Demografischer Wandel, Bildungspolitik und Lehrerbeschäftigung: Das Beispiel Polen

274 Pages·2013·2.249 MB·German

by  Katarzyna Kopycka (auth.)

Studien zur Schul-
und Bildungsforschung
Band 45

Herausgegeben vom
Zentrum für Schul- und Bildungsforschung (ZSB)
der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Deutschland
Katarzyna Kopycka

Demografi scher Wandel,
Bildungspolitik und
Lehrerbeschäftigung
Das Beispiel Polen
Katarzyna Kopycka
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
Halle, Deutschland

ISBN 978-3-531-19398-4 ISBN 978-3-531-19399-1 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-531-19399-1
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Danksagung

An dieser Stelle möchte ich mich recht herzlich bei allen Personen bedanken,
die mich in den verschiedenen Phasen der Arbeit an diesem Buch begleitet und
unterstützt haben.
Prof. Dr. Reinhold Sackmann danke ich für die vertrauensvolle Aufnahme
in das B8 Projekt „Demografischer Wandel und der Arbeitsmarkt des öffentli-
chen Sektors“ im Sonderforschungsbereich 580, in dem die qualitativen Daten
für dieses Buch gewonnen werden konnten und welches einen Rahmen für an-
regende Forschungsarbeit schuf, wie ich sie vorher nicht kennengelernt hatte.
Durch seine wertvollen Ratschläge und sanfte Kritik hat er mich als Doktorvater
in allen Abschnitten der Dissertationsarbeit gefördert und ermutigt. Für seine
Geduld, Offenheit und stete Diskussionsbereitschaft bin ich besonders dankbar.
Für die bereitwillige Übernahme des Zweitgutachtens danke ich Herrn Prof. Dr.
Dr. h.c. Burkart Lutz.
Zum Gelingen des Dissertationsprojekts haben meine Arbeitskolleginnen
und -kollegen aus dem Projekt B8 einen wichtigen Beitrag geleistet. Ich danke
Walter Bartl, Bernadette Jonda, Christian Rademacher, Maria Reinhold und
Dominika Pawleta für zahlreiche Hinweise und anregende Diskussionen sowie
eine stets freundliche Arbeitsatmosphäre. Auch studentische Hilfskräfte haben
mich während der Arbeit unterstützt. Christina Hohlbein danke ich für die Über-
setzung von Zitaten aus polnischen Interviews. Christoph Schubert hat freundli-
cherweise das erste Korrekturlesen der Dissertationsschrift übernommen.
Zu danken habe ich dem polnischen Bildungsministerium für die Bereit-
stellung der Daten aus dem Bildungsinformationssystem SIO, welche als
Grundlage für die in dem Buch enthaltenen quantitativen Analysen dienten. Hier
möchte ich besonders Herrn Andrzej Urma(cid:276)ski und Frau Mieczys(cid:225)awa Olbrycht
erwähnen, die die Daten zusammengestellt und übermittelt haben. Mein beson-
derer Dank geht an Gudrun Bohlender für das sorgfältige Lektorat der Endfas-
sung des Manuskripts, bei dessen so manche Besonderheiten der deutschen
Sprache für mich enthüllt wurden.
Ich bedanke mich bei der Daimler und Benz Stiftung für die finanzielle Un-
terstützung meiner Arbeit, ohne welche das Dissertationsprojekt nicht zustande
gekommen wäre. Für die Aufnahme des Buches in die Buchreihe „Studien des
6 Danksagung
Zentrums für Schul- und Bildungsforschung“ danke ich dem Vorstand des Zent-
rums für Schul- und Bildungsforschung Halle.
Schließlich danke ich meinen Eltern, die mich in selbständigem analyti-
schem Denken und scharfer Urteilskraft durch offene Diskussionen zuhause
bereits früh geübt haben. Unschätzbar finde ich die Unterstützung, die mir mein
Mann Jakub in den Jahren meiner Arbeit reichlich gegeben hat. Ihm sei das
Buch von ganzem Herzen gewidmet.
Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung .............................................................................................. 11
2 Ansätze zur Erklärung von Arbeitsmarktdynamik .......................... 17
2.1 Die Gleichgewichtstheorie des Arbeitsmarktes ..................................... 18
2.2 Mikroökonomische Ansätze zur Erklärung der Arbeitsmarktdynamik .. 20
2.3 Zwischenfazit I: Mikroökonomische Ansätze zur Erklärung von Ar-
beitsverhältnissen in öffentlichen Dienstleistungsorganisationen .......... 29
2.4 Segmentationstheorien zur Erklärung von Arbeitsmarktdynamik ......... 33
2.5 Institutioneller Wandel und Pfadabhängigkeit ....................................... 42
2.6 Zwischenfazit II: Institutionalistische Ansätze zur Erklärung von Ar-
beitsverhältnissen in öffentlichen Dienstleistungsorganisationen .......... 46
2.7 Normative Grundlagen der Personalpolitik in öffentlichen Dienstleis-
tungsorganisationen ............................................................................... 49
2.8 Fazit und Hypothesen ............................................................................ 58
3 Methoden ............................................................................................... 63
3.1 Das Forschungsdesign ........................................................................... 63
3.2 Methoden und Daten .............................................................................. 64
3.2.1 Experteninterviews ................................................................................. 65
3.2.2 Gemeindeauswahl für qualitative Fallstudien......................................... 67
3.2.3 Sekundäranalyse von prozessgenerierten Daten. Das polnische Infor-
mationssystem der Bildung SIO ............................................................. 70
