Der Ministerrat der DDR: Aufgaben, Arbeitsweise und Struktur der anderen deutschen Regierung

292 Pages·1982·6.409 MB·German

by  Peter Joachim Lapp (auth.)

Peter Joachim Lapp . Der Ministerrat der DDR
Studien zur Sozialwissenschaft
Band 49
Westdeutscher Verlag
Peter Joachim Lapp
Der Ministerrat der DDR
Aufgaben, Arbeitsweise und Struktur
der anderen deutschen Regierung
Westdeutscher Verlag
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Lapp, Peter Joachim:
Der Ministerrat der DDR: Aufgaben, Arbeitsweise
u. Struktur d. anderen dt. Regierung/Peter Joachim
Lapp. - Opladen: Westdeutscher Verlag, 1982.
(Studien zur Sozialwissenschaft; Bd. 49)
ISBN-13: 978-3-531-11566-5 e-ISBN-13: 978-3-322-88734-4
DOI: 10.1007/978-3-322-88734-4
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ISBN-13: 978-3-531-11566-5
Inhalt
Einleitung 7
I. Der Einfluß der SED und das Staatsrecht der DDR . 10
1. Verfassungsmäßige Stellung der SED ....... 10
2. Innerstaatliche Willensbildung durch die SED 11
3. Herrschaft durch Kaderpolitik ........... 16
4. Grundzüge einer Verfassungsentwicklung seit 1949 17
5. Gesetze über die Regierung der DDR seit 1949 18
Il. Der Ministerrat - das oberste vollziehende und verfügende Organ der
Staatsgewalt: Doppelfunktion von Regierung und Oberster Staatsver-
waltung .............................. 23
1. a) Berufung und Zusammensetzung des Ministerrats 24
b) Zuständigkeitsbereich des Ministerrats 26
c) Arbeitsweise und Rahmenstruktur 28
d) Der Vorsitzende des Ministerrats . . . . 34
e) Die Stellvertreter des Vorsitzenden des Ministerrats 36
f) Das Präsidium des Ministerrats ............... 37
g) Das Büro/Sekretariat des Ministerrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2. Der Ministerrat und die obersten Organe der Staatsgewalt (Abriß) -
Beziehungen zu den Institutionen 47
a) Volkskammer .......... 47
b) Staatsrat der DDR ....... 52
c) Nationaler Verteidigungsrat . 53
d) Oberstes Gericht der DDR . . 55
e) Generalstaatsanwalt der DDR 56
3. Der Minister - oberstes Organ der Staatsverwaltung 58
a) Minister und Ministerium ...... . 58
b) Organisationsstruktur der Ministerien 60
c) Die Kollegien der Ministerien ................. . 64
d) Koordination zwischen den Ressorts ............ . 68
e) Die Unterordnung der Minister unter den Ministerrat 70
4. Die rechtsetzende Tätigkeit des Ministerrats ..... . 72
a) Der vorgegebene Rahmen: Die Gesetze der Republik 72
b) Verordnungen des Ministerrats .............. . 73
c) Beschlüsse des Ministerrats ................. . 75
d) Gemeinsame Beschlüsse des Ministerrats und der nichtstaatlichen Or-
gane 77
5
e) Anordnungen, Durchführungsbestimmungen, Weisungen und andere
Rechtsetzungsakte des Vorsitzenden des Ministerrats und der Mitglieder
des Ministerrats ..................................... 78
Ill. Die einzelnen Bereiche der Tiitigkeit des Ministerrats ............ 81
1. Aufgaben und Arbeitsweise des Ministeriums für Auswärtige Angelegen-
heiten ........................................... 82
2. Aufgaben und Arbeitsweise im Bereich von Sicherheit und Ordnung .. 89
a) Das Ministerium des Innern (MdI) .... " . . . . . . . . . . 90
b) Das Ministerium für Staatssicherheit (MfS) ............ 97
c) Das Ministerium der Justiz (MdJ) 104
d) Das Ministerium für Nationale Verteidigung (MfNV) . . . . . . 113
3. Aufgaben und Arbeitsweise im Bereich der Wirtschaftslenkung und
-planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 121
a) Die Staatliche Plankommission (StPK) als ökonomischer Generalstab
des Ministerrats ............. . 121
b) Das Ministerium der Finanzen (MdF) ... 137
c) Die Industrieministerien (IM) . . . . . . . . . . . . . . . 146
