demokrasi ve başkanlık sistemi

15 Pages·2012·0.29 MB·Turkish

DEMOKRASİ VE BAŞKANLIK SİSTEMİ

Bünyamin BEZCİ
Muğla Üniversitesi

ABSTRACT
The presidential system, although its origins lies in European political thought, is an
original political system. Some of the distinctive characteristics of the presidential
system are the election of president directly by people, the division of power between
president and parliament which depends on the balance and control of each other, and

the authority of president for having the administration power.
The problem for who tries to find a relationship between the political system and
democracy is to diagnose the effect of the political system on the maturity of democracy.
The focus of this study is the relationship between the presidential system and
democracy. In the first section, the historical background of the presidential system is
explained. In the second section, the institutional structure of the presidential system is
examined. In the third section, some of the connections which can be constructed
between the presidential system and the theory of democracy are argued, and the
problems which the presidential system has for building a democratic system are
discussed.
Keywords: Democracy, Government, Politics, Presidential System, US.

GİRİŞ
P
olitik sistemler ile demokrasi teorisi arasındaki ilişkiyi sorgulamak için
öncelikle politik sistemlerin demokratik değerlerin toplumsal
yerleşikliğinde ve demokrasinin işlerliğinde etkisinin olup olmadığı ele
alınmalıdır. Bir başka ifadeyle yönetilebilir bir demokrasiyle politik sistemin
ilişkilendirilmesinin imkânı soruşturulmalıdır. Yani politik sistemler nasıl demokratik
değerlerden ödün vermeksizin yönetilebilir kalabilirler? Bu bağlamda çalışmanın
odağını, demokrasi teorisiyle politik bir sistem örneği olarak ele alınan başkanlık
sistemi arasındaki ilişki oluşturmaktadır. Literatürde başkanlık sistemi çok farklı
bağlamlarda sözkonusu edilmektedir. Burada ise başkanlık sistemi, Sartori’nin tanımı
çerçevesinde, halkın doğrudan seçimiyle iktidara gelen bir başkanın, yürütmenin başı
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
Demokrasi ve Başkanlık Sistemi 78
olarak ve mutlak bir kuvvetler ayrılığı bağlamında işgördüğü politik bir sistem olarak
ele alınmaktadır.1
Çalışmanın ilk bölümü başkanlık sisteminin tarihsel gelişimini özetlemektedir.
İkinci bölümde ise, başkanlık sisteminin kurumsal yapısı ele alınmıştır. Üçüncü
bölümde başkanlık sistemi ile demokrasi teorisi arasında kurulabilecek bağlantılar
üzerinde durulmakta ve başkanlık sisteminin demokratik açıdan taşıdığı sorunlar
tartışılmaktadır.
1. BAŞKANLIK SİSTEMİNİN TARİHSELLİĞİ
Başkanlık sistemi bir çok Amerikalı için büyük anayasa yapıcılarının (Washington,
Jaferson, Madison ve Hamilton) kurguladıkları o topraklara özgü bir sistemdir. Buna
rağmen başkanlık sisteminin kurucularının kafaları bir tabularasa değildir. Kurucular,
temsiliyet gibi Avrupa’da oluşan politik düşüncelerden doğrudan etkilenmişlerdir.
Ancak anayasada somutlaşan haliyle politik sistemin Avrupai düşünceleri, bambaşka bir
bağlamda yeniden ürettiğini de kabul etmek gerekir. Başkanlık sistemi, parlamenter
sistemde politik bağın, politik kararların oluşumu bakımından, diğer taraftan politik
kurumlar ve kurallar açısından farklı bir politika anlayışını gerektirmektedir.2 Bu
anlamda Amerikan Anayasası tarihsel kökleri Avrupa’da olmakla birlikte, özgün bir
Amerikan ürünüdür.3
Duverger, aslında 1787’de Philadelphia’da toplanan kurucuların yeni bir yapıt yaratmak
gibi bir amaçlarının olmadığını, aksine sempati duydukları ve denenmiş bir sistem olan
İngiliz sistemini değiştirerek, benimsemek istediklerini belirtmektedir.4 Bu bağlamda
Amerikan Anayasasını yapanların özgün bir rejimi bilinçli bir şekilde yaratmadıkları,
ancak köklerinden uzak kalmanın getirdiği avantajları da iyi kullandıkları iddia
edilebilir. Yani gelenekle bağımlı olmayan bir toplum, rasyonel olarak yeniden
kurgulanmıştır. Batının bilinmeyen topraklarına göç edenler, sonucu kestirilemeyeni
denemekten sakınmadan Avrupa’daki bağlamından bağımsız, yeni bir sistemi
yaratmışlardır.5
ABD’de feodalitenin iktidarı parçalaması ve güçsüzleştirmesi hiç yaşanmadığından,
gerçekte mutlak ve merkezi bir monarşiye de hiç gereksinim duyulmamıştır. ABD’nin
federal yapısını koruyarak merkezin gücünü sınırlı kılması, İngilizlere karşı kazanılan
bağımsızlık savaşında on üç ayrı koloninin ortak ancak bağımsızlığını koruyarak
hareket etmeyi başarmasıyla ilgili olduğu düşünülebilir. Savaşı kazanan on üç ayrı
devlet kendi iradeleriyle ‘İngilizlerden zorla kopardıkları özgürlüklerini’ merkezi bir
gücün eline vermek istememişlerdir.6 Sistemin adını ise yayınladıkları seksenbeş

