Der Umbau des Sozialstaates: Ansichten von Parteien und Wohlfahrtsverbänden zur Modernisierung des Staates

360 Pages·1999·15.395 MB·German

by  Rainer Berger (auth.)

Rainer Berger
Der
Umbau des
Sozialstaats
Ansichten von Parteien und
Wohlfahrtsverbänden zur
Modernisierung des Staates
Rainer Berger
Der Umbau des Sozialstaates
Rainer Berger
DerUmbau
des Sozialstaates
Ansichten von Parteien
und Wohlfahrtsverbänden
zur M odernisierung des Staates
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
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©Springer Fachmedien Wiesbaden 1999
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U mschlaggestaltung: Horst Dieter Bürkle, Darmstadt
ISBN 978-3-531-13384-3 ISBN 978-3-322-89587-5 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-89587-5
Vorbemerkungen 9
Teil I
Staat und Sozialstaat
I. Aktuelle politische Kritik am Staat und Sozialstaat 11
1.1 Überalterung und Übersteuerung 14
1.2 Von der Industriegesellschaft zur Informationsgesellschaft 17
1.3 Deregulierung des Staates: Die Ära Kohl 23
1.4 Die Staatskritik politischer Parteien 28
1.4.1 Die liberale Staatskritik 30
1.4.2 Die konservative Staatskritik 34
1.4.3 Die links-alternative Staatskritik 37
1.4.4 Die s~zlalaemokratfsche Staatskritik 40
2. Ausbildung des Sozialstaates 48
2.1 Phasen der Sozialstaatsentwicklung 50
2.2 Die erste Phase der vorstaatlichen sozialen Sicherung 52
2.3 Die zweite Phase des Übergangs zur Industriegesellschaft 54
2.4 Die dritte Phase der Sozialreform und Sozialversicherungsgesetzgebung 60
2.4.1 Unternehmer 61
2.4.2 Kirchen 62
2.4.3 Wissenschaft und Politik 63
2.4.5 Die Arbeiterbewegung 65
2.5 Die Bismarcksche Sozialgesetzgebung 66
2.6 Die vierte Phase: Der demokratische Sozialstaat und die Befriedung des
Konfliktes zwischen Kapital und Arbeit 69
2.7 Die Sozialordnung der Bundesrepublik: Eine Leerstelle in der Verfassung 71
2.8 Prinzipien der Sozialordnung der Bundesrepublik 74
2.9 Die mißlungene Einheit 77
Teilll
Das Problem der gerechten Ordnung: Zum Verhältnis von Gesellschaft und Staat
3. Die Theorien vom Gesellschaftsvertrag 80
3.1 Thomas von Aquin: Die gottgewollte Ordnung 81
3.2 Niccolo Machiavelli: Die Begründung der Staatsräson aus der Lehre der
Macht 84
3.3 Thomas Hobbes: Der Gesellschaftsvertrag als Grundlage des absoluten
Staates 85
3.4 John Locke: Liberaler Staat, Gewaltenteilung und Privateigentum 88
3.5 Adam Smith: Marktregulation als Grundlage des Wohlstands 90
3.6 Emanuel Kant: Universalmoral und Verfassung 91
3.7 G.W.F. Hege!: Der sittliche Staat 93
6 Inhaltsverzeichnis
4. Institutionen und Staat 97
4.1 Herbert Spencer: Die Dimension der Zeit 102
4.2 Emile Durkheim: Verpflichtung als Innenstützung der Gesellschaft 105
4.3 Max Weber: Legitimität und Legalität 108
4.4 Jürgen Habermas: Gerechtigkeit durch Wiederbelebung von Nation und
Staat 113
4.5 John Rawls: Gerechtigkeit und Gemeinwohl 121
5. Parteien und Verbände als intermediäre Institutionen 124
5.1 Theorie gesellschaftlicher Spaltungen 126
5.2 Politische Milieus und die kommunalen Wahlen von 1972 bis 1998 132
5.3 Wahlen, regionale Sozialstrukturen und Modemisierung 134
5.4 Zur Aufhebung von "Rechts" und "Links" durch Modern 155
5.5 Semantische Vergemeinschaftungen in Wahlen 159