d) Das Ministerium für Außenhandel (MAH) . . . . . . . 159
e) Das Ministerium für Handel und Versorgung (MHV) ...... 168
f) DasMinisterium fürLand-, Forst-und Nahrungsgüterwirtschaft(MLFN) . 183
g) Das Ministerium für Verkehrswesen (MN) ................... 193
h) Andere Ministerien (Kurzfassung) ......................... 199
4. Aufgaben und Arbeitsweise im Bereich des Bildungs-, Ausbildungs-und
Gesundheitswesens sowie der Kultur ............. 206
a) Das Ministerium für Volksbildung (MNb) ......... 206
b) Das Ministerium für Hoch- und Fachschulwesen (MfHF) 213
c) Das Ministerium für Wissenschaft und Technik (MfWT) . 217
d) Das Ministerium für Gesundheitswesen (MfG) ....... 219
e) Das Ministerium für Arbeit und Berufsausbildung. Kurzdarstellung
(1950-1958) ...................................... 225
f) Das Ministerium für Kultur (MfK) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 226
5. Aufgaben und Arbeitsweise im Bereich der Anleitung der örtlichen
Staatsorgane (Abriß) ................................. 234
IV. Sonder-und Randbereiche der Tiitigkeit des Ministerrats . . . . . . . . .. 244
1. Von der Zentralen Kommission für Staatliche Kontrolle zur Arbeiter-
und-Bauern-Inspektion .................... 244
2. Die Staatssekretariate ...................... 250
3. Die Staatlichen Ämter und Staatlichen Komitees .... 258
4. Andere zentrale staatliche Behörden (Kurzdarstellung) 264
5. Die Staatlichen Kommissionen ................ 266
6. Koordinierungs- und KontrollsteIlen des Ministerrats 267
Anhang 269
6
Einleitung
Ernst Richert erschien es wenig aussichtsreich, in den Komplex "Regierung und
Verwaltung" der DDR mit "westlicher staatsrechtlicher Akribie" Ordnung brin
gen zu wollen. Doch Richert, der mit dieser Aussage in seinem berühmten Werk
"Macht ohne Mandat" (2. Aufl., 1963) vor allem auf Siegfried Mampel zielte,
hat selbst den Beweis geliefert, daß der bundesdeutsche DDR-Forscher sehr wohl
ein gewisses Maß an Ordnung in diesen Komplex bringen kann. Sicher nicht allein
mit "westlicher staatsrechtlicher Akribie", aber doch mit Hilfe kühler politolo
gisch-soziologischer Analyse des Regierungssystems der DDR.
Mit der Regierung der DDR speziell hat sich in der Vergangenheit weder in
der DDR noch in der Bundesrepublik schon einmal ein Sozialwissenschaftler
oder Staatsrechtler befaßt, alle Angaben zur DDR-Regierung im Osten und Westen
unseres Landes sind lückenhaft, oft sogar fehlerhaft. Bei der Darstellung der DDR
Ministerien im "DDR-Handbuch" (2. Aufl., 1979) des Bundesministeriums für
innerdeutsche Beziehungen hat der Bearbeiter jede Art von "Akribie" vermissen
lassen. Entweder wurden die Statuten einiger Ministerien überhaupt nicht berück
sichtigt, oder aber es wurde von Statuten ausgegangen, die längst außer Kraft
gesetzt sind. Nur ein Beispiel: Beim Ministerium für Gesundheitswesen der DDR
geht der Bearbeiter von einem Statut des Jahres 1960 aus, die späteren Statuten
aus den Jahren 1969 und 1975 werden nicht einbezogen. Offensichtlich sind sie
dem Bearbeiter gar nicht aufgefallen. Bei einer Reihe von Ministerien wird so
getan, als existiere überhaupt kein Statut.
An der Spitze des Staates steht in der DDR die Sozialistische Einheitspartei
Deutschlands (SED). Mit Hilfe des staatlichen Apparats setzt diese Partei die All
gemeinverbindlichkeit ihres Willens durch. Dieser Staatsapparat sind in erster Linie
die Regierung der DDR und die ihr nachgeordnete Staatsverwaltung. Diese Re
gierung, der "Ministerrat", hat wirtschaftlich-organisatorische, repressive und
kulturell-erzieherische Funktionen wahrzunehmen, als "verfügendes und voll
ziehendes Organ" im Auftrage der SED.
