Schrittenreihe der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) Herausgegeben von Professor Dr. iur. Dr. phi!. Uwe Scheffler, Frankfurt (Oder) Springer-Verlag Berlin Heidelberg GmbH Ingo Erasmus Fromm Der strafrechtliche Schutz der Finanzinteressen der EG Die Frage der Einführung einer supranationalen Strafrechtskompetenz durch Artikel 280 IV EGV , Springer Dr. Ingo Erasmus Fromm Am Brücklfeld 30 93497 Willmering [email protected] ISBN 978-3-540-40713-3 ISBN 978-3-642-17028-7 (eBook) DOI 10.1007/978-3-642-17028-7 Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <hnp:lldnb.ddb.de> abrufbar. Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Obersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Ta bellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der VervieifaItigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Ver wertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsge setzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fas sung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. hup://www.springer.de @ Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2004 Ursprünglich erschienen bei Springer-Verlag Berlin Heidelberg New York 2004 Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: Erich Kirchner, Heidelberg Datenformatierung: Jan-Michael Clauss, Heidelberg SPIN 10951736 64/3130/DK-5 4 3 2 1 0 - Gedruckt auf säurefreiem Papier Vorwort Die vorliegende Arbeit ist von der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder) im Sommersemester 2002 als Dissertation angenom men worden. Für das Zustandekommen der Arbeit habe ich vielfachen Dank auszusprechen. Besonders herzlich möchte ich mich bei Herrn Prof. Dr. Gerhard Wolf bedanken, der diese Arbeit betreut hat. Zu danken habe ich ferner dem Zweitgutachter, Herrn Prof. Dr. Heintschel von Heinegg, für seine sachlichen Anregungen und Hinweise. Herrn Prof. Dr. Dr. Uwe Scheffler danke ich für die Aufuahme der Dissertation in die Schriftenreihe der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder). Weiterhin möchte ich Frau Beate Ramisch, Mitarbeiterin der Universitäts bibliothek Bochum, als Ansprechpartnerin des Europäischen Dokumentationszen trums, Herrn Nick Oberheiden für die Durchsicht des Entwurfs der Schrift, Prof. Dr. Ellen Schlüchter (t) und Prof. Dr. Frank Zieschang für sehr interessante Dis kussionsrunden zur behandelten Problematik, sowie der Vereinigung fur europäi sches Strafrecht e.V. (Präsident: Prof. Dr. Ulrich Sieber) für die Aufuahme in den Kreis ihrer Mitglieder meinen Dank aussprechen. Darüber hinaus danke ich an dieser Stelle allen Personen, die mich im beruflichen oder privaten Umfeld im Hintergrund auf ihre Weise vor und während des Promotionsverfahrens gefördert und motiviert haben. Die Promotion wäre ohne die Unterstützung meiner Eltern Anne-Kartin und Hart mut Fromm nicht möglich gewesen. Daher widme ich ihnen die vorliegende Ar beit. Willmering, im Herbst 2003 lngo Erasmus Fromm Inhaltsübersicht Inhaltsverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX Abkürzungsverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV 1. Kapitel: Einleitung .............................................. . 2. Kapitel: Überblick über den aktuellen Meinungsstand der Gemeinschaftsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3. Kapitel: Die Wortlautauslegung des Art. 280 IV EG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 4. Kapitel: Die systematische Auslegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5. Kapitel: Überprüfung der Ergebnisse durch historische und teleologische Erwägungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Endergebnisse und Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv 1. Kapitel: Einleitung ............................................. . A. Einführung in die Problematik ................................... . I. Die historische Entwicklung bis zur erstmaligen Verankerung einer Betrugsbekämpfungsnorm im EG-Vertrag ................. . II. Die Betrugsbekämpfung der EG als Voraussetzung zur Gewährleistung der Glaubwürdigkeit der europäischen Institutionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1II. Die mangelhafte Kooperationsbereitschaft der EG-Staaten als Indikator des aktuellen Schutzniveaus des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 IV. Maßnahmen auf der supranationalen Ebene zur Verringerung des Vollzugsdefizits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 V. Die Notwendigkeit des strafrechtlichen Schutzes der Finanzinteressen der E.G.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 VI. Die fehlende Kompetenz der EG-Organe zur Setzung bereichsspezifischer Strafvorschriften vor Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 VII. Der unzureichende strafrechtliche Schutz der Gemeinschaftsfinanzen durch die einzelnen Mitgliedstaaten. . . . . . . . 45 VIII. Das Interesse an der heiklen Frage der Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft zur Setzung von Strafrecht zum Schutz der EG vor Betrügereien nach dem AV. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 B. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes und Festlegung des Ganges der Untersuchung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 I. Eingrenzung der Thematik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 I. Der Begriff des Strafrechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 a) Die Abgrenzung des Kriminalstrafrechts von anderen gemeinschaftsrechtlichen Sanktionsformen . . . . . . . . . . . . . . 