Der Staat als Zufall und als Notwendigkeit: Die jüngere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe. Band 2: Die öffentliche Verwaltung im gesellschaftlichen und politischen Wandel 1919–1990 PDF
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Thomas Ellwein Der Staat als Zufall und als Notwendigkeit Band 2 Thomas Ellwein Der Staat als Zufall und als N otwendigkeit Die jiingere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe Band 2: Die offentliche Verwaltung im gesellschaftlichen und politischen Wandel 1919-1990 Westdeutscher Verlag AIle Rechte vorbehalten © 1997 Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen Der Westdeutsche Verlag ist ein Unternehmen der Bertelsmann Fachinformation. Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschiitzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulas sig und strafbar. Das gilt insbesondere fiir Vervielfaltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Umschlaggestaltung: Horst Dieter Biirkle, Darmstadt Umschlagbild: Detmold, Regierungsbau an der LeopoldstraBe. Entnommen: 40 Jahre Regierungsprasident - ein baugeschichtlicher Riickblick, 1987 Satz: ITS Text und Satz GmbH, Herford Gedruckt auf saurefreiem Papier ISBN-13: 978-3-531-12744-6 e-ISBN-13: 978-3-322-83257-3 DOl: 10.1007/978-3-322-83257-3 Inhalt 16. Die deutsche Verwaltung im 20. Jahrhundert .... . ..... . 11 16.1 Das Erbe der Monarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 16.1.1 Einfiihrung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... . 11 16.1.2 Verwaltungsmodernisierung unter relativiertem Rationalitats- gebot ....................... . 14 16.1.3 Staat und Staatsaufgaben 18 16.1.4 Staatsaufgaben und Verwaltung 21 16.1.5 Staat und Gemeinden ...... . 24 16.1.6 Das Berufsbeamtentum . . . . . . . . ...... . 27 16.1.7 Das Erbe der Monarchie - Verwaltungskultur und Stabilitat- Verlust der Staatskunst und Instabilitat . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 16.2 Zur Entwicklung des Staates im 20. Jahrhundert .......... . 35 16.2.1 Die Expansion des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 16.2.2 Die Schwachung des Staates ...................... . 41 16.3 Verwaltungsgeschichte und Verwaltungstheorie .. . . . . . 44 16.3.1 Untersuchungsannahmen ................ . 44 16.3.2 Exkurs: Aufgabe und Organisation in der Verwaltung . . . 48 TeiI IV Verwaltung im Wechsel der Staatsformen 17. Politik und Verwaltung in Republik und Diktatur . . . . . . . . . . . . . .. 51 17.1 Politik und Verwaltung in der Republik ............. 51 17.1.1 Krieg und Kriegsausgang - zentralistische Hektik und de- zentrale Zwangslaufigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 17.1.2 Revolution und Verwaltungskontinuitat . . . . . . . . . . . . . . 53 I. Der Umsturz (53) - II. Umsturz und Verwaltungsalltag (54) - III. Verwaltungskontinuitat (55) - IV. Beamte und Demo- kratie - der Staat als neues Bezugssystem (56) 17.1.3 Zu den neuen sozialen und okonomischen Rahmenbedingun- gen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 I. Zur Bevolkerungs- und Wirtschaftsentwicklung (59) - II. Veranderungstendenzen (61) 17.1.4 Schwachung der Politik und Veranderungen in der Rolle der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 I. Aufgaben und Schwachen des politischen Systems (63) - II. Verwaltungsleistungen (64) - III. Fiihrungsschwachen und die 'Eigenstandigkeit' der Verwaltung (65) 6 Inhalt 17.1.5 Verwaltungswachstum und das Scheitem der Reichs-und der Verwaltungsreform .......................... 67 I. Zur quantitativen Entwieklung der Reichsregierung (67) - II. Zur Entwicklung der preuBischen Regierung (71) - III. Reformbedarf und Scheitem der Reform (77) 17.2 Der Niedergang der Republik und die Diktatur . . . . . . . . . 79 17.2.1 Der Nationalsozialismus und seine Verdrangung ........ 79 I. Aktive, MitHiufer und das groBe Vergessen (81) - II. Die Verdrangung als Informations- und als Bewertungsproblem (84) 17.2.2 Machtergreifung als Ubergang ................... 