Demokratisierung in Ostdeutschland: Verfassungspolitische Weichenstellungen in den neuen Ländern und Berlin

433 Pages·2013·3.112 MB·German

by  Astrid Lorenz (auth.)

Astrid Lorenz
Demokratisierung
in Ostdeutschland
Verfassungspolitische Weichenstellungen
in den neuen Ländern und Berlin
Demokratisierung in Ostdeutschland
Astrid Lorenz
Demokratisierung in
Ostdeutschland
Verfassungspolitische Weichenstellungen
in den neuen Ländern und Berlin
Astrid Lorenz
Universität Leipzig
Leipzig, Deutschland
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Gefördert mit Mitteln der Bundesstiftung zur Aufarbeitung der SED-Diktatur.
ISBN 978-3-658-03186-2 ISBN 978-3-658-03187-9 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-658-03187-9
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Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung ............................................................ 1
2 Theoretisch-konzeptionelle Herangehensweise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2.1 Demokratisierung als Forschungsgegenstand ......................... 7
2.2 Auswirkungen der parlamentarischen Kräfteverhältnisse auf die
Ausgestaltung der neuen Ordnung .................................. 12
2.2.1 Auswirkungen auf die Struktur inhaltlicher Konflikte ........... 13
2.2.2 Auswirkungen auf das Verfahren der Verfassungsgebung. . . . . . . . 20
2.2.3 Auswirkungen auf die Konfliktbewältigung und die neue
Ordnung als Verhandlungsergebnis .......................... 25
2.3 Methodik der Untersuchung ....................................... 29
3 Voraussetzungen der Demokratisierung: Gemeinsamkeiten
und Unterschiede der Fälle ............................................. 41
3.1 Gleiche Ausgangslage: Kollaps der DDR und Ländergründung .......... 41
3.1.1 Dynamiken des Systemzerfalls ............................... 41
3.1.2 Gründung der neuen Länder ................................ 59
3.2 „Halbes neues Land“ mit Verfassungscoup: Berlin ..................... 68
3.2.1 Zweiteilung und Entfremdung ............................... 68
3.2.2 Einheit Berlins ............................................. 74
3.3 Der Unterschied: Parlamentarische Kräfteverhältnisse nach
den Gründungswahlen ............................................ 84
4 Auswirkungen der parlamentarischen Kräfteverhältnisse auf die
Struktur inhaltlicher Konflikte ......................................... 97
4.1 Rechte der Bürger und politische Zielvorgaben für den Staat ............ 99
4.2 Politische Beteiligung der Bürger und Vertretung ihrer Rechte .......... 112
4.3 Einhegung der Regierung durch Parlament bzw. Opposition ........... 129
4.4 Umgang mit dem alten System und seinen Trägern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
4.5 Verhältnis zwischen Staat und Religion/Kirche ....................... 156
V
VI
5 Auswirkungen der parlamentarischen Kräfteverhältnisse auf die
Festlegung der Verfassungsgebungsverfahren ............................ 169
5.1 Geringer Kompromissbedarf – ungewisse Beteiligung ohne
rechtliche Gewähr ................................................ 179
5.2 Mittlerer Kompromissbedarf – erhöhte Beteiligung teils mit
rechtlicher Gewähr. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
5.3 Hoher Kompromissbedarf – breite Beteiligung mit früher
rechtlicher Gewähr. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
5.4 Berlin: Kampf um die Auslegung rechtlicher Garantien ................ 209
6 Auswirkungen der parlamentarischen Kräfteverhältnisse auf die
Konfliktlösung und die neue Ordnung .................................. 217
6.1 Geringer Kompromissbedarf – selektive Änderungen am
wertegeleiteten Verfassungsentwurf ................................. 237
6.1.1 Konfliktverlauf ............................................ 237
6.1.2 Ergebnisse nach Konfliktfeldern .............................. 247
6.2 Mittlerer Kompromissbedarf – Beharren auf Kernanliegen,
erweiterte Oppositionsrechte und Pakethandel ....................... 253
6.2.1 Konfliktverlauf ............................................ 253
6.2.2 Ergebnisse nach Konfliktfeldern .............................. 287
6.3 Hoher Kompromissbedarf – regelungsintensive Kompromisse,
viele Oppositionsrechte und gemeinsame Neuschöpfungen ............. 303
6.3.1 Konfliktverlauf ............................................ 303
6.3.2 Ergebnisse nach Konfliktfeldern .............................. 316
6.4 Berlin: Abweichende Rahmenbedingungen, ähnliche Konfliktlösung .... 325
6.4.1 Konfliktverlauf ............................................ 325
6.4.2 Ergebnisse nach Konfliktfeldern .............................. 342
7 Demokratisierung durch Parlamente – Wirkungsmechanismen
und Schlussfolgerungen ............................................... 349
7.1 Zehn zentrale Befunde und die systematischen Unterschiede
der neuen Ordnungen ............................................. 350