68 b) Darstellung der Abgrenzungsprobleme zwischen den verschiedenen Sanktionskategorien unter kritischer Analyse der Unterscheidungsmerkmale. . . . . . . . . . . . . . . . . 71 aa) Die Abgrenzung zwischen VerwaItungssanktionen und zivilrechtsähnlichen Maßnahmen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 bb) Probleme der Charakterisierung von "para"-strafrechtlichen Sanktionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 (I) Kritische Analyse der Theorien zur Bestimmung der Rechtsnatur der Geldbußen im europäischen Gemeinschaftsrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 x Inhaltsverzeichnis (2) Maßgebliche Kriterien zur Gewährleistung einer sachgerechten Abgrenzung der Sanktionsformen. . . . . . . . . . 78 2. Verordnungen als Ausdruck des supranationalen Charakters der EG....................... ........................ 79 3. Der Begriff der Kompetenz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 II. Der Gang der Untersuchung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2. Kapitel: Überblick über den aktuellen Meinungsstand der Gemeinschaftsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 A. Das Europäische Parlament. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 B. Der Europäische Rechnungshof. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 C. Die Kommission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 D. Der Rat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 E. Ergebnis...................................................... 106 3. Kapitel: Die Wortlautauslegung des Art. 280 IV EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 A. Die Interpretation des Art. 280 IV Satz 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 I. Begriffsbestimmung der "finanziellen Interessen der Gemeinschaft" . . 10 7 1. Der Schutz der Einnahmen der Gemeinschaft. . . . . . . . . . . . . . . . 107 2. Der Schutz des Ausgabenbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 3. Die Zugehörigkeit der nicht im Haushaltsplan der EG nachgewiesenen Einnahmen und Ausgaben zu den Finanzinteressen der EG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 11. Der Begriff der "Betrügereien". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 I. Begriffsbestimmung de lege lata. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 a) Abgrenzung zum Begriff der Unregelmäßigkeiten. . . . . . . . . 114 b) Abgrenzung der Betrügereien zum Begriff des "Betrugs" im "Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 2. Begriffsbestimmung de lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 III. Beschluss von erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung zur Gewährleistung eines effektiven und gleichwertigen Schutzes in den Mitgliedstaaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 B. Die Frage der Einschränkung einer Befugnis für gemeinschaftliches bereichsspezifisches echtes Kriminalstrafrecht durch die Unberührtheitsklausel in Art. 280 IV 2 EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 C. Gesamtergebnis der wörtlichen Auslegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 4. Kapitel: Die systematische Auslegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 A. Die Verwendung des Terminus "Maßnahmen" in den einzelnen Absätzen des Art. 280. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 B. Der Vergleich der Unberührtheitsklausel des Art. 280 IV 2 EG mit den in sekundärrechtlichen Vorschriften mit Sanktionscharakter verwandten Unberührtheitsklauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 C. Das Verbot der Verweisungstechnik durch Art. 280 IV 2 EG . . . . . . . . . . . . 151 XI Inhaltsverzeichnis D. Der mögliche konkludente Ausschluss einer supranationalen Strafrechtsetzungskompetenz durch Art. 83 II lit. a, 229 EG sowie durch die speziellen Sanktionsvorschriften des EAGV und EGKSV. . . . . . . . . . . . 155 1. Zweifel an einem Umkehrschluss aus Art. 229 EG. . . . . . . . . . . . . . . . 157 11. Die Auswirkungen der Existenz des Art. 83 II lit. a EG auf eine gemeinschaftliche partielle Strafrechtskompetenz zum Schutz der Finanzinteressen der EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 III. Die Folgen aus einem Vergleich mit den speziellen Sanktionsvorschriften des EAGV sowie des EGKSV . . . . . . . . . . . . . . 161 IV. Zwischenergebnis.......................................... 166 E. Die Frage des Vorbehalts des Kriminalstrafrechts der EG zu Gunsten primärrechtlicher Bestimmungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 1. Der primärrechtIiche Strafrechtsschutz durch Art. 194 I UA 2 EAGV. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . 167 II. Der strafrechtliche Schutz der Wahrheitsfindung durch die Protokolle über die Satzungen des Gerichtshofs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 III. Die Vereinbarkeit dieser Normen mit sekundärrechtIichen supranationalen Strafrechtsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 IV. Zwischenergebnis.......................................... 170 F. Die "Bestimmungen über die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen" im Rahmen des VI. Titels des Vertrages über die Europäische Union als kompetenzbegrenzendes Argument einer partiellen Strafrechtskompetenz für Organe der EG. . . . . . . 