1Giovanni Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, (Çev. Ergun Özbudun ), Yetkin Yay., Ankara,
1997, s. 112.
2 Hartmut Wasser, Peter Lösche, Politische System der USA, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn,
1989, ss. 3-4.
3 Murat Yanık, Başkanlık Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Alfa Yay., İstanbul, 1997, s. 19.
4 Maurice Duverger, Siyasal Rejimler, İletişim Yay., İstanbul, 1994, s. 78.
5 Üretilen yeni sistemin ana kodlarının Avrupa’da olduğunu da unutmamak gerekmektedir. Örneğin olmayan
kralların yerine feodal dünyada aristokratların kralı seçmesini hatırlayarak, kendilerine bir başkan seçmişler,
ancak başkanın görev süresini de dört yılla sınırlandırarak, sistemi tacın kutsiyetinden beri kılmışlardır.
6 Esen Dereli, ABD ve Fransa Siyasal Sistemleri Üzerine Karşılaştırmalı Bir İnceleme, Der Yay., İstanbul,
1998, s. 18-21.
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
79 Demokrasi ve Başkanlık Sistemi
makaleyle Hamilton, Madison ve Jay koymuştur: Federalizm. Bu makaleler 1788’de
‘The Federalist’ adı altında kitap olarak yayınlanmıştır. Hamilton ve Jay yazılarında
imparatorluk kavramından uzak durarak, özgür ve burjuva bir devlet teorisi oluşturmaya
çalışmışlardır. Madison ise, ‘Yaygınlaştırılmış Cumhuriyet’ kavramıyla aslında federal
yapının teorisini oluşturmuştur.7 18. yüzyılın sonunda ABD’ de iki farklı politik blok
oluşmuştur. Bir tarafta Washington’un koruması altında Hamilton’un başını çektiği sözü
edilen federalist hareket, diğer tarafta ise Jefferson’a yakınların oluşturduğu
Cumhuriyetçiler ayrışmıştır.8 Gerçekte Amerikan politik hayatının Demokratlar ve
Cumhuriyetçilerden oluşan iki kutbunun kökleri bu ayrışmaya kadar uzanmaktadır.
2. BAŞKANLIK SİSTEMİNİN KURUMSAL YAPISI
Başkanlık sisteminin kurumsal yapısının belirlenmesi için farklı kriterler göz önüne
alınmasına rağmen bu çalışmada asıl olarak Sartori’ nin kısa ve öz tanımı izlenecektir.
Buna göre başkanlık sistemi;
1- Devlet başkanının belli bir zaman dilimi için doğrudan doğruya ya da ona benzer bir
yöntemle halk tarafından seçildiği,
2- Hükümetin parlamentonun oyu ile ne atanması ne de düşürülmesinin mümkün
olduğu ve başkanın görev süresinin sabit olduğu,
3- Başkanın atadığı hükümetlere başkanlık ettiği ya da onları yönlendirdiği bir politik
sistemdir.9
ABD’de başkanlık sistemi yürütme, yasama ve yargı organlarının kesin ayrılığı üzerine
kurulan bir politik sistemdir. Çoğu zaman yanlış anlaşıldığı gibi özellikle yürütmenin
diğer anayasal kuvvetlere üstün kılındığı bir sistem değildir.10 ABD’de yürütme
organını başkan temsil etmektedir. Politik ve bürokratik yapılanmadan oluşan yürütme
organının başında tek hakim güç olarak başkan bulunmaktadır. Başkan ve başkan
yardımcısı genel oyla ve iki dereceli bir seçimle birlikte seçilirler. Seçimler dört yılda
bir yapılmaktadır. Başkanlar art arda ancak iki dönem için seçilirler. Başkanlık makamı
ölüm halinde, istifayla ya da kongrenin cezai yargılama süreci (impeachment) sonunda
boşalabilir. Bu durumda başkan yardımcısı kalan süreyi tamamlar. Başkan olabilmek
için 35 yaşını doldurmuş olmak, doğumla ABD vatandaşı olmak ve en az on dört yıldır
ABD’de ikamet ediyor olmak gerekmektedir. Başkanlık seçimlerinin ilk aşaması
eyaletlerde delegelerin seçilmesi yoluyla başkan adaylarının belirlenmesidir. İkinci
aşama ise, seçimlerin ikinci seçmenler için oy kullanmalarıdır. Her eyalet Temsilciler
Meclisi’yle Senato’daki temsilci sayısına göre ikinci bir seçmen belirler. İkinci
seçmenler aday oldukları partinin liderine oy vermek zorundadırlar. Son aşamayı ise
ikinci seçmenlerin oylarının Kongre’de sayılması oluşturur. Aslında ikinci seçmenlerin
seçimlerde belirleyici özelliği olduğu söylenemez.11
ABD’de yasama organı Temsilciler Meclisi ve Senato olmak üzere iki farklı meclisten
oluşan Kongre’dir. Temsilciler Meclisi üyeleri, nüfus yoğunluklarına göre ayrılmış dar

