en el
desempeño económico fueron decepcionantes con freno notable en el
crecimiento regional, mayor inestabilidad y exposición a los riesgos de
crisis, además de mayor pobreza y desigualdad (Stiglitz, 2003). Fue rele-
vante el caso de Argentina, país catalogado por Lora (2001: 24) con el
índice más completo de reforma financiera, que entraría muy poco des-
pués en una profunda crisis e inestabilidad financieras, en cesación de
pagos y en crisis bancaria, con impactos sociales muy severos. Paradóji-
camente, el país más avanzado en las reformas financieras de mercado –
Argentina– cayó en una crisis sistémica monetaria y financiera, y el país
que no realizó importantes reformas legales para la flexibilización del
mercado laboral –México– en los hechos avanzó hacia ellas de manera
contundente, con serias dificultades de defensa de derechos laborales para
los trabajadores (Bensusán, 2006).
El contraste entre profundas reformas económicas y decepcionan-
tes resultados generó debates en torno a la necesidad de nuevas transfor-
maciones, lo que dio paso desde los años 90 a una segunda generación de
reformas institucionales, que incluyeron diversos aspectos del Estado, de
las instituciones educativas y de la salud, y de la regulación de la compe-
tencia de dichas instituciones (Navia y Velasco, 2002: 1).
En esta segunda generación de reformas, a diferencia de la primera,
se buscó una nueva reconfiguración del Estado (en cierto sentido, un
regreso del Estado, Navia y Velasco, 2002: 4) y la incorporación de polí-
1 No obstante sus limitaciones, el conjunto de privatizaciones latinoamerica-
no (396 ventas de empresas públicas al sector privado) representó más de la mitad
entre los países en desarrollo entre 1986 y 1999 (Lora, 2001: 15).
INTRODUCCIÓN 7
ticas frente a la pobreza y la desigualdad; no implicó un rompimiento drás-
tico con la primera generación, sino que se trató fundamentalmente de
un paquete de políticas complementarias (Dayton-Johnson, Londoño
y Nieto Parra, 2011: 11). Se trataba de “afinar detalles” de la primera ge-
neración que supuestamente había aportado “los fundamentos a largo
plazo del crecimiento económico” (Stiglitz, 2003: 8-9). La mirada hacia
el Estado, el sector financiero, la competencia, la pobreza y la desigual-
dad siguió siendo desde los mercados (Rodrik, 2006. Ver Cuadro 1).
Cuadro 1. El Consenso de Washington Original
y Aumentado. Versión Rodrik
El Decálogo del Original Consenso El Consenso de Washington Aumentado.
de Washington La lista original más:
1. Disciplina fiscal 11. Gobernanza corporativa
2. Reorientación del gasto público 12. Anti-corrupción
3. Reforma fiscal 13. Flexibilidad en el mercado laboral
4. Liberalización financiera 14. Acuerdos OMC
5. Tipos de cambios unificados 15. Estándares y códigos financieros
y competitivos
6. Liberalización comercial 16. Apertura “prudente” de la cuenta de
capital
7. Apertura a la inversión extranjera 17. Regímenes de cambio de banda móvil
directa
8. Privatización 18. Bancos centrales independientes/
focalizados en inflación
9. Desregulación 19. Redes de seguridad social
10. Derechos de propiedad asegurados 20. Reducción de la pobreza
Fuente: A partir de Rodrik (2006).
La segunda generación de reformas incluyó centralmente las polí-
ticas sociales, a diferencia del original Consenso de Washington. En la
práctica, se generaron así nuevas propuestas de políticas públicas en sa-
lud, educación, seguridad social y para disminuir a la pobreza.
8 Carlos Fidel - Enrique Valencia Lomelí
Las fronteras entre primera y segunda generación de reformas no
son nítidas, ni tampoco existe para ellas una cronología “oficial”. A fin de
cuentas, lo que las distingue es que la primera acentúa las reformas de los
mercados y la segunda las reformas institucionales y sociales necesarias
para consolidar el desarrollo de los mercados (Rodrik, 2006). Para las
primeras se sistematizó un coherente paquete de políticas (Williamson,
1990), generado a partir de las reformas propugnadas por las institucio-
nes financieras internacionales (Stiglitz, 2003) y de la práctica de los prin-
cipales países reformadores (Williamson, 1998); para las segundas, no se
llegó a una sistematización normativa ni a una identidad reconocida como
fue el caso del primer Consenso de Washington, sino que fueron “más
complejas, inciertas y difíciles de implementar, e involucraban a una mayor
diversidad de actores en el proceso de formación de políticas” (Dayton-
Johnson, Londoño y Nieto Parra, 2011: 11).