3.3 Fazit ....................................................................................................... 74
4 Das polnische Bildungssystem im Wandel: Demografie, Struktur,
Arbeitsrecht .......................................................................................... 75
4.1 Demografische Rahmenbedingungen .................................................... 75
4.2 Die Organisation des polnischen Bildungssystems ................................ 81
8 Inhaltsverzeichnis
4.2.1 Geschichte des polnischen Schulsystems nach dem Zweiten Weltkrieg 82
4.2.2 Das neue polnische Schulsystem ............................................................ 85
4.2.3 Die den demografischen Druck mildernde Wirkung der Bildungsre-
form… .................................................................................................... 90
4.2.4 Die institutionelle Einbettung von Schulen ............................................ 95
4.2.5 Aufgaben und Kompetenzen von Schulleitern – Merkmale der Position
des Schulleiters im polnischen Schulsystem .......................................... 98
4.3 Die rechtliche Lage von polnischen Lehrern – das Lehrergesetz und
seine Veränderungen in den Jahren 1989-2007 ................................... 101
4.3.1 Die rechtliche Lage von polnischen Lehrern – das Lehrergesetz ......... 102
4.3.2 Die wichtigsten Richtungen der Lehrergesetzveränderungen seit
1989 ...................................................................................................... 105
5 Schulaufsicht, Gewerkschaften und Gemeinde als Mitgestalter
der Personalpolitik in polnischen öffentlichen Schulen .................. 109
5.1 Das Feld der kommunalen Bildung aus der Perspektive der Theorie
der Strukturierung ................................................................................ 110
5.2 Die Rolle der Organe der pädagogischen Schulaufsicht bei der Ge-
staltung der Personalpolitik in öffentlichen Schulen ............................ 115
5.3 Der Einfluss der Gemeinde als Schulträger auf die Personalpolitik
der Schulen .......................................................................................... 119
5.4 Aus der Perspektive der Beschäftigten: Die Rolle des Lehrerrates
und der Gewerkschaften bei der Personalpolitik der Schulen .............. 134
5.5 Fazit ..................................................................................................... 137
5.6 Exkurs: Schulschließung ...................................................................... 138
6 Demografischer Wandel und weitere Bedingungen der Situation
der Lehrerbeschäftigung .................................................................... 143
6.1 Demografische Prognosen als signifikantes Symbol bei der Definition
des Personalbedarfs .............................................................................. 145
6.2 Die einschränkende Wirkung des Lehrergesetzes als institutioneller
Rahmen von Personalpolitik ................................................................ 156
6.3 Ressourcen der Personalplanung: Arbeitsmarktsituation und
Finanzen ............................................................................................... 163
Inhaltsverzeichnis 9
6.4 Fazit ..................................................................................................... 171
7 Wie reagieren polnische Lehrerarbeitsmärkte auf demografische
Schrumpfung? .................................................................................... 173
7.1 Instrumente der Personalpolitik bei demografischer Schrumpfung ..... 175
7.2 Strategische Handlungsmuster bei der Beschäftigung von Unter-
richtspersonal unter der Bedingung demografischen Rückgangs ........ 196
7.3 Jenseits der Personalpolitik. Eine alternative Antwort auf demo-
grafische Schrumpfung im Bildungsbereich ........................................ 203
7.4 Die Dynamik der kommunalen Lehrerarbeitsmärkte unter Schrump-
fungsbedingungen ................................................................................ 206
8 Personalpolitische Reaktionen auf Schrumpfung in polnischen
öffentlichen Schulen: quantitative Prüfungen ................................. 213
8.1 Flexible Beschäftigungsformen und ihre Geschlechtsspezifik. Gibt es
eine Geschlechtsdiskriminierung auf dem Lehrerarbeitsmarkt in
Polen? .................................................................................................. 214
8.2 Die Dynamik der kommunalen Lehrerarbeitsmärkte unter Schrump-
fungsbedingungen: quantitativer Modelltest ........................................ 226
8.2.1 Hypothesen, Stichprobe, Variablen ...................................................... 228
8.2.2 Ergebnisse ............................................................................................ 230
8.3 Altersstruktur und Generationenaustausch auf dem polnischen Leh-
rerarbeitsmarkt ..................................................................................... 241
8.4 Fazit ..................................................................................................... 247
9 Lehrerarbeitsmärkte in Zeiten demografischer Schrumpfung –
- neue Herausforderungen, alte Muster, nichtintendierte Folgen .. 249
1 Einleitung