Teil III
Der Umbau des Sozialstaates-Die Befragung der Parteien und Wohlfahrtsverbände
6. Die kommunale Basis der Parteien 171
6.1 Die Wählerbasis der Parteien bei Kommunalwahlen 172
6.2 Kontakte zu gesellschaftlichen Gruppen und Organisationen 176
6.3 Macht und Einfluß auf kommunaler Ebene 178
6.4 Akzeptanz außerparlamentarischer Mittel 181
6.5 Sozialstruktur der Fraktionen 184
6.6 Zur Funktionsteilung zwischen Parteien und Fraktionen 187
6.7 Bedeutung der Flügel 189
7. Das politische System auf der kommunalen Ebene 193
7.1 Mehrheiten 194
7.2 Verhältnisse und Bündnisse 197
7.3 Fraktionsstatus, Ausschußsitze, Gremienbeteiligungen 198
7.4 Oberbürgermeister, Landräte, andere Ämter und Positionen 200
8. Kommune und Staat 201
8.1 Die kommunale Ebene im Staat 201
8.2 Ansichten zum Staat 203
8.3 Der Ruf nach dem Ordnungsstaat 205
9. Gesellschaft im Wandel 209
9.1 Reformdruck und Regierungswunsch 209
9.2 Wertorientierungen und Politikziele 213
9.3 Mitglieder und ehrenamtliches Engagement 220
9.4 Motive, Leitbilder, Utopien 225
9.5 Politikinteresse und Kommunitarismus 229
9.6 Diesseits von Rechts und Links 233
Inhaltsverzeichnis 7
10. Zur Sozialstaatsdiskussion 235
10.1 Standortdebatte und Sozialstaatsdiskussion 240
10.2 Arbeitslosigkeit, Regulation und Motivation 247
10.3 Lohnnebenkosten und Tarifautonomie 250
10.4 Soziales Sicherungssystem, Renten 255
10.5 Ausbildung, Arbeitsmarkt und Beschäftigungsförderung 261
10.6 Steuern 264
11. Kommunale Politik und Verwaltung 267
11.1 Politikprofile kommunaler Politik 267
11.2 Kommunale Sozialpolitiken 270
11.3 Kommunale Wirtschaftsförderung 275
11.4 Verwaltung und Finanzen 278
12. Kommunen und Wohlfahrtsverbände 285
12.1 Zum Verhältniswandel zwischen Parteien und Wohlfahrtsverbänden 286
12.2 Die Ökonomisierung der Wohlfahrt 291
12.3 Exkurs: Organisationsentwicklung und Professionalisierung in
Wohlfahrtsverbänden und sozialen Einrichtungen 301
12.3.1 Von der staatlichen Regulation zur Implementation von Wohlfahrts-
märkten 302
12.3.2 Ergebnisse der Sozialmanagement-Befragung 309
13. Ausblicke 318
Tabellenanhang 323
Literaturverzeichnis 356
Inhaltsverzeichnis
Tabellen im Text
Tabelle 1 Transformationen der politischen Milieus 133
Tabelle 2 Vergleich der Kontakte der SPD und der Grünen 1991 und 1998 178
Tabelle 3 Verhältnis von Fraktion und Partei 187
Tabelle 4 Befürwortung und Ablehnung des Imperativen Mandats 188
Tabelle 5 Flügel in Parteien und Fraktionen: 190
Tabelle 6 Reformerische versus konservative Flügelbildungen in Parteien und
Fraktionen 193
Tabelle 7 Anteil der Rats-und Kreistagsmandate 194
Tabelle 8 Bürgermeister/Landräte und Mehrheitsverteilung nach Sitzen 195
Tabelle 9 Rechnerische und realisierte Mehrheiten 196
Tabelle 10 Mehrheiten der Union und SPD, instabile Mehrheiten 197
Tabelle 11 Oberbürgermeister; Landräte, andere Ämter und Positionen 201
Tabelle 12 Zufriedenheit und Reformdruck 210
Tabelle 17 Wirtschaftsförderung 276
Tabelle 18 Rechtsform, Verantwortlichkeit, Leitung 309
Tabelle 19 Qualifikationen und Zusatzqualifikationen 309
Tabelle 20 Zusatzqualifikationen 310
Tabelle 20 Auswirkungen auf Sozialarbeit: 313
Tabelle 21 Für die Zukunft erwartete Qualifikationen 314
Tabelle 22 Persönliche Einstellungen 317
