Der Staat der Autonomen Gemeinschaften in Spanien PDF
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Der Staat der Autonomen Gemeinschaften in Spanien Der Staat der Autonomen Gemeinschaften in Spanien Herausgegeben von Dieter Nohlen und Jose Juan Gonzales Encinar Leske + Budrich, Opladen 1992 ISBN 978-3-8100-0936-4 ISBN 978-3-663-01349-5 (eBook) DOI 10.1007/978-3-663-01349-5 © 1992 by Leske + Budrich, Opladen Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außer halb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Vorwort Spanien ist in den zurückliegenden Jahren zu den föderal strukturierten Demokratien gestoßen. Die politische Dezentralisierung war Teil des De mokratisierungsprozesses, in welchem das seit dem Bürgerkrieg (1936- 1939) autoritär regierte Land politisch Anschluß an das demokratische Eu ropa gewann. Im Beitritt Spaniens zur Europäischen Gemeinschaft im Jahre 1986 ist dies sinnflillig zum Ausdruck gekommen. Triebkräfte beider Entwicklungen, der demokratischen und der födera len, waren die "historischen Nationalitäten", vor allem Basken und Katala nen, die bereits unter der ll. Republik (1931-1936) Autonomiestatute er kämpft hatten. Andere Regionen besaßen kaum wirkkräftige historische Be zugspunkte und ein viel geringeres regionales Bewußtsein. Diese Asymme trie hat den Prozeß und das bisherige Ergebnis der politischen Dezentralisie rung nachhaltig beeinflußt. Der Umwandlung des zentralistisch organisier ten Staates in ein föderales Gebilde lag kein fest umrissenes Modell zu grunde. Die Verfassung von 1978 regte die Dezentralisierung an, räumte freilich unterschiedliche Verfahren und Autonomiegrade ein, die der vorge gebenen Asymmetrie Rechnung tragen sollten. Über die anzustrebende fö derale Struktur des Landes schwieg sie sich aus. So blieb die Ausgestaltung des spanischen "Autonomiestaates" (dieser Begriff setzte sich in Politik und Wissenschaft durch) der politischen Dynamik, insbesondere dem Parteien wettbewerb überlassen. Der spanische Föderalismus entstand folglich in ei nem längeren Formierungsprozeß und kann hinsichtlich seiner Grundstruk tur noch nicht als abgeschlossen gelten. Immerhin ist ein Entwicklungssta dium erreicht, das bereits die historische Tragweite des Wandlungsprozes ses erkennen läßt. Das zu den ältesten Nationalstaaten Europas zählende Spanien, jahrhundertelang durch einen starken, unter dem Franco-Regime extremen Zentralismus beherrscht, hat friedlich zu einer Staatsorganisation gefunden, die den sprachlich-kulturellen, politisch-historischen und geogra phisch-ökonomischen Besonderheiten des Landes, seiner regionalen Vielfalt Rechnung trägt. Der vorliegende Band, an dem Staatsrechtler und Politikwissenschaftler aus Spanien und Deutschland mitgewirkt haben, zeichnet diesen Prozeß nach und erörtert die bestehenden Strukturprobleme des Autonomiestaates. Im einzelnen werden der Regionalismus und die sich aus der politischen Gesamtentwicklung Spaniens ergebenden Einwirkungen auf den Dezentrali sierungsprozeß behandelt, die verfassungsrechtlichen Vorgaben und die tatsächlichen politischen Abläufe des föderalen Institutionenbildungspro zesses. Besonders beleuchtet werden die diesbezüglichen Vorstellungen der Sozialistischen Partei (PSOE), seit 1982 Regierungspartei und bereits in der Opposition intensiv in die Bemühungen um die Homogenisierung des De zentralisierungsprozesses durch die gesamtstaatlichen Parteien eingebun den. Untersucht wird auch, wie sich die politische Dezentralisierung auf der Parteiensystemebene ausnimmt, in welchem Ausmaß die regionale Dimen sion den Parteienwettbewerb regional und gesamtstaatlich prägt. Struktur, Funktionsweise und Politikprobleme des Autonomiestaates werden im Felde der Kompetenzverteilung zwischen Zentralstaat und Autonomen Gemein schaften, der FInanzierung der Autonomen Gemeinschaften und ihrer Be ziehung zur supranationalen Politikebene der Europäischen Gemeinschaft aufgezeigt. Abschließend wird die spanische Entwicklung in den Zusam menhang von Überlegungen zur territorialen Reorganisation politischer Herrschaft in der Gegenwart und zur Überwindung