7 Wasser, Politische…, s. 9.
8 Peter Lösche, Leanderbericht USA: Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur, Bundeszentrale für
Politische Bildung, Bonn, 1995, s. 270.
9 Sartori, Karşılaştırmalı…, ss. 12-115.
10 Mehmet Turhan, Hükümet Sistemleri, Gündoğan Yay., Ankara, 1993, s. 33.
11 Yanık, Başkanlık…, ss. 36-41.
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
Demokrasi ve Başkanlık Sistemi 80
bölgelerde çoğunluk esası dahilinde tek turlu bir seçimle iki yıllığına seçilirler.
Temsilciler meclisinin iki yıllık bir süre için seçilmesi, başkanın görev süresinin
ortasında çalışabileceği daha uyumlu bir meclis kazanabilme şansını doğurmaktadır.
Ancak sürenin kısalığı temsilciler meclisi çalışmalarının etkinleşmesini önlemektedir.
Senato’nun üyeleri ise, büyüklüklerine bakılmaksızın eyaletten ikişer üye seçilerek
belirlenir. Senato’da küçük eyaletlerin artık temsili azınlıkların haklarının korunması ve
federal sistem gereğidir. Senato’nun üyelerinin üçte biri iki yılda bir yenilendiğinden,
ancak altı yılda senatonun yapısı tamamen değişmektedir.
Kongre’nin yetkisi kural koymadır. Yasaların çıkarılması aşamasında meclislerin
birbirlerine üstünlükleri yoktur. Bir yasa önerisinin iki mecliste de kabul edilmesi
gerekmektedir. Temsilciler Meclisi’nin yasa yapma ve bütçeyi onaylama dışındaki en
önemli görevi, başkanlık seçiminde hiçbir adayın mutlak çoğunluğu sağlayamaması
durumunda ortaya çıkmaktadır. Temsilciler Meclisi bu durumda en çok oyu alan üç
aday arasından birini başkan seçer. Senato’nun aynı nitelikte ikincil görevi ise, başkanın
yaptığı üst düzey atamaları ve antlaşmaları onaylamasıdır.
Başkan hem hükümetin hem de devletin başı sayılmaktadır. Seçildiği süre dahilinde
siyaseten sorumlu tutulamaz. Sadece istisnai hallerde cezai sorumluluğu söz konusudur.
Başkanı cezai sorumluluğu kapsamında Temsilciler Meclisi’nin üçte bir oranındaki
milletvekili suçlayabilir. Yargılamayı Senato gerçekleştirir. Senato, başkanı ancak üçte
iki oranında oyla suçlu bulabilir. Başkanın Kongre’nin yasama faaliyetleri alanına dahil
olan bazı yetkileri bulunmaktadır. Başkan Kongre’ye yıllık mesajlar göndererek çıkması
gereken yasaların yönlendirmesini yapabilir. Kanunların yürütülmesinde yetkili olan
başkan, uygulamaya dönük düzenlemeler de yapabilmektedir.12 Ayrıca başkan,
Kongre’nin çıkardığı yasaları veto etme yetkisine de sahiptir. Başkan tarafından geri
gönderilen kanunlar Temsilciler Meclisi’nde ve Senato’da ayrı ayrı üçte iki çoğunlukla
tekrar kabul edilmeleri gerekir.
Başkanlık sistemi Kongre-başkan ilişkisi bağlamında ele alındığında, başkanın
Kongre’ye karşı fiili olarak daha yetkili kılındığı görülmektedir. Zira tarihsel olarak
bakıldığında bu iki güç arasındaki anlaşmazlıkları daima başkanlar kazanmıştır. Ancak
bu zafer aslında olumsuz bir zaferdir. Zira, zafer çoğu zaman Kongre’nin bir kararını
önlemeye yöneliktir. Yani başkanın bizzat kendisinin bir işi başarmasının zaferi
değildir.13
Başkan yürütme organının en üst amiri olarak üst düzey kamu görevlilerini Senato’nun
da onayını alarak atar. Silahlı Kuvvetlere baş komutanlık yapar. Dış politikayı
yönlendirir. Başkana yardımcı olan bakanlar kurulu ise, Kongre dışından başkanın
atadığı adaylardan oluşur. Bakanların atanmasını da Senato onaylar. Bakanlar, başkana
karşı sorumlu olup, onun sekreteri gibi çalışırlar. Bu anlamda başkanın politikalarının
belirleyicisi değil, uygulayıcısıdırlar. Başkanın görev ve yetkilerini etkin olarak
kullanabilmesi için ona yakın çalışan çeşitli uzman ve yardımcılardan oluşan bir
danışman kadrosu da bulunmaktadır.14

