Demokratie in Europa: Zur Rolle der Parlamente

396 Pages·1995·11.333 MB·German

by  Uwe Thaysen (auth.), Winfried Steffani, Uwe Thaysen (eds.)

Zeitschrift für Parlamentsfragen
Sonderband
Demokratie in Europa:
Zur Rolle der Parlamente
Zeitschrift für Parlaments fragen
Sonderband zum 25jährigen Bestehen
Demokratie in Europa:
Zur Rolle der Parlamente
Herausgegeben für die Redaktion von
Winfried Steffani und Uwe Thaysen
unter Mitarbeit von Kristin Bergmann
Westdeu tscher Verlag
ZEITSCHRIFT FÜR PARLAMENTSFRAGEN (Zitierweise: ZParl)
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Gedruckt auf säurefreiem Papier
Sonderband:
ISBN 978-3-531-12689-0 ISBN 978-3-322-93517-5 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-93517-5
Inhalt
Uwe Thaysen: Demokratie in Europa nach der Zeitenwende 1989/90.
Editorial zum Sonderband aus Anlaß des 25jährigen Bestehens
der Zeitschrift für Parlamentsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1 Europa und Maastricht
Winfried SteJfani: Das Demokratie-Dilemma der Europäischen Union.
Die Rolle der Parlamente nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts
vom 12. Oktober 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Thomas Christiansen: Gemeinsinn und europäische Integration.
Strategien zur Optimierung von Demokratie- und Integrationsziel 50
Woljgang Luthardt: Die Referenda zum Vertrag von Maastricht.
Politikmanagement und Legitimation im europäischen Integrationsprozeß . . . . . . . 65
Klaus Pöhle: Öffnen oder Abschotten?
Zur Internationalisierung des Personals der EU-Parlamente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
2 Nationale Parlamente in der Europäischen Union
Thomas Saalftld: Die zentrale Rolle des Parlaments in London.
Entwicklungstendenzen von Thatcher bis Major (1979 - 1994) 95
Christian Rath: Die »unionswärtige Gewalt" des Deutschen Bundestages.
Zur verfassungsrechtlichen Legitimation des gemeinschaftlichen
Rechtssetzungsprozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Uwe Jun: Die zweite »Cohabitation" in Frankreich (seit April 1993).
Terraingewinne der Parteien und des Parlamentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
Gerald Paschen: Regierungsmehrheit und Opposition in Spanien.
Der Prozeß demokratischer Konsolidierung (1977 - 1993) ................... 162
Peter weber: Italiens demokratische Erneuerung.
Anpassungsprobleme einer »schwierigen" Demokratie (1989 - 1994) 178
Jörg Seißelberg: Berlusconis Forza Italia.
Wahlerfolg einer Persönlichkeitspartei (1994) 204
Peter Zervakis: Das griechische Parlament. Kontinuität und Wandel seit 1974 . . . . 232
Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) Sonderband 1/95 © Wesrdeurscher Verlag
6 Inhalt
3 Nationale Parlamente in Europa
DetleJJ ahn: Die Wahl zum norwegischen Storting 1993.
Ein deutliches Ja zu einem Nein ........................................ 265
AnIOn Pelinka: Eine"V erwestlichung" Österreichs?
Zum Wandel des politischen Systems durch den EU-Beitritt 278
Silvano Möckli: Direkte Demokratie in der Schweiz.
Ein Mittel zur Behebung von Funktionsmängeln der repräsentativen Demokratie? 289
Axel Reetz: Wahlen im Baltikum seit 1990.
Parlamente in den Paradoxien der Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
Jerzy Matkow: Parlamentswahlen in Polen (1993).
Beginn postkommunistischer Entmythologisierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
Sdndor Kurtdn: Wahlen in Ungarn. Fakten und Folgen seit Mai 1994 340
4 Vergleichende Parlamentsforschung
\\'terner]. Patzelt: Vergleichende Parlamentarismusforschung als Schlüssel zum
Systemvergleich. Vorschläge zu einer Theorie- und Forschungsdebatte .......... 355
Jürgen Plöhn: Parlamentsvergleich auf sub nationaler Ebene.