von in Spanien aufgetre tenen Strukturdeflziten gestellt. Die einzelnen Beiträge reflektieren unter schiedliche Positionen in der Debatte um die Einschätzung der spanischen Staatsform (Handelt es sich um einen Bundesstaat oder nicht?) und um das Für und Wider einer Anpassung an den bundesrepublikanischen Typ des kooperativen Föderalismus. Die Heidelberger Forschungen zu Fragen der politischen Dezentralisie rung in Spanien und die dazu organisierte internationale Kooperation wur den von der Volkswagen-Stiftung unterstützt. Mit diesem Band, der an schließt an frühere und in Vorbereitung beflndliche Veröffentlichungen (D. NohlenIR.O. Schultze (Hg.): Ungleiche Entwicklung und Regionalpolitik in Südeuropa, Bochum 1985; D. NohleniA. Hildenbrand: Landeskunde Spa nien, Opladen, 1991; A. Hildenbrand: Politische Dezentralisierung und re gionale Entwicklung. Der Fall Andalusien (in Vorb.), statten wir unseren großen Dank an die Volkswagen-Stiftung ab. Bei der Vorbereitung des Sam melbandes sind uns Andreas Hildenbrand und Petra Bendel sehr behilflich gewesen. Auch ihnen sei herzlich gedankt. MadridlHeidelberg Jose Juan Gonzdlez Encinar im Dezember 1990 Dieter Nohlen 6 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis ...................................................................... 8 I. Regionalismus und der historische Proze8 der politischen Dezentralisierung Dieter NohleniAndreas Hildenbrand Regionalismus und politische Dezentralisierung in Spanien ............... 9 Michael Richter Sozialistische Autonomieprogrammatik und -politik bis zum 31. Parteitag des PSOE .................................... 45 Josep M. Valles Wieviele "Wahl-Spanien" gibt es? Territoriale Dimensionen der Wahlen im heutigen Spanien ...................................................... 75 IL Politik und Strukturierung des Autonomiestaates Javier Perez Royo Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Staat und Autonomen Gemeinschaften .............................................................................. 103 Andreas Hildenbrand Die Finanzierung der Autonomen Gemeinschaften ......................... 125 Manuel Perez Gonzdlez Autonome Gemeinschaften und EG: Die interne Anwendung des europäischen Gemeinschaftsrechts ................................................. 177 IIL Vergleichende Perspektiven und Entwlcklungslinlen RaineT-Olal Schultze Föderalismus als Alternative? Überlegungen zur territorialen Reorganisation politischer Herrschaft ............................................. 199 Jose Juan Gonzdlez Encinar Ein asymmetrischer Bundesstaat .................................................... 217 Bibliographie ................................................................................. 231 Autorenverzeichnis ........................................................................ 245 Abkürzungsverzeichnis AP Alianza Popular CDS Centro Democratico y Social CG Coalici6n Galega CiU Convergencia i Uni6 CP Coalici6n Popular CT Compensaci6n Transitoria EA Eusko Alkartasuna EE Euskadiko Eskerra ERC Esquerra Republicana 00 Catalunya ETA Euskadi Ta Askatasuna FCI Fondo de Compensaci6n Interterritorial RB Herri Batasuna IU Izquierda Unida LOAPA Ley Orgl1nica 00 Armonizaci6n 001 Proceso Auton6mico LOFCA Ley Orgl1nica 00 Financiaci6n 00 las Comunidades Aut6nomas LPA Ley 001 Proceso Auton6mico PAR Partido Aragon6s Regionalista PCE Partido Comunista Espaiiol PDP Partido Dem6crata Popular PG Partido Galeguista PNG Partido Nacionalista Galego PNV Partido Nacionalista Vasco PP Partido Popular PRG Partido Riojano Progresista PSA Partido Socialista 00 Andalucfa PSC Partido dels Socialistes de Catalunya PSG Partido Socialista Galego PSOE Partido Socialista Obrero Espaiiol PSUC Partit Socialista Unificat 00 Catalunya UCD Uni6n deI Centro Democratico UGT Uni6n General 00 Trabajadores uv Uni6n Valenciana 8 Dieter Nahlen und Andreas Hildenbrand Regionalismus und politische Dezentralisierung in Spanien 1. Einführende Bemerkungen Seit 1983 ist das Gebiet des spanischen Staates in siebzehn politisch auto nome Regionen, die sogenannten Autonomen Gemeinschaften (Comunida des Aut6nomas) untergliedert. Diese neue Gebietsgliederung (vgl. Karte in der Umschlagseite), welche dem spanischen Staatswesen die Bezeichnung "Autonomiestaat"l verlieh, ist das Ergebnis eines politischen Dezentralisie rungsprozesses, der eine der tiefgreifendsten Wandlungen in der Geschichte Spaniens darstellt. Mehrere Jahrhunderte hindurch war dieses zu den älte sten Nationalstaaten Europas gehörende Land durch einen starken Zentra lismus beherrscht, der nur zweimal durch kurzfristige "dezentralisierende Intermezzi" - die Republica Federal (1873-74) und die Zweite Republik (1931-36) -unterbrochen wurde. Der Tatsache, daß heute in Spanien ein po litisch dezentralisierter Staat existiert, ist somit ohne Zweifel ein~ hohe hi storischeBedeutung beizumessen. Die Dezentralisierung war ein außerorderlich schwieriges Unternehmen, denn im Gegensatz zu anderen Staaten Westeuropas Cz. B. Italien) hat Spa nien seinen Dezentralisierungsprozeß nicht im Rahmen einer konsolidierten Zu den zahlreichen Unterschieden zwischen dem Autonomiestaat und einem föderalen Staat gehören u.a. folgende: 1) der Autonomiestaat hat keine bundesstaatliche Verfassung. bei der aus dem Zusammenschluß von einzelnen Staaten (den künftigen Gliedstaaten) ein neues und zugleich die Zen tralgewalt darstellendes Gemeinwesen gebildet wird. sondern die Verfassung eines Einheitsstaates. der die Möglichkeit zu einer (politischen oder lediglich administrativen) Dezentralisierung auf regionaler Ebene besitzt; 2) in den föderalen Staaten haben die Gliedstaaten über die zweiten KaJDJDerll der Parla mente -oder besondere Institutionen wie der deutsche Bundesrat. der keine zweite Kammer ist -eine Repräsentation auf der gesamt-bzw. zentralstaatlichen Ebene und sind durch jene Institutionen an der Gesetzgebung des Zentralstaates beteiligt, im Autonomiestaat dagegen ist der Senat keine Kammer der Autonomen Gemeinschaften (vgl. hierzu näher unsere Ausfl1hrungen in Abschnitt 6 dieses Beitrags); 3) im Gegensatz zu den Bundesstaaten. in denen neben der Judikative des Bundes in den Gliedstaaten ein jeweils eigenes System der Rechtssprechung existiert. ist die Judikative im Autonomiestaat gemäß Arti keI149.1.5 der Verfassung eine echte ausschließliche Kompetenz des Staates; 4) in den föderalen Staa ten ist die Materie KommunaIwesen in der Regel eine vollständige Befugnis der Gliedstaaten. im Auto nomiestaat hingegen handelt es sich hierbei um eine zwischen Staat (Kompetenz zum Erlaß von Rahmenvorschriften) und den Autonomen Gemeinschaften (Kompetenz der AusfI1hrungsgesetzgebung. vorerst nur für Autonome Gemeinschaften des höheren Kompetenzennivesus) geteilte Materie (vgl. Ar tikeI149.1.18 und den für alle Autonomen Gemeinschaften geltenden Artikel 148.1.2 der Verfassung); 5) bei den Verfahren zur Verfassungslinderung sind die Gliedstaaten föderaler Systeme msBgeblich be teiligt, im Autonomiestaat dagegen kann die Verfassung ohne Beteiligung der Autonomen Gemeinschaf ten gelindert werden. 9 Demokratie beginnen können. Vielmehr mußte dieser Prozeß nahezu zeit gleich zu einem ebenso schwierigen Redemokratisierungsprozeß dUrchge führt werden. Außerdem kamen nach dem Tod Francos am 20. November 1975 und nach jahrzehntelanger Unterdrückung jeglicher regionaler Eigen ständigkeit fast in allen Landesteilen und mit von Fall zu Fall unterschiedli cher Stärke die Kräfte des Regionalismus zum Vorschein. Die Lösung der regionalen Frage wurde zu einem wichtigen Prüfstein für die junge Demo kratie. Der Autonomiestaat, dessen Autonome Gemeinschaften den sprach lich-kulturellen, den politisch-historischen und den geographisch-ökonomi schen Besonderheiten der Regionen Spaniens Rechnung tragen, hat heute die Aufgabe, die in der Theorie unterstellten Vorteile eines dezentralisierten Staatsaufbaus Wirklichkeit werden zu lassen2. Insbesondere hängt es von den neuen regionalen Gebietskörperschaften, den Autonomen Gemeinschaf ten ab, ob und inwieweit der spanische Bürger, der den Staatsbegriff bisher mit Zentralismus, ineffizienter Bürokratie, Paternalismus und Klientelismus identifizierte, den Staat als