Der Bundestagspräsident: Funktion und reale Ausformung eines Amtes im Deutschen Bundestag

122 Pages·1984·5.562 MB·German

by  Jürgen Wermser (auth.)

JJiüirrggeenn WWeerrmmsseerr
DDeerr BBuunnddeessttaaggsspprraässiiddeenntt
Forschungstexte Wirtschafts
und Sozialwissenschaften 10
Jürgen Wermser
Der Bundestagspräsident
Funktion und reale Ausformung
eines Amtes im
Deutschen Bundestag
+
Leske Verlag Budrich GmbH, Opladen 1984
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((FFoorrsscchhuunnggsstteexxttee WWiirrttsscchhaaffttss--uunndd SSoozziiaa1lwwiisssseenn
sscchhaafftteenn;; BBdd.. 1100))
ISBN 978-3-8100-0423-9 ISBN 978-3-322-95484-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-95484-8
NNEE::GGTT
((cс)) 11998844 ЬbУv LLeesskkee VVeerrllaagg ++ BBuuddrriicchh GGmmbbHH,, OOppllaaddeenn
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Inhalt
1. Einleitung . . . . . . ........................................ 9
2. Grundlagen ............................................ 13
2.1 Zur Kontinuität im deutschen Parlamentarismus .................... 13
2.2 Nominierung und Wahl des Bundestagspräsidenten. .................. 16
2.3 Der Bundestagspräsident im Kontext parlamentarischer
Institutionen ........................................... 22
3. Die Leitungsfunktion:
Der amtierende Präsident in der Plenarsitzung ...................... 29
3.1 Die Eröffnung der Sitzung. ................................... 29
3.2 Wortmeldung und Worterteilung in der Aussprache .................. 30
3.3 Die Rednerfolge ......................................... 35
3.4 Die Worterteilung zur Geschäftsordnung,
zu Erklärungen und zu Zwischenfragen .......................... 41
3.5 Zum Problem der "freien Rede" ............................... 46
3.6 Möglichkeiten zur Verlängerung der Redezeit ...................... 49
3.7 Die Auslegung der Geschäftsordnung. ........................... 53
3.8 Die Prüfungsfunktion ...................................... 61
3.9 Die Ordnungsfunktion ..................................... 64
3.10 Die amtierenden Präsidenten in der Fragestunde .................... 70
4. Weitere Funktionen des Bundestagspräsidenten ..................... 80
4.1 Der Bundestagspräsident als Integrationsperson ..................... 80
4.2 Die Repräsentationsfunktion ................................. 86
4.3 Die Reformfunktion ...................................... 89
4.4 Der Bundestagspräsident als oberste Dienstbehörde
der Bundestagsbeamten .................................... 91
S. Reformüberlegungen ...................................... 95
5.1 Probleme mit der gegenwärtigen Amtsausformung ................... 95
5.2 Ziele und generelle Vorteile einer Reform ........................ 99
Anhang .............................................. 120
Literaturverzeichnis ..................................... 121
5
Für die freundliche Untersützung möchte der Verfasser vor allem den folgenden
Damen und Herren ausdrücklich danken:
Manfred Schulte, Kurt Spitzmüller, Bundestagsdirektor a.D. Hans Troßmann, Mini
sterialdirigent a.D. Wemer Blischke, Ministerialrat Dr. Joseph Bücker, Ministerialdiri
gent Wolfgang Gaebler, Ministerialrat van Heiß, Dr. Rudolf Kabel, Ministerialdirigent
Dr. Klemens Kremer, Regierungsdirektor Friedhelm Mayer, Frau Annemarie Rüttger,
Regierungsdirektor Peter Schindler, Frau Ueselotte Schmidt, Ministerialdirigent
Dr. Peter Scholz, Ministerialrat Dr. Hans-JosefVonderbeck.