Zur Theorie und Methode am Beispiel der Untersuchungsverfahren in den
deutschen Landesparlamenten .......................................... 386
Autorenverzeichnis ................................................... 404
Demokratie in Europa nach der Zeitenwende 1989/90
Editorial zum Sonderband aus Anlaß des 25jährigen Bestehens
der Zeitschrift für Parlamentsftagen
Uwe Thaysen
Wäre es nur rational - soll hier heißen: nach Selbstverständlichkeiten "pluralistischen"
Geschichtsverständnisses - zugegangen, so hätte der Zusammenbruch des Kommunismus
im "östlichen" Europa bereits 1989/90 sowohl optimistisch als auch skeptisch stimmen
müssen. Tatsächlich war er eine grandiose Bestätigung der Pluralismustheorie, auf welcher
die "westlichen" Regierungssysteme basieren. Diese Theorie kennt keine Finalität der Ge
schichte. Deshalb wäre vom Beginn her zugleich Zweifel angemessen gewesen gegenüber
jeglicher Erwartung linearer Weiterenrwicklung zum demokratisch Besseren. Umsichtigere
Pluralismustheoretiker haben die Ereignisse seit 1985, die Zeitenwende 1989/90 einge
schlossen, auch insoweit nicht als "schwarzen Freitag der Sozialwissenschaften" (Klaus von
Beyme) erleben müssen, als sie sich an der prognostischen Determinierung der (osteuropäi
schen) Geschichte konsequenterweise gar nicht erst beteiligt hatten.
Eben weil Geschichte offen ist, ist sie so vielfältig, lohnt sich ihr Studium - Region für
Region, Einzelfall für Einzelfall. Dementsprechend wird mit diesem Sonderband der Zeit
schrift für Parlamentsftagen vornehmlich Rückschau gehalten. Analysiert wird die Entwick
lung der europäischen Regierungssysteme - im wesentlichen seit dem Ende der Post-~r-,
dem Anfang der Post-~ll-Periode (1989/90). Im Zentrum unserer Ausgabe zum 25jährigen
Bestehen dieses Periodikums stehen - wie von uns nicht anders zu erwarten - Europas
Parlamente und die jeweils letzten Wahlen, die deren Legitimität begründen.
I
Parlamente, Institutionen überhaupt, sollen, so wird uns heute von manchem Transforma
tions- beziehungsweise Transitionstheoretiker versichert, doch eine größere Bedeutung ha
ben, als zuvor eingeräumtl. Die Redaktion dieser Zeitschrift hat sich, so meinen wir, nie
dem flachen Institutionenverständnis ausgeliefert, das uns zu fragen verführt hätte, ob Par
lamente überhaupt "einen Unterschied machen"2. Uns ist es immer (wie Phi/ip Norton
übrigens auch) darum gegangen zu erkennen, welchen Unterschied sie bewirken. Daß Par
lamente allerdings eine ausschlaggebende Rolle spielen sollten, zumeist eine deutlichere als
Samue/ H. Barnes, The Enduring Importance of Political Mobilization, in: Las/o Bruszt, Janos
Simon and Samue/ H. Barnes (Eds.): The Post Communist Citizen, (erscheint 1995). Siehe auch
Wo/fgang Merke/, (Hrsg.), Systemwechsel 1, Theorien, Ansätze und Konzeptionen, Opladen
1994. Den ersten dieser beiden Literaturhinweise verbinde ich mit einem herzlichen Dank an
die Freunde und Kollegen am Center Jor German and European Studies der Schoo/ of Foreign
Service an der Georgetown University, Washington D.C., mit denen ich - diesem Band zugute
kommend - das akademische Jahr 1994/95 teilte.