87 17.2.3 Nationalsozialistische Verwaltungspolitik . . . . . . . . . . . . . 91 I. Zur Organisation des nationalsozialistischen Regimes (91) - II. Regierung und Verwaltung (95) - III. Drei Gruppen von Verwaltungsaufgaben (96) 17.2.4 Verwaltung im Dritten Reich - Zur Ambivalenz von Not- wendigkeit, Tradition, Unrecht und Angstlichkeit . . . . . . . 100 18. Die Staatsverwaltung ...................... . 103 18.1 Der Umbruch von 1918/1919 in Ostwestfalen-Lippe 103 18.1.1 Kontinuitat der Verwaltung ........... . 103 18.1.2 Veranderungen der und in der Verwaltung 109 18.2 Entwicklung der Behordenstruktur bis 1933 .. 113 18.2.1 Land Lippe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 18.2.2 Regierungsprasidium Minden . . . . . . . . . . . 118 18.2.3 Die Landratsamter als staatliche Behorden . . . . . . . . . . 126 I. Personal und Organisation (126) - II. Das Landratsamt als untere staatliche Verwaltungsbehorde - Die Kommunalauf sieht (132) - III. Der Landrat als untere Polizeibehorde (140) 18.2.4 Zu einzelnen Sonderverwaltungen . . . . . . . . 146 18.3 Veranderungstendenzen bei den Staatsaufgaben 151 18.3.1 Zentrale Steuerung und dezentraler Vollzug . . 151 18.3.2 Beispiele politischer Steuerung ........ . 154 18.3.3 Die staatlichen Kemaufgaben . . . . . . . . . . . . . 158 19. Die Finanzverwaltung ........................ . 164 19.1 Das Entstehen der Reiehsfinanzverwaltung und ihr Aufbau in Ostwestfalen-Lippe ......................... . 165 19.1.1 Die Erzbergerschen Reformen ................... . 165 I. Die Einkommensteuer vor 1920 (165) - II. Das Reichsein kommensteuergesetz (167) - III. Die Reichsfinanzverwaltung (168) 19.1.2 Errichtung der Finanzamter in Ostwestfalen-Lippe ..... . 171 I. Raumliche Organisation (171) - II. Personalrekrutierung (173) - III. Unterbringung (175) - IV. Arbeitsorganisation (176) 19.2 Aufgaben-und Organisationsentwicklung der Finanzamter in Ostwestfalen-Lippe 1921 -1945 ................. . 177 [nhalt 7 19.2.1 Die Weimarer Zeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 177 I. Zur Aufgabenentwicklung (177) - II. Zur Entwicklung des Aufgabenumfangs (180) - III. Zur Philosophie der Finanz- verwaltung (182) 19.2.2 Die Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft ............ 184 I. Der neue Geist (184) - II. Modernisierung (186) - III. Aufgabenerweiterung (189) 19.2.3 Finanzverwaltung im Krieg ....... . . . . . . . . . . . . . . . .. 190 20. Die Kommunalverwaltung ............................ . 193 20.1 Bielefeld als Beispiel ........................... . 194 20.1.1 Die Entwicklung der stadtischen Aufgaben in zeitgenossischer Sicht ..................................... . 194 20.1.2 Zur Verwaltungsentwicklung in groBeren Stadten nach 1918 .... 196 I. Verstadterung (196) - II. Folgen der Verstadterung fur die GroBe der Stadtverwaltungen (197) - III. VerwaltungsgroBe als Folge des Aufgabenumfanges (200) - Iv. Aufgabenerledi- gung in Eigenregie und biirokratische Organisation (201) 20.1.3 Die Bielefelder Stadtverwaltung in den zwanziger Jahren . . . . . . 206 I. Zur Organisationsentwicklung vor 1914 (206) - II. Die Or ganisation der Stadtverwaltung 1930 und das Fassmann-Gut achten (208) - III. Die Biirokratisierung (212) - Iv. Das Per- sonal der Bielefelder Stadtverwaltung 1932 (215) 20.2 Kreise, Stadte, A.mter und Gemeinden 1919 -1933 ......... . 218 20.2.1 Zur Aufgabenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 20.2.2 Zur Entwicklung von Organisation und Haushalt ......... . 229 I. Das Beispiel Brakel (229) - II. Kleinere und mittlere Stadte (231) - III. Zur Entwicklung in den A.mtem (233) - Iv. Zur Kreiskommunalverwaltung (235) 20.2.3 Tendenzen in der Entwicklung kommunaler Selbstverwaltung 236 20.3 Die Provinz Westfalen .......................... . 241 20.3.1 Die Provinz als Teil der Staatsverwaltung .............. . 241 20.3.2 Die Provinz als Kommunalverband .................. . 244 20.3.3 Der Weg zum Wohlfahrtsverband ................... . 