Die Strukturen und Funktionen des Ministerrats unterlagen in den 50er und
in der 1. Hälfte der 60er Jahre starken Veränderungen. Der Wechsel der staat
lichen Apparaturen, die Bildung und Auflösung, Neubildung und Verschmelzung
sowie die Auft eilung von Spitzenbehörden der Ministerialbürokratie waren gerade
zu ein typisches Merkmal des anderen deutschen Staates. Erst in den 70er Jahren
ist eine gewisse Ruhe eingekehrt, unzweifelhaft besteht heute im Staatsapparat
der DDR ein größeres Maß an Regelmäßigkeit und Berechenbarkeit, an Solidität
schlechthin.
7
Das zeigt sich in erster Linie daran, daß in der 70er Jahren fast alle Ministerien
(neue) Statuten erhielten, zum anderen daran, daß die Staatsrechtler der DDR/
der SED endlich drei wichtige Lehrbücher fertigstellen konnten, die wohl sobald
keiner Umschreibung bedürfen, nämlich: das Lehrbuch "Marxistisch-leninistische
Staats- und Rechtstheorie" aus dem Jahre 1975, das Lehrbuch "Staatsrecht der
DDR" (1977) und schließlich das 1979 erschienene Lehrbuch "Verwaltungsrecht".
Verfasser dieser Werke sind führende Staatsrechtler der DDR.
Wichtige Teile der vorliegenden Studie über den Ministerrat basieren auf diesen
Lehrbüchern sowie auf der Auswertung der Gesetze über den Ministerrat und der
Statuten der einzelnen Ministerien. Außerdem konnten erstmals in größerem
Ausmaß amtliche "Verfügungen und Mitteilungen" einiger DDR-Ministerien aus
gewertet werden. Daneben wurden, ebenfalls erstmals, Flüchtlingsaussagen bzw.
Flüchtlingsprotokolle ehemaliger Mitarbeiter von DDR-Ministerien ausgewertet,
die im "Gesamtdeutschen Institut - Bundesanstalt für gesamtdeutsche Aufgaben"
verwahrt werden. Als sehr nützlich erwiesen sich ferner Kontake des Verfassers
zu einem ehemaligen "Sektorenleiter" (= Unterabteilungsleiter) des DDR-Mi
nisteriums für Handel und Versorgung, der dort bis zum Sommer 1979 beschäftigt
war. Zusammen mit der Analyse der entsprechenden Verfassungsbestimmungen
über den Ministerrat konnten Ergebnisse erarbeitet werden, die den Regierungs
apparat der DDR hinlänglich durchschaubar machen.
Dennoch muß betont werden, daß die wichtigen Arbeitsordnungen (= Geschäfts
ordnungen) des Ministerrats und die Statuten einiger Ministerien nicht veröffent
licht werden und als Verschlußsache gelten. Immerhin fand sich im Archiv des
Gesamtdeutschen Instituts in Berlin (West) eine Kopie der Arbeitsordnung des
Ministerrats der DDR vom 26.11.1954, die bisher alle bundesdeutschen DDR
Forscher übersehen haben. Inzwischen wurden mehrere derartige Arbeitsordnungen
erlassen, zur Zeit gilt als Arbeitsordnung der Beschluß des Ministerrats vom
12.7.1972 über die "Grundsätze der Verantwortung und Arbeitsweise der Mi
nisterien", der wieder unveröffentlicht blieb.
Im Vordergrund der Studie über die Regierung der DDR steht die Darstellung
ihrer Struktur und Funktion, ihrer Aufgaben und ihrer Arbeitsweise, das Wie
und Warum der Maßnahmen des Ministerialapparats. Es konnte nicht Sinn dieser
Monographie sein, bei der Behandlung der verschiedenen Bereiche des Minister
rats/ der Ministerien den jeweiligen Komplex global mitzubearbeiten. Mit anderen
Worten: Es stand zum Beispiel nicht die Wirtschaftspolitik der SED / der DDR bei
der Darstellung der wirtschaftsleitenden Ministerien und Dienststellen im Vorder
grund, sondern das Wie und Warum der Umsetzung wirtschaftspolitischer Auf
lagen der SED durch den Apparat der Ministerien. Alles das, was den Ministerial
apparat in Bewegung setzt, ist das Thema dieser Arbeit. Die Methoden der Re
gierungstechnik, die Durchführung der Politik seitens des Ministerrats mit seinen
30 Ministerien, seiner "Staatlichen Plankommission" und seinen zehn- bis zwölf
tausend Ministerialangestellten in Berlin (Ost), sind Mittelpunkt der Monographie.