modeme, leistungsfahige und "bürgernahe" Ver waltung und Gesetzgebung erleben kann. 2. Hintergründe des Regionalismus 2.1. Das Entwicklungsgefälle zwischen den Regionen (vgl. die Indikatioren der Tabellen 1 bis 3) ist in Spanien außerordentlich hoch. Ferner besteht der überwiegende Teil des Staatsgebiets aus relativ weniger entwickelten, struk turschwachen Räumen. In bezug auf das Pro-Kopf-Einkommen überragen die beiden reichsten Regionen Spaniens (Madrid, Balearen) die ärmste Re gion Spaniens (Extremadura) jeweils um das Doppelte. Im innereuropäi schen Vergleich erreicht bislang keine Region Spaniens den Durchschnitts wert des BIP-Kopf in der Europäischen Gemeinschaft. Extremadura, Anda lusien, Kastilien-La Mancha und Galizien besitzen lediglich zwischen 47 und 65% dieses Durchschnittswertes. Die höchsten Arbeitslosenquoten zei gen sich in Andalusien (1989: 27,3%) Extremadura und auf den Kanari schen Inseln, d.h. in den weniger entwickelten Regionen, wenngleich in folge der Industriekrise auch die wohlhabendere Region Baskenland mit ei ner hohen Arbeitslosigkeit zu kämpfen hat. Generell ist die gesamtspanische Arbeitslosenquote (1989: 16,9%) fast doppelt so hoch wie der EG-Durch schnittswert (1989: 8,9%), der von allen spanischen Regionen übertroffen 2 Die Verfassung hat durch Artikel 148.2 die Möglichkeit geschaffen, daß künftig alle Autonome Go meinschaften ein weitgehend einheitliches Kompetenzniveau besi1Zen können, was der Homogenität der Kompetenzen der Gliedstaaten in föderalen Systemen entsprichL Ferner sieht die Verfassung durch Ar tikel 131.2 (Consejo Economico y Social) und Artikel 14S.2 (convenios bzw. acuerdos) lnatitutionen bzw. Mechanismen vor. die für die vertikale und die horizontale Kooperation nulZbar gemacht werden können (vg\. zu beiden Aspekten die näheren Ausftlhrungen Abschnitt 6 dieses Beitrags). 10 wird. Die relativ entwickelten Regionen weisen hohe bzw. mittlere Beschäf tigungsraten in der IndusUie auf, die ärmeren Regionen hohe Beschäfti gungsraten in der Landwirtschaft. So sind in Galizien der Agrarsektor und die Fischerei mit einem Anteil von ca. 40% an der regionalen Gesamtbe schäftigungszahl die wichtigsten Arbeitgeber. Drei der insgesamt fünfzig spanischen Provinzen, nämlich Madrid, Barcelona und Bilbao, bilden wei terhin die ökonomischen Kontroll- und Steuerungszentren des Landes. In ihnen konzenUieren sich die Gesellschaftssitze und "headquarter junctions" der wichtigsten in- und ausländischen Unternehmen des IndusUie- und Ter tiärsektors. Die ökonomische Entwicklung zwischen 1980 und 1990, das heißt v.a. die Folgen der IndusUiekrise und ab Mitte der 80er Jahre erneuter Boom der spanischen Wirtschaft, hat zu Veränderungen im Bild des regio nalen Entwicklungsgefälles geführt. Zu Barcelona und Madrid sind weitere dynamische Wirtschafträume hinzugetreten: die indusUiell prosperierenden Provinzen entlang der Ebro-Achse, sowie die gesamte Mittelmeerküste, die Balearen und die Kanarischen Inseln, die durch die günstige Entwicklung des Tourismus, der Agrarexporte und im Falle Valencias auch der IndusUie ein kräftiges Wirtschaftswachstum zeigen. Diesen Gebieten stehen -in der Terminologie des Ökonomen Alcaide Inchausti - (1988) das "Krisenspa nien" (Baskenland, Kantabrien, Asturien), das "Entvölkerungsspanien" (die beiden Kastilien und Extremadura) und das "Überlebensspanien" (restliche Regionen) gegenüber. Das regionale Entwicklungsgefalle, das sich seit dem EG-BeiUitt Spaniens im Verlauf des supranationalen ökonomischen Integra tionsprozesses möglicherwiese verschärfen wird, ist eines der sozio-ökono mischen Grundprobleme Spaniens, das für die Interventionen der spani schen und der europäischen Regionalpolitik heute und auch in Zukunft ei nen hohen Handlungsbedarf schafft3• 3 Zur regionalen Entwicklung in Spanien und zu den Instrumenten der spanischen und europäischen Re gionalpolitik siehe Hüdenbrand (1985,1987,1988). Unter den spanischen Autoren können die Beiträge von IAzaro Araujo (1986), StUnz de Buruaga (1985) und Vd zquez Barquero (1984) empfohlen werden. 11
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