247 20.4 Ausbau der Sozialverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 20.4.1 Intensivierung der Sozialpolitik nach 1918 .............. . 249 I. Die Aufgabenteilung zwischen Staat und Gemeinden (249) - II. Schwerpunkte der Sozialgesetzgebung des Reiches (252) 20.4.2 Professionalisierung und Spezialisierung ............... . 255 I. Veranderungen der Fiirsorge (255) - II. Professionalisierung (258) - III. Verselbstandigung (261) 20.4.3 Die VergroBerung der kommunalen Sozialverwaltung ....... . 262 21. Verwaltung in Ostwestfalen-Lippe nach 1933 ................. . 266 21.1 Machtergreifung und Machtsicherung ................. . 266 21.1.1 Machtergreifung und Machtsicherung im Reich ........... . 266 21.1.2 Partei und Staat in Lippe ........................ . 275 21.1.3 Der Wechsel im Fiihrungspersonal der Verwaltungen ....... . 281 8 Inhalt 21.2 Konsequenzen der Machtergreifung fur die Verwaltung . . . . . . . 290 21.2.1 Das Fiihrerprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 I. Das Fiihrerprinzip in der Gemeinde (290) - II. Das Fiihrer prinzip im Staat (292) 21.2.2 Die Volksgemeinschaft ....................... . 295 21.2.3 Die Vermischung von Recht und Unrecht ........... . 298 I. Recht und Unrecht (298) - II. Die Gegnerverfolgung (300) - III. Die Verfolgung der Juden (302) - IV. Arbeitseinsatz (306) - V. Nationalsozialistische Gesundheits-und Wohlfahrts politik (308) 21.3 Veranderungen in der Verwaltung . . . . . 315 21.3.1 Die auBere Verwaltungsorganisation 315 21.3.2 Arbeitsbedingungen und Aufgaben .... 320 Teil V Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 22. Gesellschaft - Politik - Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 22.1 Veranderungen in der Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 22.1.1 Wachstum der Bevolkerung und Veranderungen in der Bevol- kerungsstruktur ........................... . 326 22.1.2 Individualisierung als Ursache fur wachsende Erwartungen an Staat und Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 22.1.3 Wirtschaftsentwicklung und intemationale Verflechtung 331 22.1.4 Der iiberforderte Staat .............. . 334 22.2 Veranderungen in der Politik . . . . . . . . . . . . . . . . 337 22.2.1 Die Wert- und Strukturvorstellungen von 1949 ...... . 337 22.2.2 Die Entwicklung zur Parteiendemokratie .......... . 339 22.2.3 Zentralismus zwischen Europaisierung und Regionalismus 343 22.2.4 Die iiberschatzte Politik .... . . . . . . . 344 22.3 Folgen fiir die Verwaltung . . . . . . . . . . 346 22.3.1 Das Wachstum der Verwaltung . . . . . . 346 22.3.2 Die Ausdifferenzierung der Verwaltung 348 22.3.3 Koordinations- und Fiihrungsprobleme . 349 23. Gesetz und Verwaltung ............... ..... . 352 23.1 Die Verrechtlichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 23.1.1 Der Anspruch und die Folgen ...... . 352 23.1.2 Der Aktionismus des Gesetzgebers ......... . 354 23.2 Die Finanzverwaltung als Beispiel . . . . . . . . . . . 356 23.2.1 Finanzverfassung und Finanzverwaltung in der Bundesrepu- blik Deutschland .......................... . 356 I. Die Kontinuitat der Finanzverwaltung im Jahre 1945 (356) - II. Die Entscheidungen des Parlamentarischen Rates und die Reform von 1969 (357) - III. Bundes- und Landesfinanz verwaltung seit 1949 - Ministerien und Oberfinanzdirektionen (359) Inha/t 9 23.2.2 Die VergroBerung des Steueraufkommens und die Organisa- tionserweiterung der Finanziimter in Ostwestfalen-Lippe ..... . 361 I. Die allgemeine Entwicklung (361) - II. Das Finanzamt Liib- becke (363) - III. Organisations- und Verfahrensentwicklung (365) 23.2.3 Aufgabenentwick1ung als Komplexitatssteigerung - Das Beispiel des Einkommensteuergesetzes ............. . 369 I. Das EStG als Fallbeispiel (369) - II. Zur Entwicklung des EStG (371) - III. Die Einkommensteuerrichtlinien (372) 23.2.4 Die Bewiiltigung der Komplexitat in der Verwaltung . . . . . . . . . 