1 Einleitung
1 Einleitung

Seit mehreren Jahren wird in Deutschland eine Alterung der Lehrerkollegien
festgestellt (EACEA 2009; Dedering/Meetz 2007; Sackmann 2006). Einen be-
sonders dramatischen Umfang weist dieser Prozess in Ostdeutschland auf, was
eine Folge der seit Anfang der neunziger Jahre eingeschlagenen Politik der
Personalreduzierung über Einstellungsstopps ist. Konfrontiert mit dem erhebli-
chen Rückgang der Schülerzahlen als Folge des demografischen Umbruchs,
reagierten ostdeutsche Lehrerarbeitsmärkte mit einer weitgehenden internen
Schließung, indem Tarifverträge über eine kollektive Arbeitszeitreduzierung
und Einstellungssperren geschlossen wurden, um Entlassungen zu vermeiden.
Eine direkte Folge des sozialen Personalabbaus sind die seit Mitte der neunziger
Jahre extrem niedrigen Berufseinstiegsraten an ostdeutschen Schulen, die eine
Zeit lang sogar unter einem Prozent lagen. Polen ist seit der Systemtransforma-
tion 1989 mit ähnlich negativen demografischen Entwicklungen konfrontiert.
Die Geburtenzahlen gehen mit leichten Schwankungen systematisch zurück.
2004 wurden in Polen nicht einmal halb so viele Kinder wie 1983 geboren.
Trotz der ähnlichen demografischen Lage weist der polnische Lehrerarbeits-
markt eine viel ausgewogenere Altersstruktur auf. Jährliche Neueinstellungs-
quoten unterschreiten nur gelegentlich drei Prozent, was als Zeichen einer un-
gestörten Generationenablösung betrachtet werden kann. Die Vermutung liegt
nahe, dass die konstatierte ‚Abweichung‘ der Neueinstellungsraten auf die un-
terschiedlichen Reaktionen des polnischen Bildungssektors angesichts des de-
mografischen Rückgangs der Schülerzahlen zurückzuführen ist. Wurde in Polen
der für Arbeitsmärkte des öffentlichen Dienstes typische Weg der Personalredu-
zierung über natürliche Austritte und Einstellungsstopps verlassen? Welche
alternativen Reaktionen gingen in Polen damit einher? Auf welche Faktoren
sind diese unterschiedlichen Reaktionen auf Nachfragerückgänge zurückzufüh-
ren? Nicht zuletzt muss gefragt werden, welche Folgen sich für die Dynamik
des Lehrerarbeitsmarkts durch die alternativen Reaktionen auf die Reduzierung
der Schülerzahlen ergeben.
Diese vier Aspekte werden in der vorliegenden Arbeit systematisch fokus-
siert. Anhand der Analyse von qualitativen Experteninterviews mit Schulleitern
(die im polnischen System die Personalentscheidungen bezüglich der Lehrerbe-
schäftigung treffen) und mit Bildungsverantwortlichen von Gemeinden (da in
K. Kopycka, Demografi scher Wandel, Bildungspolitik und Lehrerbeschäftigung,
Studien zur Schul- und Bildungsforschung, DOI 10.1007/978-3-531-19399-1_1,
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12 1 Einleitung
Polen die meisten Schulen samt pädagogischem Personal in der Trägerschaft der
Gemeinden bleiben) wurden zum einen personalpolitische Strategien als Ant-