7
1. Einleitung
Die Bundesrepublik Deutschland ist in Abgrenzung von monistischen Ordnungskon
zepten als pluralistische Demokratie organisiert. Innerhalb dieser das Mehrheits-mit dem
Repräsentationsprinzip verbindenden Organisationsform wird üblicherweise zwischen
parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystemen unterschieden. 1 Trotz ge
wisser Modifikationen, die sich aus dem föderativen Aufbau ergeben, ist in der Bundes
republik das essentielle Merkmal eines parlamentarischen Regierungssystems vorhan
den: Der Bundeskanzler kann durch ein konstruktives Mißtrauensvotum gemäß Artikel
67 Grundgesetz (GG) vom Bundestag abberufen werden. Der Bundeskanzler ist vom
Vertrauen des Bundestages abhängig, zumal er auch von diesem gewählt wird (Art. 63
GG). Die Regierung und die sie tragenden Fraktionen bilden eine politische Einheit,
der Dualismus Regierung vs. Parlament ist in der politischen Realität durch den Dualis
mus Regierungsmehrheit vs. Opposition abgelöst.2
Aus dieser Konstellation ergeben sich Konsequenzen für die verfassungspolitische(n)
Aufgabe(n) der Institution Bundestag:· In Verbindung mit der allen demokratischen
Parlamenten gemeinsamen Legitimationsfunktion, gewissermaßen in Konkretisierung
derselben, lassen sich für ein Parlament im parlamentarischen Regierungssystem, daher
auch fur den Bundestag, mit Steffani sieben Funktionen unterscheiden:
,,1. Gouvernementale Kreations- und Terminierungsfunktion (Bestellung und
Abberufung der Regierung).
2. Kommunikationsfunktion (Öffentlichkeitsarbeit im Plenum und über die Aus
schüsse).
3. Interessenartikulations-Funktion (Vertretung des allgemeinen Interesses unter
Beachtung von ,Sonderinteressen'; ,Repräsentation des Volkswillens').
4. Integrationsfunktion (Regierungsmehrheit und Opposition als Gesprächspart
ner).
5. Kontrollfunktion (permanente Kontrolle der Regierung und Verwaltung).
6. Gesetzgebungs- und Geldbewilligungsfunktion (vor allem letztinstanzliche
Beschlußfassung).
7. Rekrutierungsfunktion (Auslese politischen Führungspersonals) ...3
Im folgenden soll untersucht werden, wo und in welcher Weise der Bundestag bei
der Erftillung seiner Funktionen durch den Bundestagspräsidenten unterstützt wird
bzw. wo er von diesem stärker unterstützt werden könnte und müßte. Der Maßstab
der Kritik ergibt sich implizit aus der Fragestellung, denn diese hat nicht nur analyti
schen Charakter, sie hat auch einen normativ-kritischen Aspekt. Sie beruht nämlich
auf der Prämisse, daß sich der Sinn des Amtes des Bundestagspräsidenten nicht aus der
bloßen Addition seiner in der Geschäftsordnung oder im Grundgesetz normierten
Kompetenzen ergibt, sondern auch beinhaltet, den Bundestag allgemein bei der Wahr
nehmung seiner Funktionen zu unterstützen. Daraus folgt konkret, daß der Bundestags
präsident durch "institutionengerechtes Verhalten,,4 seine rechtlichen und faktischen
9
Möglichkeiten und Entscheidungsspielräume im Einzelfall so wahrzunehmen hat, daß
dadurch der Institution Bundestag optimal gedient wird. Der Bundestagspräsident hat
hiernach nicht die Freiheit, das AmtS gemäß seinen eigenen Überzeugungen und sei
nem eigenen individuellen Willen formen und prägen zu dürfen, sondern seine Frei
heit kann nur als Verantwortung gegenüber dem Amt verstanden werden.6
Die Besonderheit dieser Fragestellung bedingt, daß das Verhalten des Bundestags
präsidenten in einzelnen Fällen mit Begriffen charakterisiert werden muß, die sich
einer naturwissenschaftlich-exakten Definition zwar entziehen, mit deren Verwendung
dennoch der Anspruch erhoben wird, daß sie in dem jeweiligen Kontext das Agieren
des Bundestagspräsidenten möglichst treffend und plausibel beschreiben und ggf. be
werten. Bei dieser Vorgehensweise mag sich der Verfasser zwar gelegentlich dem Vor
wurf mangelnder systematischer Begrifflichkeit aussetzen; dies wird aber bewußt in
Kauf genommen, weil allein diese Vorgehensweise als dem Forschungsgegenstand ange
messen scheint, sofern man sich nicht theoretische Selbstbefriedigung, sondern kritische
Klärung parlamentarischer Wirklichkeit zum Ziel gesetzt hat. 7 Die Tragfähigkeit die
ses bewußten Verzichts auf systematische Begrifflichkeit wird sich jeweils "vor Ort"
zu erweisen haben.
Von der politologischen Fragestellung dieser Abhandlung sind vor allem die o.a.
Kommunikationsfunktion und die o.a. Integrationsfunktion des Bundestages tangiert.