Grafiken im Text
Grafik 1 Sozialstrukturelle Regionen 135
Grafik 2 Wahlergebnisse in den alten Ländern 1972-1996 154
Grafik 2 Einfluß auf politische Entscheidungen 180
Grafik 3 Zusammenhang von Sozialstruktur und Liberalisierungsbereitschaft
in der Drogenpolitik 208
Grafik 4 Zufriedenheit und Reformdruck 211
Grafik 5 Plazierung der Parteien auf zwei Wertebenen 218
Grafik 6 Mitgliedszahlen 223
Grafik 7 Selbstidentifikation der Parteien auf der Recht-Links-Skala 234
Grafik 8 Ausgewählte Bereiche der Kommunalpolitik 268
Grafik 9 Motive für die Neustrukturierung der Organisationen 312
Vorbemerkungen
Das vorliegende Buch verdankt seine Entstehung einem neuen Veranstaltungstyp an
Fachhochschulen, den Lehrforschungsprojekten. Mit ihnen wird der Versuch unter
nommen Lehre und Forschung zu integrieren, Studierende an der Forschung zu betei
ligen. Im Sommersemester 1996 und im Wintersemester 1996/1997 habe ich erstmals
mit Studierenden des Fachbereichs Sozialarbeit der Fachhochschule Dortmund in die
ser Projektform eine Befragung sozialer Einrichtungen von Kommunen, Wohlfahrts
verbänden und anderen Trägern durchgeführt. Die Befragung lief seinerzeit unter dem
Titel "Die Bedeutung von sozialem Management für die Ausbildung in Sozialarbeit
und Sozialpädagogik". Anlaß zu der Befragung, die von den Studierenden selbst an
geregt wurde, war die Implementation von Wettbewerb im sozialen Sektor im Gefolge
der Einrichtung der Pflegeversicherung und der dazu parallel verlaufenden Etablie
rung von betriebswirtschaftliehen Lehrinhalten an den sozialen Fachbereichen der
Fachhochschulen.
Die Ergebnisse der Befragung, an der sich 560 Einrichtungen bundesweit beteiligt
hatten, zeigten, daß sich die Berufsbilder der sozialen Berufe in einem Umbruch be
finden. Vielleicht ließe sich besser formulieren, der technologische und sozialstruktu
reile Wandel, in dem sich Industriegesellschaften im Übergang zu Dienstleistungsge
sellschaften befinden, hinterläßt auch entsprechende Spuren in der Wohlfahrt. An die
Stelle altruistischer Motive und ethischer Selbstüberhöhungen, in früheren Zeiten ty
pisch für helfende, soziale Berufe, tritt ein neues Bewußtsein "gute" soziale Dienstlei
stungen erbringen zu wollen. Damit verliert sich die Besonderheit des Sozialen, es
rückt näher an die allgemeine Produktion von Gütern und Dienstleistungen. Entspre
chend werden jetzt auch stärker allgemeine Qualifikationen wie Personalführung, Or
ganisationsentwicklung, EDV-Kenntnisse und Managementkompetenzen nachge
fragt. Die von uns in diesem Sinne erfragten und zusammengetragenen Ergebnisse
werden am Schluß dieses Buches in Form eines Exkurses in Kapitel13.3 referiert.
Ermuntert durch den Erfolg des "Sozialmanagement-Projektes" haben wir im Som
mersemester 1997 mit den Vorbereitungen zu einem sehr viel weitergehenden sozial
politischen Projekt begonnen. An der Erarbeitung der Fragebögen und den Pretests
waren Studierende der Fachhochschule Dortmund im Wintersemester 1997/1998 be
teiligt. Angeregt durch die 1994 einsetzende öffentliche Diskussion über den "Um
bau" des Sozialstaates wollten wir die vier wichtigsten Wohlfahrtsverbände zu ihrer
Meinung über die weitere Entwicklung der Sozialordnung befragen.