7.2 Schlussfolgerungen für die Verfassungs- und Demokratietheorie ........ 358
7.3 Schlussfolgerungen für die deutsche Einheit und den Föderalismus ...... 372
Anhang ................................................................. 383
Literatur- und Quellenverzeichnis ......................................... 391
Abbildungsverzeichnis
Abb. 3.1 Die neuen Bundesländer und die ehemaligen DDR-Bezirke ......... 66
Abb. 4.1 Intensität vorgesehener Verfassungsvorgaben für die Richtung
staatlichen Handelns nach Urhebern ............................. 112
Abb. 4.2 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen der
Regierungsmehrheiten durch Bürger nach Urhebern ............... 128
Abb. 4.3 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen der
Regierungen durch Parlamente nach Urhebern .................... 140
Abb. 4.4 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen der
Regierungsmehrheiten durch die parlamentarische
Opposition nach Urhebern ..................................... 142
Abb. 4.5 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen politischer
Akteure beim Thema Vergangenheit nach Urhebern ............... 156
Abb. 4.6 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen politischer
Akteure im Verhältnis Staat – Kirche/Religion nach Urhebern ....... 167
VII
Tabellenverzeichnis
Tab. 2.1 Erwartete verfassungspolitische Konflikte ......................... 20
Tab. 3.1 Organisatorische Vorbereitung der Ländergründung ............... 65
Tab. 3.2 Theoretischer Kompromissbedarf in den
Verfassungsverhandlungen ..................................... 94
Tab. 4.1 Intensität vorgesehener Verfassungsvorgaben für die
Richtung staatlichen Handelns nach Ländern ...................... 111
Tab. 4.2 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen
der Regierungsmehrheiten durch Bürger nach Ländern ............. 127
Tab. 4.3 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen
der Regierungen durch das Parlament nach Ländern ............... 139
Tab. 4.4 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen
der Regierungsmehrheiten durch die parlamentarische
Opposition nach Ländern ....................................... 141
Tab. 4.5 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen
politischer Akteure beim Thema Vergangenheit nach Ländern ...... 157
Tab. 4.6 Intensität vorgesehener Verfassungsbeschränkungen
politischer Akteure im Verhältnis Staat – Kirche/Religion
nach Ländern ................................................. 166
Tab. 5.1 Übersicht über Regeln des verfassungspolitischen Verfahrens. . . . . . . . 175
Tab. 6.1 Zustimmung zur Verfassung in den Landesparlamenten ............ 229
Tab. 6.2 Ergebnisse der Verfassungsvolksentscheide ....................... 232
Tab. 6.3 Bilanz der verfassungsrechtlichen Regelungsintensität in
Konfliktfeldern, Sachsen ........................................ 248
Tab. 6.4 Bilanz der verfassungsrechtlichen Regelungsintensität in
Konfliktfeldern, Thüringen, Sachsen-Anhalt,
Mecklenburg-Vorpommern ..................................... 288
Tab. 6.5 Bilanz der verfassungsrechtlichen Regelungsintensität in
Konfliktfeldern, Brandenburg ................................... 317
Tab. 6.6 Bilanz der verfassungsrechtlichen Regelungsintensität in
Konfliktfeldern, Berlin ......................................... 343
Tab. 7.1 Regelungsintensitäten der Verfassungen in den Konfliktfeldern ...... 354
IX
Einleitung 1
Die friedliche Revolution in der DDR von 1989 und der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik
gingen als „Sternstunden“ deutscher Geschichte in die Lehrbücher und die gesamtdeutsche
Erinnerungskultur ein.1 Unzählige Bücher und Rückblicke von Zeitzeugen widmen sich der
Entmachtung der DDR-Eliten, der Etablierung neuer Herrschaftsregeln und der Neuformie-
rung der Gesellschaft der DDR.2 Die ergreifendsten Bilder hat heute wohl jeder Deutsche
verinnerlicht: Prager Botschaft, Montagsdemonstrationen, Maueröffnung, deutsche Einheit.
Die kollektive Erinnerung endet erstaunlicherweise mit diesem Datum. Weit weniger als
über den Zusammenbruch der DDR und die Einheit wissen wir über den politischen Neuan-
fang im Osten, der damals schon vorstrukturiert wurde, aber danach erst so richtig begann.
Politikwissenschaftlich wird dieser politische Neuanfang nach den ersten freien Wahlen als
Phase der Demokratisierung bezeichnet.
Wer gestaltete die politischen Systeme der neuen Länder und Berlins? Welche Mate-
rien wollten diese Gestalter dem Zugriff einfacher politischer Mehrheiten entziehen,
indem sie sie in die Verfassung schrieben? Machten die Verfassungsgeber die Volksver-
treter in den Parlamenten so stark wie in Bremen, wo dies die Gewaltenteilung teilweise
durchbricht?3 Oder die Regierung so stark wie in Schleswig-Holstein bis 1990? Führten
sie eine zweite Parlamentskammer ein, wie sie in Bayern bis zum Jahr 2000 existierte?