12 Tanju Tosun, Gülgün Erdoğan Tosun, Türkiye’nin Siyasal İstikrar Arayışı Başkanlık ve Yarı-Başkanlık
Sistemleri, Alfa Yay., İstanbul, 1999, s. 63.
13 Duverger, Siyasal…, s. 81.
14 Yanık, Başkanlık…, ss. 43-53.
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
81 Demokrasi ve Başkanlık Sistemi
ABD’de yüksek yargı organı olan Yüksek Mahkeme (Supreme Court), hayat boyu
olarak başkan tarafından tayin edilen, Senato tarafından da onanan dokuz üyeden
oluşmaktadır. Üyelerin saygınlığı üst düzeydedir. Saygınlıktan kaynaklanan toplumsal
meşruiyetinin yarattığı bu gücü diğer ülkelerde görmek olanaksızdır.15 Yüksek
Mahkeme’nin anayasal denetimi, anayasanın günün ihtiyaçlarına göre yorumlanmasını
da kapsaması politik sisteme esneklik kazandırmaktadır.16 Ancak bu esneklik
mahkemenin bir karar alması değil, karara karşı çıkması yoluyla gerçekleşir. Zira
Yüksek Mahkeme üyeleri, anayasa yargısının doğası gereği ancak yasaları anayasaya
uygunluk açısından denetleyebilirler.
ABD başkanlık sistemi, temelde üç kuvvetin birbirini dengelemesi ve denetlemesi ile
işlemektedir. Düzenin çarkının kolay dönmesi için gerekli yağı ise, baskı grupları,
gevşek siyasi parti yapıları ve ideolojik bölünmeleri keskinleşmemiş bir politik kültür
oluşturmaktadır. Kısaca ifade edilirse, politik sistemin işleyişi sistemin yapısının
mükemmel kurgusundan değil, gerçekte demokrasi anlayışının gelişmiş olmasından
kaynaklanmaktadır.
3. BAŞKANLIK SİSTEMİ VE DEMOKRASİ
Başkanlık sistemi ile demokrasi arasındaki bağıntılar ele alınırken aslında iki kavram da
somut/pratik gerçekliğinden soyutlanarak ideal anlamları çerçevesinde ele alınmıştır. Bu
anlamda başkanlık sisteminin ideal tanımının ABD’de uygulanan hali olduğunu
varsaymak gerekmektedir. Latin Amerikan başkanlık sistemleri, ideal tipin oldukça
bozulmuş hallerine tekabül ederken, Fransız tipi yarı-başkanlık sistemini ise, sadece bir
ara formül olarak görmek gerekmektedir.17 Demokrasi kavramının ideal tiplerin
oluşturulmasında özellikle Lijphart’ın ayrımları esas alınacaktır. Bu anlamda ilk olarak
iki farklı ideal demokrasi tipi olarak oydaşmacı demokrasi modeli ve çoğunlukçu
demokrasi modeli bağlamında başkanlık sisteminin konumu tartışılacaktır. İkinci olarak
ise, başkanlık sisteminin en belirgin özelliği olan kuvvetler ayrılığının demokratik
niteliği tartışılacaktır. Üçüncü başlıkta ise, başkanlık sisteminin motor gücünü oluşturan
yürütmenin demokratikliği tartışılacaktır. Son olarak da, başkanlık sistemi ile siyasal
istikrar arasındaki varsayılan olumlu bağ sorgulanacaktır.
3a. Oydaşmacı Demokrasi-Çoğunlukçu Demokrasi İkileminde Başkanlık
Sistemi
Lijphart’a göre çoğunlukçu demokrasi ideal tipi; yürütme gücünün dar bir çoğunluğun
elinde olmasını ve bu nedenle yasama ve yürütme erklerinin de fiili birlikteliğini
gerektirmektedir. Ayrıca yetkilerin tek mecliste toplandığı bir temsili sistem ve üniter
devlet yapısı politik çerçeveyi desteklemektedir. Farklılıkların sosyo-ekonomik boyutu