Mich selbst reizte es an eine Forschungsarbeit anzuschließen, an der ich Anfang der
90er Jahre bei Bodo Zeuner an der FU-Berlin mitarbeiten konnte. Es ging damals um
das Verhältnis von SPD und Grünen auf der kommunalen Ebene. Die Kommunen und
Kreise sind für die Politikforschung besonders reizvoll, weil sich in ihnen deutlich die
regional unterschiedlichen Einflüsse der Sozialstruktur erkennen lassen. Damit wer
den die unterschiedlichen Bedingungen, unter denen sich Modemisierungsprozesse
vollziehen, unmittelbar deutlich: sie prägen kollektive Einstellungen. Modernisie
rungsgefälle, "Verspätungen" und typische soziale Problemlagen fügen sich zu regio-
10 Vorbemerkungen
nalen Mustern, die wiederum spezifische politische Orientierungen begünstigen. Eine
gleichzeitige Befragung von Parteien und Verbänden zu einem aktuellen sozialen
Thema bot hier die zusätzliche Möglichkeit die Dichte der regionalen und politischen
Milieus auszuloten: Pflegen Union und Caritas noch das "katholische Milieu", ist die
Arbeitetwohlfahrt noch eine "Vorfeldorganisation" der Sozialdemokratie? So nicht,
bedeutet dies, daß sich die Parteien stärker am rationalen, interessegeleiteten Wähler
orientieren und Weltanschauungen zurückstellen? Und bedeutet dies für die Wohl
fahrtsverbände, daß sie sich, weil politisch nicht mehr benötigt, zu sozialen Dienstlei
stungsunternehmen wandeln müssen, die sich in Zukunft an einem einschlägigen
Markt im Wettbewerb bewähren müssen? Wenn diese Vermutungen zutreffen, dann
ist der "Umbau des Sozialstaates" mehr als eine Revision der Sozialversicherungen,
dann verändert er die politische Kultur der Republik.
In zwei Wellen richteten wir unsere Fragebögen an die kommunalen Fraktionen der
im Bundestag vertretenen Parteien in den Räten der kreisfreien Städte und Kreistage
sowie den Bezirksparlamenten Berlins einerseits, an die Geschäftsführungen der vier
Wohlfahrtsverbände Arbeiterwohlfahrt, Caritasverband, Diakonisches Werk und Pa
ritätischer Wohlfahrtsverband andererseits. Die Befragung wurde von Januar bis Au
gust 1998 unter dem Titel "Der Umbau des Sozialstaates" durchgeführt, Zwischener
gebnisse wurden unmittelbar im Internet veröffentlicht. 1029 Fragebögen wurden uns
zurückgesandt, 1022 gingen in die Auswertung ein, davon 611 von Fraktionen und
411 von Verbandsgeschäftsführungen. Die Rücklaufquote lag bei den Parteien bei
34%, bei den Verbänden bei knapp 30%. Die regionale Verteilung war in etwa ausge
wogen. Bei den Parteien war die Resonanz der Grünen, bei den Verbänden die des
Diakonischen Werkes leicht überdurchschnittlich, die von Union und Caritas dagegen
leicht unterdurchschnittlich.
In dieser Publikation werde ich vor den Ergebnissen der empirischen Studien im drit
ten Teil und zu deren besseren Verständnis theoretische Analysen zum Verhältnis von
Staat und Sozialstaat (Teil I) sowie von Gesellschaft und Staat (feil li) referieren.
Den an der Befragung Teilnehmenden sei ebenso Dank gesagt wie dem Kollegen Ek
kart Reidegeld und den beteiligten Studierenden für ihre Mitarbeit und Hilfe. Zu dan
ken gilt es auch dem Fachbereich Sozialarbeit und der Fachhochschule Dortmund, mit
deren Mitteln die Untersuchungen ausschließlich finanziert wurden. Bei Bodo Zeuner
möchte ich mich für die gewonnenen Erfahrungen bedanken, die ich bei der Mitarbeit
an seinem DFG-Projekt "SPD und Grüne" sammeln konnte. Erst sie ermöglichten mir
das vorliegende Projekt zu realisieren. Dank sei schließ Christian Vogel gesagt, der
das Skript auf Tippfehler durchsah. Um Nachsicht bitte ich für die Abkürzung von
Bündnis 90/Die Grünen als "Grüne" sowie für den Verzicht der weiblichen Formen in
der Sprache.
Dortmund, im November 1998 Rainer Berger