Da aber die Anstöße und Weisungen für jedes Regierungshandeln aus den Gre
mien der SED kommen, finden entsprechende Parteiäußerungen, Parteidirektiven,
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Tagungen des Zentralkomitees und seines Politbüros, die gebührende Beachtung.
Die generelle Notwendigkeit zur Anfertigung einer Studie über die Regierung
der DDR hat das Gutachten zum Stand der DDR- und vergleichenden Deutsch
landforschung (wissenschaftliche Leitung: Peter C. Ludz) aus dem Jahre 1978
mit den folgenden Sätzen betont(S. 825):
"Die ,Regierung der DDR', der Ministerrat, und die diesem nachgeordnete MinisteriaIverwal
tung ist für die DDR noch nicht gründlich und umfassend untersucht worden, obwohl es sich
beim Ministerrat und den ihm unterstellten Organen um das wirtschaftliche und gesellschaft
liche Verwaltungsszentrum - unterhalb der politischen Leitorgane der Partei - handelt. Eine
beschreibende monographische Untersuchung des Ministerrats der DDR erscheint in Anbe
tracht der gegebenen Materiallage sinnvoll."
Genau dies will die vorliegende Arbeit sein.
9
I. Der Einfluß der SED und das Staatsrecht der DDR
1. Verfassungsmaßige Stellung der SED
In Artikel 1 DDRVerf n.F. 1968 heißt es:
"Die Deutsche Demokratische Republik ist ein sozialistischer Staat der Arbeiter und Bauern.
Sie ist die politische Organisation der Werktätigen in Stadt und Land unter Führung der Ar
beiterklasse und ihrer marxistisch-leninistischen Partei."
Deutlicher kann die Führungsrolle der Partei kaum normiert werden; die Herr
schaft der SED ist damit auch verfassungsrechtlich auf Dauer festgeschrieben.
Die Gründungsverfassung der DDR vom 7. Oktober 1949 hingegen enthielt dies
bezüglich keinerlei Festlegungen, obwohl die Verfassungsrealität seit Anfang der
fünfziger Jahre von der SED geprägt wurde. 1
Unter der Geltung der 2. DDR-Verfassung vom 6. April 1968, die zum 25. Jah
restag der DDR am 7. Oktober 1974 novelliert wurde, ist die SED heute unstrit
tig die allein bestimmende Größe im anderen deutschen Staat. Im ersten Staats
rechts1ehrbuch der DDR heißt es dazu jetzt:
"Die Geschichte der DDR beweist ebenso wie die Gegenwart, daß alle staatsschöpferische
Tätigkeit auf der Politik der SED beruht, ihrem wissenschaftlichen Wirken zur Anwendung
des Marxismus-Leninismus auf die konkreten Bedingungen der DDR entspringt ... Von den
Anfängen der Schaffung der antifaschistisch-demokratischen Verwaltungsorgane über die
verschiedenen Etappen des Aufbaus der Staatsmacht bis zum Programm des IX. Parteitages
wird die gewaltige Rolle der SED als Inspirator und Organisator der Entwicklung und der
Tätigkeit der sozialistischen Staatsmacht deutlich. "2
Die tatsächliche und verfassungsrechtliche Verankerung der führenden Rolle
der SED im Staat bedeutet klar und unmißverständlich, daß die Partei über ein
uneingeschränktes Machtmonopol verfügt.3 Von Seiten der SED wird diese Tat
sache heute auch gar nicht mehr zu verschleiern versucht:
"Die Sozialistische Einheitspartei Deutschlands ist die marxistisch-leninistische Partei der
Arbeiterklasse und des ganzen werktätigen Volkes ... Sie ist die führende Kraft bei der Ge
staltung der entwickelten sozialistischen Gesellschaft",
heißt es im Partei programm der SED aus dem Jahre 1976.4 Und schon der
offiziöse Verfassungskommentar aus dem Jahre 1969 formulierte den Herrschafts
anspruch der SED unzweideutig:
"Die Entfaltung einer breiten und wirksamen sozialistischen Demokratie ist ... Bedingung
und Ausdruck der Verwirklichung der führenden Rolle der Arbeiterklasse und ihrer marxi
stisch-leninistischen Partei ... Das heißt aber auch, daß die sozialistische Demokratie un
denkbar ist ohne die führende Rolle der Arbeiterklasse und ihrer marxistisch-leninistischen
Partei." 5
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