15 Esat Çam, Devlet Sistemleri, Der Yay., İstanbul, 1993, s. 118.
16 Tosun, Türkiye’nin…, s. 71.
17 Fransa’da en özgün örneği gözlemlenen yarı-başkanlık hükümeti, parlamenter ve başkanlık sistemlerinin bir
sentezi değil, aslında oldukça farklı bir şey olan başkanlık ve parlamenter safhaların güçlerine göre sıra ile bir
değişimidir (Duverger, Siyasal…, s. 96).
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
Demokrasi ve Başkanlık Sistemi 82
aşmadığı merkeze yakın iki politik parti ve çoğunlukçu seçim sistemi ideal tip
tanımlamasını tamamlamaktadır.18
Oydaşmacı demokrasi ideal tipi ise; yürütme gücünün koalisyonlar aracılığıyla
paylaşılmasını ve toplumsal farklılıkların temsilinin de dikkate alınmasını zorunlu
kılmaktadır. Toplumsal farklılıkların ortaya çıkabileceği nispi temsile dayalı seçim
sistemi ve çok partili politik hayatla farklı olanın haklarının anayasal güvencelere
kavuşturulması da gerekmektedir.19
Amerikan başkanlık sistemi sayılan kriterler çerçevesinde değerlendirildiğinde aslında
bir ara uygulamayı oluşturmaktadır. Bu açıdan bakıldığında başkanlık sistemi,
çoğunlukçu demokrasi modeli ile oydaşmacı demokrasi modeli bağlamında daha açıkça
anlaşılır kılınabilir. Öncelikle başkanlık sisteminin yürütme gücünün seçimle iktidara
gelen başkanın elinde toplanması ve kabine üyelerinin de genellikle kendi partisinin
üyelerinden seçen bir başkana sahip olması nedeniyle açıkça çoğunlukçu sisteme daha
yakın olduğu ifade edilmelidir. Bu anlamda başkanlar, yürütme gücünü tek başlarına
temsil ettiklerden ve seçime dayanan bir meşrutiyete sahip olduklarından, oydaşmacı
demokrasi modelinde olduğu gibi koalisyonlar kurma zorunluluğu altında kalmazlar.
Diğer taraftan başkanlık sisteminin bilinen en önemli özelliği, kesin bir kuvvetler
ayrılığına sahip olmasıdır. Yasama ile yürütme arasındaki yetkiler birbiriyle bağdaşmaz
şekilde ayrılmıştır. Ancak bu ayrım, başkanın yürütmeyi elinde tutan biri olarak kadir-i
mutlak olması anlamına da gelmemektedir. Pratik politik yaşamda başkan kararlarını
yürütebilmek için çoğu kez meclisle ortak hareket etmenin yollarını bulmak zorundadır.
Bu nedenle gerçekte başkanlık sistemindeki yasama ve yürütme arasındaki ilişkiler, ne
çoğunlukçu modeldeki gibi dar bir çoğunluğa dayanarak, ne de oydaşmacı modelde
olduğu gibi geniş bir çoğunluğa dayanarak yürümektedir. Yasama ve yürütme
arasındaki denge ve denetim sistemi (check and balance) başkanlık sistemine özgü
tamamen farklı bir yapılanmadır. Zira yasama ile yürütme arasında parlamenter
sistemde olduğu gibi organik bağlar bulunmamaktadır.
Başkanlık sisteminde meclis dengeli yetkilerle donatılmış iki meclisten oluşmaktadır.
Meclislerin biri nispi temsil sistemiyle seçilmiş milletvekillerinden oluşurken diğeri
federe devletlerin ayrıcalıklarını korumaya yönelik olarak çoğunluk sistemiyle seçilen
ve küçük federe devletlerin artık temsiline yol açan senatörlerden oluşmaktadır.
Meclisin iki kanadının birbirinden üstünlüğü olmaması, dengeli bir iki meclislilik
sağladığından, oydaşmacı demokrasi modeline yakın bir politik sistem görüntüsü
oluşmaktadır. İlk bakışta tipik İngiliz iki partili sistemine yakın duran başkanlık sistemi,
partilerin çok farklı çıkarların gevşek bir ittifakından oluşması nedeniyle aslında İngiliz
sisteminden ayrılmaktadır. Politik partiler, gevşek yapılarından dolayı farklı çıkarları bir
araya getirebilmektedir. Fakat etnik, dinsel ve kültürel konularda farklılıkların temsiline
dayanan bir parti sistemi mevcut değildir. Amerikan anayasası değiştirilmesi oldukça
zor bir süreci gerektirdiğinden azınlıkların haklarını korumada daha etkin bir rol
üstlenmektedir.
Başkanlık seçim metodu ise, nispi çoğunluğa dayanan tek isimli tipik çoğunlukçu seçim
modelidir. Lijphart’a göre, son yıllarda kural olan çoğunlukçu seçim modelinden iki

18 Arend Lijphart, Çağdaş Demokrasiler-Yirmi Bir Ülkede Çoğunlukçu ve Oydaşmacı Yönetim Örüntüleri,
(Çev: Ergun Özbudun, Levent Köker), Yetkin Yay., Ankara, 1995, ss. 14-17.
19 Lijpahrt, Çağdaş…, ss. 26-31.
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
83 Demokrasi ve Başkanlık Sistemi
farklı sapma olmuştur. Oydaşmacı nitelikteki bu sapmaların ilki, Yüksek Mahkeme’nin
seçim çevrelerini bazı azınlıkların çoğunluğu sağlayabilmesi için yeniden
düzenlenmesidir. Böylece bir bölgede zenci ya da Portorikolu çoğunluk
sağlanabilmektedir. İkinci oydaşmacı sapma ise, başkanlık adaylığı seçimlerinde,
bölgelerde alınan oyların oranına göre delegelerin ağırlıklı olarak belirlenmesi olmuştur.
1970’ lerden önce kazanan aday bir bölgedeki bütün delegeleri kendi listesinden
belirlemekteydi.20
3b. Başkanlık Sistemi ve Kuvvetler Ayrılığı
Montesquieu’nün kamu özgürlüklerinin sağlanmasıyla kuvvetler ayrılığı arasında
kurduğu olumlu ilişki başkanlık sistemini de etkilemiştir. Bağımsızlık Savaşı ile birlikte
özgürlük, yeni dünyanın en önemli değeri olmuştur. Özgürlüğü korumanın en etkili
yolunun da yasama yürütme ve yargı güçlerinin birbirinden kesin olarak ayrılması
olduğu düşünülmüştür. Zira Amerikalılar için kamu özgürlüklerinin en gelişmiş olduğu
ülke olan İngiltere’de kuvvetler ayrılığı ilkesi, politik sistemin başat niteliğini
oluşturmaktaydı.21 Bu nedenle Amerikan anayasa yapıcıları 1787 Anayasası’nın ilk
maddesini kuvvetler ayrılığına ayırmışlardır.
Amerikan başkanlık sisteminde yasama yetkileri Temsilciler Meclisi ve Senato’dan
oluşan Kongre’ye; yürütme yetkisi seçimle iş başına gelen başkana; yargı yetkisi de
Yüksek Mahkeme ve Kongre’nin ihtiyaç hasıl olduğunda kuracağı alt derece
mahkemelere verilmiştir.
Organik ve fonksiyonel olarak birbirinden ayrılan güçlerin yetkilerinin kötüye
kullanmamaları için bir denge ve denetim sistemi oluşturulmuştur. Bu sistem dahilinde
yürütme organının başındaki başkan, Kongre’ye gönderdiği mesajlar yoluyla yasa
önerisinde bulunabilir, ayrıca yasamaya ait olan yetkilere benzer şekilde kanun
hükmünde kararname çıkarılabilir, tüzükler ve yönetmelikler düzenleyebilir. Başkan,
federal yargıçları da atayarak ve ABD’ye karşı işlenmiş suçları affederek yargı alanında
da bazı düzenlemeler yapabilmektedir. 22 Yasama yetkisini elinde bulunduran Kongre
ise, Başkanın bütçesini onaylayarak, bakanlıkları kurarak ya da kaldırarak yürütme
organı üyelerini yargılayarak ve başkanlık atamalarını, antlaşmalarını onaylayarak ya da
reddederek yürütme organının tasarruf alanına müdahalede bulunabilmektedir. Ayrıca
Kongre, alt derece mahkemelerinin kurulmasına karar vererek, yargıçları yargılayarak,
yüksek mahkemedeki yargıç sayısını belirleyerek ve yargının bütçesini onaylayarak
yargı gücü dahilindeki kimi yetkileri de kullanabilir.23 Yargı ise, Yüksek Mahkeme
aracılığı ile Kongre’nin ve başkanın kararlarını anayasal denetime tabi tutmaktadır.
Dickinson’a göre başkanlık sisteminde kuvvetler ayrılığının niteliğini oluşturan denge
ve denetim, modern politik bilimin kurucularından sayılan Machiavelli’nin ‘karma
yönetim’ olarak adlandırdığı sistemin bir parçasıdır. Machiavelli, saf tipler olan
monarşi, aristokrasi ve demokrasinin bozulma eğilimli olduklarını belirterek,
monarşinin bozulduğunda despotizme, aristokrasinin oligarşiye ve demokrasinin avamın
yönetimine yol açacağını söylemektedir. Bu bağlamda çözümü üç saf sistemin