2 Phi/ip Norton, Does Parliament Matter? Harvester Wheatsheaf, New York, London 1993.
Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) Sonderband 1/95 © Westdeutscher Verlag
8 Uw~ ThllJsm
die tatsächlich wahrgenommene, daran haben wir aus der Sicht entschiedener Demokraten
festgehalten - auch dann, als mancher aus der Deskription negativer empirischer Befunde
den präskriptiven Schluß ihrer Entbehrlichkeit und Ersetzbarkeit meinte "ableiten" zu müs
sen.
So dürfte es kaum überraschen, daß dieser Sonderband einen methodologischen Beitrag
enthält, der Parlamente ausdrücklich als Schlüsselinstitution(en) demokratischer Systeme
begreift und dementsprechend die Analyse von Parlamenten als Schlüssel zum Verständnis
von Regierungssystemen empfiehlt. Obendrein traf es sich, daß die wohlbekannte These
von der besonderen Adaptationsfähigkeit, institutionellen Flexibilität und nahezu unbe
schränkten Lernkapazität parlamentarischer Systeme kaum besser als im Rückblick auf die
letzten zehn Jahre zu studieren ist. Mit Glasnost und Perestroika - wodurch auch immer
diese vorgängig ausgelöst worden sein mögen - begann 1985 ein Jahrzehnt ungewohnt
massiver Veränderungen. In diesem Jahrzehnt ereignete sich, so die zu Recht oft wiederholte
Feststellung, so viel Geschichte wie in den gesamten vierzig Jahren zuvor. Die Redaktion
der Z~itschrift für Parlam~ntsftagen hat dieser Dynamik dadurch Rechnung zu tragen ver
sucht, daß die Regionen, Länder und Themen der einschlägigen Veränderungen in diesem
Sonderband repräsentiert sind:
- natürlich das Baltikum, das in Sachen Glasnost und Perestroika den Schildvortrieb im
einst "real existierenden Sozialismus" der Sowjetunion übernahm;
- selbstverständlich Polen und Ungarn, die unter den ostmitteleuropäischen Staaten Vor
reiterfunktionen innehatten;
- für manchen eher überraschend der Sonderfall Italien, das unter allen westeuropäischen
Staaten von den epochalen Ereignissen 1989/90 am meisten erschüttert wurde und auch
deshalb besonderer Analysen bedurfte, weil sich dort Entwicklungen von besorgniserre
gendem Beispielcharakter ankündigten;
- unverzichtbar der Vergleich der Transformationsprozesse in Ostmitteleuropa mit den
Transitionserfahrungen in Südeuropa;
- geographisch wie nach komparativer Systematik naheliegend der Performance-Vergleich
dieser erneuerten beziehungsweise neuen Demokratien, zum Beispiel Griechenland und
Spanien, mit Italien, einem der klassischen, weil (Gründungs-)Mitglied der Europäischen
Gemeinschaft;
- ein Muß, versteht sich, die übrigen "alten" EG-Demokratien: Großbritannien mit seinem
House of Commons als der "Mutter der Parlamente", Frankreich mit seiner Assemblee
Nationale als Beispiel eines immer noch "gezähmten Parlamentarismus" in einem tradi
tionsreichen Zentralstaat, die Bundesrepublik Deutschland mit ihrer langen Routine in
föderativ organisierter Politik - Routine, die vielleicht von Nutzen sein könnte für die
institutionelle Gestaltung der weiteren europäischen Integration.
- Österreich als erstes der Länder der dritten EG-Beitrittswelle einzubeziehen, war ebenfalls
aus gleich mehreren und weiteren Gründen angemessen. Das dort herkömmlich prakti
zierte Konkordanzmodell politischer Entscheidungsfindung ist schärfer zu erkennen im
Kontrast zum britischen Westminster-Modell. Umgekehrt werden die Kosten des Londo
ner Konkurrenzmodelles in einer solchen komparativen Konfrontation auffälliger.