Hatten sie vielleicht gar kein parlamentarisches, sondern ein präsidentielles System im
Sinn, wie der damalige Staatsrat Theodor Eschenburg während der Verfassungsgebung
1 In einer repräsentativen Umfrage durch Allensbach nannten unlängst je mindestens 86 Prozent
der Befragten in Ost- und Westdeutschland die Wiedervereinigung sowie die Öffnung der Grenze
als besonders prägend, bedeutsam für die letzten 60 Jahre deutsch-deutscher Geschichte (IfD 2010).
In repräsentativen Befragungen durch zwei Meinungsforschungsinstitute im Auftrag des ZDF im
Frühjahr 2009 landeten beide Ereignisse nach der Erfindung des Buchdrucks auf Rang 2 und 3 von
100 zur Wahl gestellten „Sternstunden“ deutscher Geschichte (ZDF 2009; Knopp 2009).
2 Dies sind die drei definitorischen Merkmale einer Revolution (Reißig 1992: 37).
3 So die Formulierung des Bremer Staatsgerichtshofs, zit. in Lhotta/Ketelhut/Harms 2004: 236f.
A. Lorenz, Demokratisierung in Ostdeutschland, DOI: 10.1007/978-3-658-03187-9_1, 1
© Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
2 1 Einleitung
in Baden-Württemberg?4 Oder folgten sie der Vision der DDR-Bürgerrechtler, indem sie
auch Bürgerbewegungen ein Recht zur Gesetzesinitiative verliehen und den Staat dazu
verpflichteten, alle Informationen an Bürger freizugeben, die ihre Anliegen betreffen?
Warum unterschieden sich trotz ähnlicher Rahmenbedingungen der Politik deren
Schlüsselentscheidungen in Bezug auf die Landesverfassungen?
Diese Fragen zeigen schon: Der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik am 3. Oktober
1990 gab dem Osten Deutschlands längst kein komplettes Ordnungssystem vor. Das
Grundgesetz schreibt zwar in Artikel 28 mit dem sogenannten Homogenitätsgebot vor,
dass die Länder republikanisch, demokratisch, sozial- und rechtsstaatlich im Sinne des
Grundgesetzes verfasst sein müssen und gemäß Artikel 31 bricht Bundesrecht Landes-
recht. Die neuen Länder verfügten aber – anders als die DDR-Bezirke – über eine eigene
Verfassungshoheit, denn Deutschland West war ja eine Bundesrepublik, ein Bund von
Ländern, die den Staat erst bildeten.5 Das Grundgesetz und seine Auslegung durch das
Bundesverfassungsgericht ließen durchaus Raum für unterschiedliche Interpretationen
und Normierungen hinsichtlich der Grundrechte oder der Staatsorganisation, aber auch
des Wahlrechts, das in den alten Ländern höchst unterschiedlich umgesetzt ist.6
Wie sich die zumeist erstmals gewählten politischen Akteure entschieden, hatte ganz
unmittelbare Konsequenzen für alle Bürgerinnen und Bürger in den neuen Ländern und
in Berlin. Ab wann wurden sie politisch mündig und durften wählen? Mit 18? Schon
mit 16? Wie oft erhielten sie die Gelegenheit, in Wahlen zu bestimmen, wer regiert? Alle
fünf, alle vier Jahre? Sollten sie zwischen Wahlen direkt mitregieren dürfen? In welchen
Materien? Welche Aufgaben muss der Staat (Bund und eben auch Länder) gegenüber
seinen Bürgern erfüllen? Aber auch: Sollten christliche Werte als Leitkultur festgeschrie-
ben sein? In diesen und anderen Fragen lassen das Grundgesetz und das europäische
Recht Spielräume für unterschiedliche Ausgestaltungen in den Ländern – ob nun damals
oder heute.
Das Recht auf Verhängung der Todesstrafe in Artikel 21 der hessischen Verfassung ist
ein vielzitiertes Beispiel dafür, dass es sogar dauerhaft Widersprüche zwischen dem Text
des Grundgesetzes – das die Todesstrafe für abgeschafft erklärt – und dem der Landes-
verfassungen geben kann. Im Zweifel obliegt die Rechtsauslegung den Gerichten. Diese
achten darauf, dass alle Bundesbürger unabhängig von ihrem Wohnort in den Genuss
der Rechte, Freiheiten und Garantien des Grundgesetzes kommen. Jedoch dürfen die
Länder über diese Rechte, Freiheiten und Garantien hinausgehen oder sie auf unter-
schiedlichem Wege gewähren und sie dürfen Staatsfundamentalnormen schaffen, die das
Bundesverfassungsrecht gar nicht kennt.7 Auf diese Weise können sie zusätzlich zu Lan-
desinitiativen im Bundesrat bundespolitisch Änderungsimpulse setzen.
4 Flick 2008: 164; Decker 2004: 4.
5 Magiera 1992.
6 Leunig 2007: 289f., 123ff.
7 Badura 2007; Stiens 1997.