20 Lijphart, Çağdaş…, s. 35.
21 Turhan, Hükümet.., s. 32.
22 Yanık, Başkanlık…, ss. 44-45.
23 Yanık, Başkanlık…, s. 60.
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
Demokrasi ve Başkanlık Sistemi 84
karışımında bulmuştur. Machiavelli’ye göre, böylece aristokratik ve demokratik
organların, monarşik organın despotlaşmasını engelleyeceğini, monarşik ve demokratik
organların aristokrasinin oligarşikleşmesine sebep olacağını, aristokratik ve monarşik
organların da avam yönetiminin sıradanlığını önleyeceğini düşünmektedir. Bu
düşünceler 18. yüzyılın sonunda John Adams tarafından Amerikan sistemi için
uyarlanmıştır.24
Madison’a göre halkın özgürlüğünü sağlamak için devletin kementinin sağlam tutulması
vazgeçilmez bir zorunluluktur. Dahası kementin sağlam tutulmasının bekçiliğini de yine
devletin kendisine yaptırılmasının yolu bulunmalıdır.25 Madison için bu yol, yasama,
yargı ve yürütme güçlerinin birbirlerini denetlemesinin sağlanmasıdır. Böylesi bir
denetimin kuvvetler ayrılığı ilkesine ters düştüğü iddia edilebilir. Fakat kuvvetler
ayrılığının ayırt edici niteliği zaten politik sistemin gücünün, diğer gücü elinde
bulunduran organla birleşmemesidir.26 Yani aralarında organik bağlar olmadıkça farklı
kuvvetlerin birbirlerini denetlemeleri kuvvetler ayrılığını yok etmez. Bu anlamda
kuvvetler ayrılığının izin vermediği birleşme, aslında parlamenter sistemdeki yasama
yürütme arasında oluşan türden bir birleşmedir. Yani hükümetin parlamentodaki
çoğunluğunu kullanarak, her kararını yasaya dönüştürme gücüne sahip olmasıdır.
Oysa kuvvetler ayrılığının motive edici gücü, özgürlüğün korunmasıdır. Aslında
Amerikalılar için özgürlük, her zaman demokrasiyi öncelemektedir. Bu nedenle
başkanlık sisteminin kuruluşunda demokrasinin gereği olarak radikal eşitleyici öğeler
baskın olarak gözlemlenemez. Yani sistemin Roussoauvari bir şekilde kolektif genel
irade kavramı üzerine değil, Montesquieuvari olarak kuvvetler ayrılığı prensibine uygun
olarak tasarımlandığı ortadadır. Gerçekte Amerika’da İngiltere’den kazanılan özgürlük
anlayışının temellendirdiği liberalizm, rakipsiz kalmıştır. Duverger bu olguyu şöyle
açıklamaktadır. ‘Amerika tekilcidir, zira orada liberal ideolojiye karşı çıkan yoktur”.27
Bu anlamda Amerika için söz konusu olan, liberalizm içinde demokrasinin gelişimidir.
Bu nedenle eşitlik yoluyla özgürlükten Amerika bağlamında söz edilemez.28
Diğer taraftan kuvvetler ayrılığı ilkesi sert olarak uygulanması nedeniyle başkanlık
sisteminde yasama ve yürütme birbirinden bağımsız meşruiyet kaynağına da sahip
olmaktadır. Zira her iki politik organ da meşruiyetlerini doğrudan halkın seçiminden
almaktadır.29 Ayrıca demokratik açıdan bakıldığında yönetenlerin yetkilerinin
sınırlandırılmasını sadece kuvvetlerin ayrılığına dayandırılmaması gerektiğini belirten
Duverger, aslında federal sistemlerin, yönetenlerin kuvvetini ikinci kez böldüğünü ve
yönetilenleri güçlendirdiğini iddia etmektedir.30
Kuvvetlerin bölünmüşlüğü, yönetilenleri devlet karşısında güçlendirici yapısı
dolayısıyla, demokrasinin vazgeçilmez koşulları arasında olduğu iddia edilebilinir.