Europas Parlamente wurden und werden allenthalben herausgefordert, überhaupt oder ge
gebenenfalls mehr "plebiszitäre Elemente" politischer Entscheidungsfindung beziehungswei
se Entscheidung zuzulassen. Die Wirkungsweise plebiszitärer Willensbildung, insbesondere
D~mokrati~ in Europa nach d~r Z~itmwmd~ 1989190 9
diejenige des "konsultativen" Referendums, konnte kaum besser demonstriert werden als an
dem Beispiel der Referenda zur EG-Vertiefung in Dänemark, Irland und Frankreich bezie
hungsweise zum EU-Beitritt in Österreich, Finnland, Schweden und Norwegen. Die Zu
stimmung der Bürger in Europa zu qualitativ und quantitativ "mehr Europa" fiel, wie gut
erinnerlich, denkbar knapp aus; jenseits der schweizerischen Grenzen und jenseits der nor
wegischen Demarkationslinien war die zustimmende Majorität bekanntlich nicht mehr zu
erreichen. In diesem Sonderband ist nachzulesen, warum und warum nicht. Wo es um
Politik mittels Referenda und um das Funktionieren dieses Instrumentariums politischer
Willensbildung ging, durfte ein eigenständiger Beitrag über die schweizerische Praxis sowie
die daraus abzuleitenden Lehren nicht fehlen.
Unsere tour d'horizon zum Stand der Demokratie, insbesondere des Parlamentarismus, in
Europas Regierungssystemen mündet schließlich wieder in die Ausgangsfrage dieses Sonder
bandes nach dem Demokratie-Dilemma der Europäischen Union, der Frage, ob und gege
benenfalls wie Demokratie auf der Ebene der EU und auf der nationalen Ebene zum
Ergebnis von insgesamt mehr Demokratie zu führen ist.
II
Der Vergleich ist das Laboratorium des Sozialwissenschaftlers. Auch dann, wenn er nicht
ausdrücklich gezogen wird, liegt der Vergleich doch sehr viel mehr Einzelfallstudien zugrun
de als meistens bewußt oder explizit wird. Entsprechend ungezählt sind die vergleichenden
Bezüge, die in der Zeitschrift fir Pariamentsfragen über die vergangenen 2S Jahre in den
Darstellungen verschiedenster Parlamente3 herangezogen wurden. Um so wichtiger ist es,
sich von Zeit zu Zeit Rechenschaft abzulegen (a) über die Ergiebigkeit von Parlamentsana
lysen für die Politikwissenschaft überhaupt und (b) über die Methoden von Parlamentsstu
dien.
Werner }. Patzelt ist es, der in der verständigen Untersuchung von Parlamenten den Schlüs
sel zum Begreifen von Regierungssystemen insgesamt, zumindest und zumal von demokra
tischen Systemen, findet. Er begründet dies zum einen mit der empirischen Erfahrung ihrer
Existenz unter historisch höchst unterschiedlichen Bedingungen und ihrer heutigen Allge
genwart sowie zusätzlich mit der daraus abgeleiteten zentralen heuristischen Hypothese,
derzufolge die Institution Parlament politischen Systemen "Bestands-und Entwicklungsvor
teile" verschafft. Für seine "evolutionäre Komparatistik" betrach~et Patzelt politische Syste
me als erkenntnisgewinnende Einheiten und kommt zu dem Schluß, daß keine anderen
Organe oder Institutionen dieser Einheiten Leistungen wie Anpassung und Innovation
besser auszudrücken und zu gewährleisten wissen als Parlamente. Daher das Überleben
gerade jener Systeme, die auf hochentwickelten Parlamenten basieren!
Mit seinem Beitrag skizziert Patzelt die Grundlinien einer umfassenden "evolutionär-mor
phologischen" Geschichte der Parlamente. Er zeichnet den Aufstieg von Vertretungskörper
schaften nach. Dabei stößt er auf die insbesondere von Parlamenten bewirkte Komplexitäts
steigerung politischer Systeme, welche allein die Befriedung des Steuerungsbedarfs immer
differenzierterer Gesellschaften verheißen:
3 Vgl. das 20-Jahres-Register der ZParl (1969-1989) sowie die weiteren Jahresregister seit 1990.
10 Uw~ Thaysen
"Der Strukturtyp einer Vertretungskörperschaft beinhaltet a1sn ein gewaltiges Funktionspotential. über
das zu verfügen zumindest Chancen bereithält ... Eine Vertretungskörperschaft stellt das strukturelle
Ergebnis von Lernprozessen politischer Systeme dar; die dabei gewonnene 'Intelligenz> ist einern
Parlament als Institutionstyp ,eingebaut.; und sie kann. falls die politische und gesellschaftliche Um
welt einer Vertrerungskörperschaft dies erlaubt. sehr rasch genutzt werden.«
Die Analyse von Parlamentsfunktionen bringt. so Patzelt, "nach und nach. mit wohl nur
wenigen Lücken. die wichtigsten Bestandteile eines politischen Systems zur Aufmerksamkeit
des Analytikers". Seinem "evolutionär-morphologischen" Ansatz zufolge meint Patult ins
besondere die Bestandskraft politischer Systeme mit Hilfe der vergleichenden Parlamenta
rismusforschung aufklären zu können. Ein Plädoyer für Parlamente als Orte der Erkenntnis
wie als Erkenntnisgegenstand.
Jürgen Plöhn befaßt sich mit der Ergiebigkeit unterschiedlicher Vorgehensweisen zum Ver
gleich von Parlamenten - nicht nur. aber vornehmlich unterhalb der Ebene des Bundes-I
Zentral-/Gesamtstaates4. Am Beispiel des Vergleichs der deutschen Landesparlamente - und
dort wiederum am Beispiel von deren Praxis parlamentarischer Untersuchungsverfahren.
einer Materie. die sich wie kein anderes Spezialthema der Parlamentswissenschaft zum Ver
stehen parlamentarischer Regierungssysteme eignet - stellt Plöhn eine tief ausdifferenzierte
Matrix zum Vergleich subnationaler Volksvertretungen vor. Ein grundlegender und auf
schlußreicher Beitrag zur komparativen Parlamentarismusforschung.
III
Ob im Baltikum. in Ostmitteleuropa oder auf dem Balkan: Überall erleben die Dissidenten
von einst die Renaissance der (gewandelten) Nachfolger der (einstigen) Kommunisten und
ihrer Organisationen. Polen. das Land. welches im Prozeß der offenen politischen Demo
kratisierung den Anfang machte. erlebte die politische Wiederkehr dieser "Postkommuni
sten" (Mack6w) auf paradigmatische Weise: als klare Sieger in allgemeinen Parlamentswah
len (1993). jetzt also sogar demokratisch legitimiert. Vorangegangen war der Wahlsieg der
Postkommunisten in Litauen. Auf den ersten Blick überraschende Erfolge erzielten auch die
ostdeutschen Postkommunisten der PDS in den Kommunal-. Europa- und Bundestagswah
len (im Dezember 1993. Juni 1994 und Oktober 1994). Im Mai 1994 errangen die unga
rischen Postkommunisten auf demokratische Weise sogar die absolute Parlamentsmehrheit.
Zuletzt folgten die Bulgaren diesem Beispiel.
Axel Reetz dokumentiert die Ergebnisse der letzten Wahlen in den drei baltischen Staaten.
Bis 1990 Sowjetrepubliken, verkörpern die heutigen baltischen Staaten besonders deutlich
die gewaltige Ambivalenz der Entwicklung des letzten Jahrzehnts in Osteuropa. Seit 1985
in der Pionierfunktion, innerhalb der Sowjetunion Glasnost und Perestroika zu realisieren,
sind sie unter allen ostmitteleuropäischen Staaten von den Konsequenzen dieser Politik
besonders hart getroffen. Estland, Lettland und Litauen mußten den Weg sowohl zur De-
4 Daß auch die Landtage der deutschen Bundesländer für deren demokratischen Charakter wie
für den demokratischen Charakter der Bundesrepublik Deutschland insgesamt unverzichtbar
sind, betont Winfried Steffani, Der Landtag als Zentrum des parlamentarischen Systems, in:
Rudo/f Titzek (Hrsg.), Landtage in Schleswig-Holstein, gestern - heute - morgen, Husum
1987, S. 219-261.