wort auf demografisch bedingte Rückgänge der Schülerzahlen herausgearbeitet.
Dabei sind die in den untersuchten Schulen vorgefundenen Strategien sehr ähn-
lich, so dass sie als typische Reaktionsmuster der polnischen Schulen auf
Schrumpfungsbedingungen verdichtet werden konnten. Als mögliche Erklä-
rungskomponenten der gefundenen Strategien wurde der Fokus der Analysen
zum anderen auf spezifische Bedingungen der Beschäftigungssituation in polni-
schen schrumpfenden Schulen, auf das personalpolitische Entscheidungsfeld
und auf die spezifischen Interessen der dieses Feld konstituierenden Akteure
gelegt. Mit der amtlichen Statistik des polnischen Bildungsministeriums wurden
des Weiteren quantitative Analysen der Lehrerarbeitsmarktdynamik durchführt,
die als Aggregationseffekt der personalpolitischen Strategien modelliert worden
sind.
Es zeigten sich einige überraschende Ergebnisse. Zum einen orientiert sich
die Personalpolitik in polnischen schrumpfenden Bildungseinrichtungen an dem
für die internen Arbeitsmärkte des öffentlichen Sektors typischen Muster der
internen Schließung angesichts der Nachfragerückgänge (Lutz 2008). Die Per-
sonalreduzierung erfolgt ausschließlich über natürliche Austritte aus der Be-
schäftigung (vor allem durch den Übergang in die Rente), interne Flexibilisie-
rung und Wiederbesetzungssperren. Dieses Ergebnis ist insofern interessant, da
es die Inflexibilität der einmal etablierten internen Arbeitsmärkte sogar unter
stark veränderten Situationsbedingungen bestätigt (Lutz 1987). Der polnische
öffentliche Bildungssektor ist dabei besonders auffällig, da die weitgehende
Dezentralisierung der Schulverwaltung und die neue Bildungsfinanzierung pro
Schüler gekoppelt mit der Einführung von Quasi-Bildungsmärkten (das Recht
der Eltern auf freie Schulwahl) sowie die Lehrkräfteüberhänge auf dem Ar-
beitsmarkt tendenziell günstige Rahmenbedingungen für die Übernahme von
externen personalpolitischen Strategien darstellen. Zum anderen treten in Polen,
trotz der empirisch bestätigten Schließungslogik der internen Arbeitsmärkte der
professionalisierten öffentlichen Dienstleistungsbereiche, keine vergleichbaren
langfristigen Effekte der Schließungspolitik auf. Fünf Faktoren tragen zur
Überwindung der Schließungsdynamik der polnischen Lehrerarbeitsmärkte bei.
Verschiebungen in der Nachfragestruktur nach Fachlehrern, die auf Verände-
rungen der Lehrpläne zurückzuführen sind, und die Erhöhung der qualifikatori-
schen Anforderungen an Lehrkräfte infolge der Bildungsreform im Jahr 1999,
haben die Übergangsdynamik in die Rente verstärkt. Die Dezentralisierung der
Schulträgerschaft führte zur Herausbildung von kleinen, voneinander unabhän-
gigen kommunalen Lehrerarbeitsmärkten, die tendenziell weniger internes Fle-
xibilisierungspotenzial besitzen. Des Weiteren wurde mit der Bildungsreform