24 Aktaran Turhan, Hükümet…, s. 35.
25 James Madison, ‘The Federalist’, Die politische System der USA, Bundeszentrale für politische Bildung,
Bonn, 1989, s. 9.
26 Aktaran Turhan, Hükümet…, s. 36.
27 Aktaran Yaşar Gürbüz, Karşılaştırmalı Siyasal Sistemler, Beta Yay., İstanbul, 1987, s. 79.
28 Giovanni Sartori, Demokrasi Teorisine Geri Dönüş, (çev. Tunçer Karamustafaoğlu, Mehmet Turhan),
Yetkin Yay., Ankara, 1996, ss. 418-420.
29 Serap Yazıcı, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri-Türkiye İçin Bir Değerlendirme, Bilgi Üniversitesi
Yay., İstanbul, 2002, s. 53.
30 Duverger, Siyasal…, s. 53.
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
85 Demokrasi ve Başkanlık Sistemi
Zaten demokrasinin amacı da yönetilenleri yönetim karşısında güçlendirmektir.
Başkanlık sistemi, kuvvetlerin ayrılığına dayanmasıyla yönetilenlere, yönetime ortak
olma gücünü sağlamaktadır. Ancak kuvvetler arasındaki olası çatışmaların sistemin
işleyişini tıkaması daima mümkündür. ABD bu olası politik tıkanıklığı, yerleşik
demokrasi geleneği ve politik kültürüyle aşabilmektedir. Latin Amerika ülkelerinde ise,
yürütme gücüne sahip olan iktidarın tümüne sahip olma eğiliminden dolayı başkanlık
sistemi işlememektedir. Yürütme gücünün her şeyi belirleyici özelliğinden kaynaklanan
bu tür düzensizlikler bir sonraki başlığın içeriğini oluşturmaktadır.
3c. Başkanlık Sisteminde Yürütme Gücü/ Başkan
Başkanlık sistemlerinde yürütme gücünün yasamadan kesin ayrılığının politik yaşama
istikrar ve etkinlik getirdiğine inanılmaktadır. Oysa yürütme gücünün göreli
bağımsızlığı, Latin Amerika ülkelerinde istikrarı sağlamayı başaramamıştır. Bu
noktadan hareketle gelişimin dinamiklerini araştıranlar, ABD yürütme gücüne
farklılığını kazandıran nedenler üzerinde durmuşlardır.
Başkanlık sisteminde başkanlar hukuki olarak dengelenmiş kuvvete sahip olsalar da
gerçekten politik olarak Kongre’den daha güçlü olabilmektedirler.31 Bu bağlamda
Huntington “İngiltere’nin sadece bir taca sahipken ABD’nin hala bir krala sahip
olduğunu” ifade etmektedir.32 Buna rağmen başkanların güçlerini abartmamak
gerekmektedir. Zira başkanın gücünü kullanması anayasal çatı, politik sistem, başkanın
kişiliği ve politik yönelimi, politik kültürün gereklerine bağlı olarak değişebilmektedir.
ABD anayasasında başkanın görevleri sayılmasına rağmen, aslında bu görevlerin yerine
getiriliş şekli başkanın gücüyle orantılıdır. Örneğin başkanlar Kongre’ye mesaj
gönderme işlevini sadece bilgilendirme amaçlı yapabilirlerken, becerikli bir başkan aynı
işlevi Kongre’ye çıkaracağı yasalar açısından yönlendirme amaçlı da kullanabilir.
Başkanlık sisteminde başkanın gücünü sınırlayan bir başka etken de politik sistemin
kendisi olabilmektedir. ABD’de siyasetin yerel güçlerin egemenliğinde olması gevşek
yapılı partiler sistemini gerekli kılmıştır. Başkanların parti örgütü üzerindeki otoriteleri
sınırlıdır. Bu nedenle vali, senatör ya da milletvekili seçimleri ve iş başına gelen
liderlerin politik gelecekleri başkanın değil, daha çok yerel politik örgütlerin elindedir.
Pratik politik yaşama bakıldığında, başkanların verili anayasal çatı ve politik sistem
içinde güçlerini kişisel özelliklerine bağlı olarak artırdıkları ya da sadece politik rutini
yürütmekle yetinebildikleri görülebilmektedir.
Kamuoyunun baskı grupları aracılığıyla gerçekleştirdiği lobi faaliyetleri Amerikan
siyasal sisteminin en özgün yanını oluşturmaktadır. Politik iktidarın kendisine asla talip
olmayan lobiler, faaliyetlerini politik kararların yönlendirilmesinde
yoğunlaştırmışlardır. Kongre ve Yüksek Mahkeme gibi diğer karar alıcı kurumlara da
yönelen lobi faaliyetleri, diğer taraftan başkanın kararlarını da yönlendirmeye
çalışmaktadırlar. Tekrar seçilmek için farklı çıkarları tatmin etmek zorunda olan başkan,
lobilerin gücüne boyun eğmekte sakınca görmemektedir. Amerikan politik kültürü