Insbesondere die erstere ist von außerordentlicher Bedeutung, sie ist systembedingt
gleichsam das Herzstück dieses Funktionenkataloges für den Bundestag. Zugleich ist sie
diejenige Funktion, deren mangelhafte Erfüllung durch den Bundestag ein ständig
wiederkehrender, zentraler Topos systernimmanenter Parlamentarismuskritik ist. Die
mangelnde öffentlichkeitsbezogenheit des Bundestages wird zu Recht häufig beklagt,
insbesondere das Plenum wird nicht in ausreichendem Maße zum "Forum der Nation". 8
Die direkte und öffentliche Auseinandersetzung zwischen Regierung und Opposi
tion wird zugunsten der Ausschußarbeit vernachlässigt. Die politische Urteilsbildung
der Bürger wird dadurch erschwert, aber gerade zu ihr beizutragen ist eine besonders
wichtige Aufgabe des Bundestages. Die harte Kritik von Ernst Fraenkel aus dem Jah
re 1964 hat kaum an Aktualität eingebüßt:
"Eine der bedenklichsten Erscheinungen der neudeutschen Demokratie ist darin zu
erblicken, daß in den Parlamentsdebatten die zwischen Regierung und OppOSition
bestehenden Kontroversen nicht ausreichend klar hervortreten . .. Die verwandten
Argumente und Gegenargumente vermögen die öffentliche Meinung nur noch in
Ausnahmefällen zu beschäftigen und den Wahlausgang fast niemals auch nur indi
rekt zu beeinflussen ...9
Aufgrund der Relevanz des Problems1o und der (potentiellen) Einflußmöglichkei
ten des Bundestagspräsidenten bei dessen Lösung soll das Amt des Bundestagspräsiden
ten im folgenden insbesondere auf das Problem der mangelnden öffentlichkeitsbezo
genheit des Bundestages hin orientiert untersucht werden. Das Schwergewicht der Un
tersuchung wird daher auf der Analyse und Kritik der Haupttätigkeit eines Bundestags
präsidenten, der Sitzungsleitung, liegen (Abschnitt 3).11 Darüber hinaus sollen jedoch
auch die anderen Funktionsbereiche nicht vernachlässigt werden, soweit sie zum poli
tologischen Verständnis des Amtes bedeutsam sind und damit von-der generellen Fra
gestellung dieser Abhandlung erfaßt werden (Abschnitt 4). Vorausgehen soll neben
einer Darlegung der (Aus-)Wahlproblematik die einfuhrende Klärung der historischen
Kontinuität und des institutionellen Kontextes (Abschnitt 2). Es soll insgesamt deut
lich gemacht werden, wo dieses Amt gleichsam Kanten und Konturen besitzt; wo in
10
welchem Umfang und in welcher Form ein Bundestagspräsident Gestaltungsmöglich
keiten hat, wie sie ggf. in der parlamentarischen Praxis genutzt werden und wo dies
stärker geschehen müßte. All dies soll gemäß der o.a. politologischen Fragestel
lung unter dem Gesichtspunkt einer besseren Funktionserfüllung der Institution Bun
destag gesehen und beurteilt werden. Daraus ergibt sich, daß in dieser Abhandlung auf
"Routinea ufg aben " des Bundestagspräsidenten 12 ebensowenig eingegangen werden
soll wie auf Tätigkeiten, die sich nicht auf die o.a. Funktion des Bundestages be
ziehen.13 Am Schluß der Abhandlung sollen dann auf der Basis der vorausgegangenen
kritischen Analyse einige Reformüberlegungen angestellt werden.