Demokratit in Europa nach der Zeitenwende 1989/90 11
mokratie als auch zur Souveränität finden. Diese zu behaupten, wird als Voraussetzung und
Ziel der weiteren demokratischen Entwicklung begriffen - gerade so wie umgekehrt Demo
kratie als Voraussetzung und Ziel der Souveränität betrachtet wird.
Der Wandel in Ost-, Ostmittel- und Südosteuropa ist durch die Realisierung von Reprä
sentationsprinzipien in Gang gesetzt worden. Der politisch-gesellschaftliche Wandel wieder
um hat Wandel der Repräsentation zur Folge. Dabei handelt es sich um Prozesse, die nach
demokratischem Verständnis idealiter in Parlamenten fokussieren, dort mindestens ihren
Niederschlag finden sollten5.
So schwer sich die Volksvertretungen, die "neuen" im Osten wie die "alten" im Westen,
gegenwärtig auch tun, die Folgen der Post-~ll-Periode zu bewältigen: Das Zeitalter seit
1989/90 provoziert - mindestens theoretisch und mindestens als Herausforderung an alle
Demokraten - die Renaissance eines klassischen Verfassungs organs: die Renaissance der
Parlamente nämlich. Es sind die jeweils bevorstehenden Herausforderungen und Probleme
der "Institutionalisierung" ("how parlamentary bodies have emerged, taken root, evolved,
or changed in different environments"), die die Faszination der Parlamente als Studien ob
jekte nicht nur, aber besonders der Politologen begründen. Samuel C. Pattmon und Gary
W. Copeland halten es sogar für möglich, unsere Zeit als "age of parlaments" zu begreifen6.
IV
Jerzy Mackow analysiert die Entwicklung des Parlamentarismus in Polen. Selbst Pole, tut er
dies als Wissenschaftler sine ira et studio, für manchen weniger vorbereiteten westlichen
Beobachter: mit erstaunlicher Gelassenheit. Er sieht im polnischen Wahlergebnis nicht nur
beklagenswerte Strukturprobleme einer mehr oder weniger konsequenten, mehr oder weni
ger - zumeist eher weniger - erfolgreichen Enttotalisierung sich irrational entladen, sondern
durchaus (auch) rationales Verhalten widergespiegelt: Nunmehr werden die Gegner des big
ban radikaler Umkrempelung der polnischen Wirtschaft und Gesellschaft nach dem Modell
einer market society der Chicagoer Schule (Friedman) und ihre propagandistischen Trittbrett
fahrer, die Linkspopulisten, in die Pflicht genommen - die Anhänger also des behutsame
ren, des langsameren, des sozialstaatlich stärker abgepufferten Weges in einen sozialdemo
kratisierten Sozialismus. Sollen sie doch beweisen, ob sie die Transformation der danieder
liegenden Nationalökonomie bewerkstelligen können, ob sie weiterreichende soziale Ge
rechtigkeit zu gewährleisten imstande sein werden als die Sieger der friedlichen Revolutio
nen von 1989/90! Die dabei zu erwartenden Erfahrungen könnten, so folgert Matkow
vorsichtig, im gesamten ehemaligen Ostblock zu einer heilsamen Entmythologisierung füh
ren. Sie könnten einer weiteren Pragmatisierung und Rationalisierung der Politik in Ost
mitteleuropa also den Weg bahnen.
5 Siehe Uwe Thaysen und Ham Michael Kloth (Hrsg.), Wandel durch Repräsentation - Repräsen
tation im Wandel. Entstehung und Ausformung der parlamentarischen Demokratie in Ungarn,
Polen, der Tschechoslowakei und der ehemaligen DDR, Baden-Baden 1992; siehe, gleichsam
als Aktualisierung dieses Sammelbandes, Attila Agh (Hrsg.), The Emergence of East Central
European Parliaments: The First Steps, Budapest 1994.
6 Gary W. Copeland and Samuel C. Pattmon (Eds.), Parlaments in the Modern World. Changing
Institutions, Ann Arbor, The University of Michigan Press 1994.