31 K. Haluk Yavuz, Türkiye’de Siyasal Sistem Arayışı ve Yürütmenin Güçlendirilmesi, Seçkin Yay., Ankara,
2000, s. 214.
32 Aktaran Dereli, ABD…, s. 32.
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences
Demokrasi ve Başkanlık Sistemi 86
lobilerin güçlerini göstermesine, bir dayatma ya da karşı tarafın gönülsüz boyun eğmesi
anlamında olumsuz anlamlar yüklememektedir.
Başkanın yetkilerini sınırlayan bir başka etken de görev süresinin sınırlı olmasıdır. Dört
yıl için ancak art arda iki defa seçilebilen başkanın politik sistemi hakimiyeti altında
tutması anlamını yitirmektedir. İlk dönemde başkanı tekrar seçilme kaygısı sınırlarken33
ikinci dönemde tekrar seçilemeyecek olmanın yarattığı bir gevşeklik oluşmaktadır.
Başkanlık sisteminin Latin Amerika ülkelerinde işleyememesi bölgenin ekonomik,
politik ve kültürel yapısı ile ilişkisi olsa da Sartori’ye göre istikrarsızlığın temel nedeni
Latin Amerika başkanlarının hiç de zannedildikleri kadar güçlü olmamalarıdır. Aslında
meclisi feshetme yetkisine bile sahip olan Latin Amerika başkanları, kendi politikalarını
gerçekleştirmekte zorluk çekmektedirler.34 Latin Amerika başkanlarının yetkilerinin
arttırılması kendi politikalarının gerçekleştirme gücüne sahip olabilmeleri ile alakalı
olarak ele alınmalıdır. Ancak bu durum kendi içinde bir kördüğüme neden olmaktadır.
Zira politikalarını gerçekleştirmesi için yetkileri arttırılan başkanlar, zamanla
despotlaşmaktadırlar. Başkanın yetkisiz bırakıldığı sistemlerde ise, politik istikrar
sağlanamamaktadır. Linz çözümün düğümü kesmekte olduğunu iddia etmektedir. Bu
nedenle parlamenter sisteme geçiş Latin Amerika ülkeleri için kaçınılmaz bir
gerekliliktir.35 Diğer taraftan Latin Amerika başkanlık sistemlerinde sorunun politik
sistemin yapısından değil, daha çok politik kültürün yerleşikleşememesinden
kaynaklandığını da gözden kaçırmamak gerekmektedir.36
Yürütme gücünün politik ve bürokratik olarak ikiye bölünmüşlüğü, başkanlık sisteminin
istikrarlı işlemesinin bir diğer boyutunu oluşturmaktadır. Bürokrasinin, politik güçler
karşısındaki ikincil niteliği, başkanlık sisteminin Amerika’da işlemesinin önemli
nedenlerinden birini oluşturmaktadır. Kıta Avrupası Weberyen düşünce tarzında ise,
tarafsız, standart ve apolitik olduğu iddia edilen bürokrasi, gerçekte sahip olduğu sır ve
bilgilerle, dahası örgütsel yapısının devasa halinden kaynaklanan bir politik güce
sahiptir. Oysa başkanlık sisteminde hem yasamaya hem de yürütmeye karşı sorumlu
olan bürokrasi için sadece politik olmayan bir özerklikten bahsedilebilir.37 Bu bağlamda
başkanın bürokrasiye karşı politik gücünün varlığı, demokratik toplumsal kültürün
göstergesi olarak kabul edilmelidir. Zira yürütme gücünün demokratik çehresini, halkın
seçimiyle işgören başkanlar oluşturmaktadır.
Diğer taraftan başkanın halk tarafından doğrudan seçilmesi, otoritesinin de en önemli
kaynağını oluşturmaktadır.38 Başkanlık sistemlerinde başkanın gücünün tiranlığa
dönüşmesini engelleyen bir başka unsur da başkanın halk ile özdeş olmasıdır. Aslında
bu özdeşlilik başkana, toplumsal parçalanmışlığı şahsında birleştirme imkanı
yaratmaktadır. Bunun yanında parlamenter sistemlerde dolayımsallığın yarattığı
sorumluluk kaybına karşı başkanın doğrudan halk tarafından seçilmesi, politik

33 Yeniden seçilmenin gerektirdiği zorunluluklardan dolayı başkanlar akılcı olmayan ve verimsiz fakat çıkar
gruplarını rahatsız etmeyen politikalar izleyebilmektedirler. Literatürde bu olgu ‘Topal Ördek’ olarak
kavramlaştırılmaktadır. (Yazıcı, Başkanlık…, s. 48.)
34 Sartori, Karşılaştırmalı…, s. 125.
35 Aktaran Sartori, Karşılaştırmalı…, s. 126.
36 Yavuz, Türkiye’de…, s. 213.
37 Turhan, Hükümet…, s. 41.
38 Yanık, Başkanlık…, s. 48.
Yönetim Bilimleri Dergisi (3: 2) 2005 Journal of Administrative Sciences