En cuanto a la periodización, el arranque más generalizado de la
primera generación de reformas puede situarse en la crisis de pagos de
1982, aunque Chile, el país pionero, inició transformaciones en esta lí-
nea desde la segunda mitad de los años 70; y de acuerdo a Lora (2001:
21), el periodo más intenso de reformas estructurales entre los diversos
países de la región puede situarse entre 1989 y 1994, y aún no está cerra-
do: a pesar de las críticas severas a las que ha sido sujeto el primer paque-
te de reformas, incluso declarado como muerto (Rodrik, 2006), en algunos
países como México continúa siendo la matriz central de sus políticas
económicas. En cuanto al segundo paquete de reformas, su arranque
puede situarse en el contexto de las crisis financieras de la segunda mitad
de los años 90, inicialmente con la “crisis del tequila” a fines de 1994. La
desprotección de los sectores más vulnerables quedó aún más en evidencia
en la concatenación de crisis financieras con impactos sociales severos.
A partir de los años 2000 va surgiendo en América Latina una tercera
generación de reformas económicas y sociales, influenciadas por el llamado
Consenso de Beijing (Dayton-Johnson, Londoño y Nieto Parra, 2011: 11),
o por el “posneoliberalismo” (Sader, 2008). Esta nueva generación emerge
en, al menos, una triple matriz que la caracteriza, condiciona y complejiza: la
multiplicación de alternativas de políticas sociales de segunda generación, la
profundización de los cuestionamientos globales a las políticas económicas
impulsadas en el Consenso de Washington y la creciente presencia en el es-
cenario de la representación política de gobiernos de matriz de izquierda.
La primera matriz de las nuevas reformas de tercera generación fue
el activismo notable en la concepción de nuevas acciones en las políticas
INTRODUCCIÓN 9
sociales en América Latina en los años 90 (Preciado Coronado, 2006).
Algunas de ellas estuvieron centradas en enfoques próximos con el mer-
cado y con las reformas de primera generación, como es el caso paradig-
mático del primer programa de corte nacional de transferencias
monetarias condicionadas, Progresa/Oportunidades en México vincula-
do a la teoría del capital humano, enfoque apoyado por una densa coali-
ción trasnacional de políticas públicas (Franzoni Martínez y Voorend,
2011; Valencia, 2012). Sin embargo, tras la etiqueta de transferencias
monetarias condicionadas en AL se esconde una diversidad de enfoques
y de innovaciones locales-nacionales, no todos ellos vinculados estrecha-
mente a esta teoría del capital humano: después de la experiencia mexicana
y brasileña surgieron en la región numerosos programas de transferencias
monetarias, algunos con condicionalidad más severa (tipo Progresa), otros
con condicionalidad más suave (tipo Bolsa Familia) y unos más como “redes
de coordinación programática con condicionalidades” (tipo Chile Solidario)
(Cecchini y Martínez, 2011: 180). De esta manera, la segunda y tercera ge-
neración de políticas sociales se entrecruzan y suceden.
Pueden destacarse algunos casos nacionales (Argentina, Brasil y
Chile) que han impactado a la región y que se han convertido, en cierto
sentido, en paradigmáticos o en muestras del cruce de enfoques en las
políticas sociales. En la generación de Bolsa Familia se ha insistido en la
redistribución (Fiszbein y Schady, 2009: 36), con una tensión entre la in-
versión en capital humano y la protección de derechos sociales (Soares,
2012), y han influido las posiciones de diversos actores con vinculacio-
nes a la Constitución de 1988, al derecho universal a una renta mínima,
a la inclusión y los derechos sociales, y a la generación de un sistema de
protección social básica (Valencia, 2012). Otras acciones de política so-
cial en Brasil muestran la incorporación de esquemas de ciudadanía en
los programas participativos que se extendieron desde Porto Alegre des-
de 1989 hasta otros municipios brasileños y varios países latinoamerica-
nos (Preciado Coronado, 2006), o de derechos sociales como las pensiones
no contributivas garantizadas en los programas Beneficio de Prestaçao Con-
tinuada, iniciado en 1996, y Previdência Social Rural, en 1992 que alcanza
ya a cerca de 10 millones de derechohabientes y con beneficios notable-
mente superiores a los de Bolsa Familia (Barrientos, 2011)2.
2 De acuerdo a Barrientos (2011: 21), en 2010 Beneficio de Prestaçao Continuada
cubre a 7.8 millones de personas con un presupuesto de 1.4 del PIB; Beneficio de
Prestaçao Continuada a 3.1 millones con 0.6% del PIB; y Bolsa Família a 12.3 millo-
nes de hogares con 0.4% del PIB.