374 I. Das Problem (374) - II. Vorschriften und Fallzahlen (375) - III. Modellierung der Einkommensteuerveranlagung (376) - N. Auswertung (379) - V. Erklarungsbedarf (380) 23.2.5 Erklarungsmoglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 I. Technische Verbesserungen (382) - II. Vermehrte Qualifi kation (383) - III. Verbesserte Klientelbeziehungen (384) - N. Defizite im Vollzug (385) 23.2.6 Vollzugsdefizit oder Komplexitatsreduktion? - Vereinfachungsstrategien in der Steuerverwaltung ......... . 387 I. Arbeiten mit Hilfsmitteln (387) - II. Informale Fallgruppen bildung (388) - III. Priifungsverzicht (389) - IV. Ungleich behandlung (390) - V. Arbeitsiiberwalzung (392) 23.3 Die abwagende Verwaltung und ihre Probleme .. . . . . . . . . . . 393 23.3.1 Rechtsbindung und Bewiiltigung der Vorschriftenflut ....... . 393 23.3.2 Das Recht als Variable und als Moglichkeit ............. . 396 24. Staatsverwaltung in Ostwestfalen-Lippe 1945 bis 1990 ............ 399 24.1 Das Kriegsende - Nordrhein-Westfalen und der AnschluB Lippes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 399 24.1.1 Verwaltung 1945 und 1946 ........................ 399 24.1.2 Provinz Westfalen und Land Nordrhein-Westfalen .......... 405 24: 1.3 Der AnschluB Lippes und die Verlegung des Regierungs- prasidiums nach Detrnold ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 408 24.2 Entwicklung und Wachstum der Behorden . . . . . . . . . . . . . .. 414 24.2.1 Staatliche BehOrden in Ostwestfalen-Lippe . . . . . . . . . . . . . .. 414 I. Einfiihrung (414) - II. Organisation und Aufgabe (415) - III. Behorden und ihre Mitarbeiter in Ostwestfalen-Lippe (416) 24.2.2 Das Regierungsprasidium Detrnold: Organisation und Personal 424 24.2.3 Das Regierungsprasidium Detrnold: Zur Aufgabenentwicklung 431 24.2.4 Wachstum der BehOrden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 439 24.2.5 Binnengliederung der Behorden ..................... 445 24.3 Zur Entwicklung der Staatsaufgaben .................. 448 24.3.1 Bundesaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 449 24.3.2 Landesaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 455 24.3.3 Das Wachstum des offentlichen Sektors und die Veranderung von Politik .................................. 458 I. Das Wachstum des offentlichen Sektors und die Gebietskor perschaften (458) - II. Veranderung von Politik (461) 10 Inhalt 24.4 Verwaltungsreformansatze und ihr Scheitem . . . . . . . . . . . 464 24.4.1 Zur Diskussion der Verwaltungsreform . . . . . 464 24.4.2 Verwaltungsreformen in Nordrhein-Westfalen ......... . 468 25. Verwaltungsentwicklung in den Gemeinden und ihren Verbiinden 473 25.1 Die Gemeinden ....................... . 473 25.1.1 Aufgabenentwicklung ................... . 473 I. Wachstum und Ausbau - Zur Entwicklung bis etwa 1970 (473) - II. Bewahren und Ausbauen - Zur Entwicklung nach 1970 (478) 25.1.2 Die kommunale Gebietsreform .................. . 484 25.1.3 Haushaltsentwicklung und Haushaltsprobleme ........ . 490 25.1.4 Wachstum und Binnendifferenzierung der Gemeindeverwal- tungen ................................. . 495 I. Die Personalvermehrung (495) - II. Erweiterung der Ver waltungsorganisation (499) - III. Biirokratisches Steuerungs modell (502) - IV. Politisierung (506) - V. Neue Steuerungs modelle (507) 25.2 Die Kreise .............................. . 510 25.2.1 Kreisgebietsreform, Kreisverfassung und Kreisumlage ..... 510 25.2.2 Aufgaben und Organisation der Kreisverwaltung . . . . . . . . . . . 518 25.3 Der Landschaftsverband Westfalen-Lippe ............... . 522 25.4 Gesellschaftsentwicklung und kommunale Sozialaufgaben 528 25.4.1 Vorsorge und Fiirsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528 25.4.2 Politische Defizite und die Riickwirkungen auf die Gemeinden 531 26. Verwaltung 1919 - 1990 ........................... . 537 26.1 Tendenzen und Bilanz der Verwaltungsentwicklung .. 537 26.1.1 Organisation .............. . .... . 537 26.1.2 Personal . . . . . . . . . . . . . . . . ...... . 541 26.1.3 Arbeitsweise ..................... . 