171 I. Bedenken hinsichtlich der kompetenzbegrenzenden Wirkung des VI. Titels des EUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 I. Die Vereinbarkeit einer partiellen Strafrechtskompetenz der EG mit dem Verhältnis der ersten zur dritten "Säule" . . . . . . . . . . 175 2. Die Passerelle des Art. 42 EU sowie die Bedeutung der Unberührtheitsklausel des Art. 29 EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 3. Art. 61 lit. a EG i. V .m. Art 31 Iit. e des EU-Vertrages. . . . . . . . . . 183 11. Zwischenergebnis.......................................... 184 G. Der Grundsatz "nullum crimen sine lege" als kompetenzbegrenzendes Argument. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 I. Einblick in die Grundlagen der Lehre von der einschränkenden Interpretation von Primärrecht anhand des Gesetzlichkeitsprinzips. . . . 185 I!. Zweifel an der Auslegung des Primärrechts am Maßstab des Gesetzlichkeitsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 I. Die Fehlannahme eines entsprechenden allgemeinen Rechtsgrundsatzes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 2. Der Bestimmtheitsgrundsatz der Europäischen Menschenrechtskonvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 3. Die mangelnde Akzeptanz der Erstreckung des Gesetzlichkeitsprinzips auf das Primärrecht durch den Europäischen Gerichtshof. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 4. Die Ausstattung der Europäischen Gemeinschaft mit originären Hoheitsbefugnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 III. Zwischenergebnis.......................................... 197 H. Die Folgen des Fehlens eines europäischen Strafgerichtshofes sowie tauglicher Einrichtungen zur Vollstreckung verhängter Freiheitsstrafen für die Existenz einer EG-Strafrechtssetzungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . 197 1. Das "Souveränitätsargument" der Mitgliedstaaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 XII Inhaltsverzeichnis I. Die mangelnde Anerkennung eines "absoluten Souveränitätsvorbehalts" über das Strafrecht durch den EuGH. . . . . . . 202 II. Die ungeklärte Rechtsnatur der nach Gemeinschaftsrecht bereits zulässigen Sanktionen und der Vergleich der Eingriffsschärfe dieser mit Kriminalstrafen des nationalen Rechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 III. Bedenken hinsichtlich der Annahme einer Beschränkung der nationalen Souveränität über die Materie des Strafrechts bei einer partiellen Kompetenz der Organe der EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 IV. Die Beachtlichkeit des Arguments vom fehlenden Willen der Mitgliedstaaten zur Übertragung der strafrechtlichen Regelungskompetenz auf die Europäische Gemeinschaft. . . . . . . . . . . 215 V. Zwischenergebnis.......................................... 217 K. Das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzausübungsschranke . . . . . . . . . . . . 217 I. Die Anwendbarkeit des Prinzips auf den strafrechtlichen Schutz der Finanzinteressen der EG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 11. Die Hürde des Art. 5 UA 2 EG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 I. Das Insuffizienz-Kriterium. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 2. Das Kriterium der Effizienz-Optimierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 3. Anforderungen an die Form gemeinschaftlicher Maßnahmen. . . . 223 4. Zwischenergebnis.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 III. Die Warnung vor einem Bedeutungswandel des Begriffs der Subsidiarität. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 L. Die einschränkende Interpretation von Ermächtigungsgrundlagen unter dem Aspekt des allgemeinen Rechtsgrundsatzes "nulla poena sine lege parlamentaria". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 I. Die Heranziehung allgemeiner Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts zur Interpretation von Ermächtigungsgrundlagen des Primärrechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 II. Die Ermittlung gemeinsamer Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedsländer zwecks Herleitung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 III. Die Frage der Anerkennung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes "nulla poena si ne lege parlamentaria" zur einschränkenden Auslegung von Ermächtigungsgrundlagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 I. Ansicht: Die Ablehnung der Übertragbarkeit des Grundsatzes des strafrechtlichen ParIamentsvorbehalts auf die europäische Ebene zur einschränkenden Auslegung von Kompetenznormen . . 236 2. Ansicht: Die Notwendigkeit des Transfers eines entsprechenden mitgliedstaatlichen Verfassungsprinzips auf die europäische Ebene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 3. Zwischenergebnis.................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 IV. Das Demokratiedefizit der Europäischen Gemeinschaft und seine Auswirkungen auf eine supranationale Strafrechtskompetenz. . . . . . . . 243 V. Bewertung des Ausmaßes der Verleihung demokratischer Legitimität ftir strafrechtliche Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung unter besonderer Berücksichtigung der Beteiligung des Europäischen Parlaments durch das Kodezisionsverfahren seit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 I. Historischer Hintergrund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 2. Exkurs: Die Einbeziehung des Rechnungshofs in das Verfahren. . 250 3. Der Ablauf des Kodezisionsverfahrens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251