Wer eine Arbeit über den Bundestagspräsidenten verfaßt, wird mit ziemlicher Si
cherheit bald mit der Frage konfrontiert werden, ob er sich nicht am "Modell" des
Speakers orientiere. Gemeint ist in diesem Zusammenhang in aller Regel der Speaker
des englischen Unterhauses. Dabei wird meist übersehen, daß es noch ein zweites,
theoretisch und praktisch nicht weniger gewichtiges "Modell" des Speakers gibt, näm
lich das des Speakers des amerikanischen Repräsentantenhauses. Während der Spea
ker des Unterhauses gänzlich neutral ist, der politischen Auseinandersetzung voll
ständig entzogen, am Ende seiner politischen Laufbahn stehend und im Plenum mit
weitgehenden Entscheidungsbefugnissen ausgestattet,14 ist der Speaker des US-Reprä
sentantenhauses ein Präsident, der weiterhin sehr aktiv an den politisohen Auseinan
dersetzungen teilnimmt. Er ist der politische Führer der Mehrheitsfraktion im Haus
und damit eine der politisch mächtigsten Personen in den USA.15
Als ein wesentlicher Grund für die verschiedenartige Ausformung des Speaker-Amtes
in England und in den USA ist die jeweils sehr unterschiedliche Rolle der Fraktionen
im Unterhaus und im Repräsentantenhaus anzusehen. Diese Unterschiedlichkeit wie
derum ist insbesondere eine Konsequenz aus Merkmalen, die dazu geftihrt haben, daß
das Regierungssystem der USA üblicherweise als präsidentielles, dasjenige Großbritan
niens demgegenüber als parlamentarisches System bezeichnet wird. Es ist daher nicht
möglich, von einem Modell des Speakers bzw. des Parlamentspräsidenten auszugehen
und dieses zum Maßstab zu erheben. Ein Parlamentspräsident muß vielmehr stets in
Zusammenhang mit seinem jeweiligen Parlament gesehen werden, mit dessen Struktur
und Funktionsweise, die wiederum entscheidend von der spezifischen Stellung des
Parlaments im Regierungssystem abhängen. Eine in der vergleichenden Regierungslehre
üblich gewordene Klassifizierung von Regierungssystemen und Parlamenten 1 6 kann in
diesem Zusammenhang um zwei Typen realer Ausformung des Parlamentspräsidenten
amtes erweitert werden. Damit ergeben sich folgende sechs Typen: Parlamentarisches
Regierungssystem - präsidentielles Regierungssystem; Redeparlament - Arbeitsparla
ment; neutraler Parlamentspräsident - politischer Parlamentspräsident. Ebenso wie
der Bundestag eine "Mischform" zwischen Rede- und Arbeitsparlament ist, so ist der
Bundestagspräsident eine "Mischform" zwischen politischem und neutralem Präsiden
ten: Vom Standpunkt des englischen Speakers aus gesehen hat er Ähnlichkeiten mit
dem amerikanischen Speaker, von dessen Warte aus gesehen mit dem englischen Spea
ker.
Der Bundestagspräsident muß und soll daher im folgenden in seinem eigenen Kon
text analysiert und kritisiert werden. Der Maßstab dafür ist dementsprechend auch sy
stem- und parlamentsimmanent, nicht von "außen" (z.B. England) angelegt. Darüber
darf auch nicht hinwegtäuschen, daß am Schluß der Abhandlung Reformüberlegungen
stehen, die implizit eine gewisse Nähe zum "Modell" des englischen Speakers nicht
verleugnen können. Diese Nähe ergibt sich aber aus der Sache, nicht aufgrund einer
unkritischen Sympathie für englischen Parlamentarismus.
11
Es existiert bisher keine politologische Monographie über das Amt des Bundestags
präsidenten. 1 7 Es gibt lediglich einige zumeist ältere juristische Dissertationen, I' ein
paar Aufsätze, Memoiren und ansonsten mehr oder weniger kurze Ausführungen im
Rahmen von Abhandlungen über angrenzende Problemgebiete .19 Insgesamt gesehen
ist das Amt des Bundestagspräsidenten wissenschaftlich recht dürftig behandelt wor
den. Ein Grund hierfür dürften die Schwierigkeiten bei der Materialbeschaffung sein.
An offensichtlich zugänglichen Quellen stehen nämlich nur die Plenarprotokolle des
Bundestages zur Verftigung, ggf. ergänzt durch Presseartikel und einige Stellungnahmen
der Präsidenten. Für eine adäquate Analyse des Amtes des BundestagspräSidenten und
für das Verständnis einzelner Vorgänge reichen diese Quellen aber nicht aus. Der
Verfasser ist aus diesem Grunde mehrfach nach Bonn gefahren. Im September 1979
war er drei Wochen "vor Ort", im Februar/März 1980 konnte er ein vierwöchiges In
formationspraktikum in der Bundesta~verwaltung (Fachbereich I) absolvieren. In die·
ser Zeit und während mehrerer Kurzaufenthalte in Bonn konnte er zahlreiche Hinter
grundgespräche führen. Abgeordnete, Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeiter sowie
Beamte der Bundestagsverwaltung gaben ihm zahlreiche Informationen und ließen ihn
verschiedene Unterlagen einsehen. Besondere Zurückhaltung wurde dabei verständli
cherweise von Mitgliedern der Bundestagsverwaltung geübt. Die Besonderheit dieser
Quellenlage macht es erforderlich, daß in dieser Abhandlung verschiedene Tatsa
chenbehauptungen unbelegt bleiben müssen. Der Verfasser ist jedoch für diese Aus
sagen beweisfahig.
Für sehr umfangreiche schriftliche und teilweise ergänzende mündliche Auskünfte
bedankt sich der Verfasser bei den ehemaligen Bundestagspräsidenten Eugen Gersten
maier, Kai·Uwe von Hassel und den ehemaligen Vizepräsidenten Frau Liselotte Funcke,
Richard Jaeger und Karl Mommer.2o
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