542 26.1.4 Leistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545 26.1.5 Funktion 547 26.2 Ausblick 551 Literaturverzeichnis fUr Band II 553 Personen- und Ortsregister fUr Band I und II 565 Sachregister fiir Band I und II ...... . 573 Autorenregister fiir Band I und II ..... 589 16. Die deutsche Verwaltung im 20. Jahrhundert 16.1 Das Erbe der Monarchie 16.1.1 Einfiihrung 1954 erschien unter dem Titel: 'Das Erbe der Monarchie in der deutschen Staatskrise' mein Versuch einer deutschen Verfassungsgeschichte im 19. Jahrhundert1. Der Versuch ging von der Annahme aus, (auch) die in der deutschen Gedankenwelt des 19. Jahr hunderts verbreitete Vorstellung von einem Dualismus von Staat und Gesellschaft habe die parlamentarische Demokratie der Weimarer Zeit belastet. Die Belastung sah ich unter zwei Aspekten: Die dualistische Theorie suggerierte einerseits eine reale Exi stenz des Staates, was von Machtverhiiltnissen und dem Wirken der Akteure ablenken konnte, welche die politische Herrschaft ausubten. Andererseits hinderte sie viele Burger daran, die Wirkungsweise ihrer politischen Mitwirkung zu verstehen. Dualistisch ge dacht lag die 'politische Verantwortung' bei der Staatsfuhrung und den Reprasentanten des Staates. llmen standen die Burger, sieht man vom burgerlichen Gehorsam und der Erfullung von Pflichten ab, mit Anspriichen hier und der Betatigung von Abwehr mechanismen dort, nicht aber in eigener, ebenfalls politischer Verantwortung gegenuber. Dieses 'Erbe' wirkte sich nach 1918 vielfaltig aus. Zwei Wirkungen seien kurz erwiihnt: Zum einen fehlten nach 1918 die Monarchen, die bis dahin den Staat reprasentierten, indem sie ihn personalisierten und so die Vorstellung erleichterten, der Staat sei greifbar und nicht Konstrukt. lhre Existenz hatte bei allen Interpretationsunterschieden und Streitigkeiten, die es auch vor 1918 gab, dazu beigetragen, daiS der Staat vor 1914 weithin, d.h. vermutlich fur eine groiSe Mehrheit, als festgefugte und gewachsene Ord nung erschien. Damit figurierten die Monarchen als eine Art Theorieersatz. Nach 1918 trat der Staat dagegen deutlicher2 als Konstrukt in Erscheinung, wobei es hochst un terschiedliche Konstrukteure und Interpreten, vor allem Interessenten und immer wie- 1 Vgl. T. Ellwein 1954. Zur Zitierweise von Buchern und von Akten aus dem Staatsarchiv Detmold (STADt) vgl. Band I, S. 6. Findet sich im Text oder in den Anmerkungen nur der Name eines Autors, wird der vollstandige Titel im Literaturverzeichnis gebracht. - Kapitel 16 enthalt einen Oberblick uber den Ertrag des Bandes lund gibt Auskunft uber die Annah men, an denen ich die Darstellung und Analyse der Verwaltungsentwicklung in Ostwestfa len-Lippe seit etwa 1918 orientiere. Meine Vorgehensweise ist in den Vorbemerkungen und den ersten beiden Kapiteln von Band I eriautert. 2 DaR dies nur 'deutlicher' wurde, ist zu unterstreichen. Die Obergange sind selbstverstandlich flieRend. Schon wahrend der Zeit der Monarchie behaupteten die einen mehr in Anlehnung an das Gottesgnadentum die unentbehrliche Funktion des Herrschers, wahrend die anderen das moderne Verfassungsrecht uber dynastische Privilegien stellten und die Berufung auf das Gottesgnadentum als "vollig nichtssagend" abtaten. Die erste Position z.B. bei M. (v.) Seydel, Grundzuge einer allgemeinen Staatslehre. 1873, und ders., Bayerisches Staatsrecht. Erster Band, Neubearbeitung durch R. Piloty 1913. Hier S. 78: "Der Staat ist jene tatsachliche Erscheinung, aus welcher mittels der Herrschaft das Recht entsteht. Der Staat ist die Vereini gung der Menschen eines Landes unter einem hochsten Willen, dem des Herrschers. 1m Sinne dieser Begriffsbestimmung ist der Staat ein Zustand. Bezeichnet man aber, urn einen kurzen Ausdruck zu gewinnen ... , Land und Leute, welche der Herrschaft unterworfen sind, als Staat, dann sind Herrscher und Staat voneinander geschieden wie Subjekt und Objekt." Die zweite Position bei G. Meyer, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts. 5. Auf!. 1899; das Zitat auf S. 234.
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