Creación de espacio fiscal para reducir la pobreza: Revisión del gasto público de Ecuador PDF
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Creación de espacio fi scal para reducir la pobreza Revisión del gasto público de Ecuador Volumen I: Informe José R. López-Cálix y Alberto Melo Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Washington, D.C. IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd ii 44//1177//0077 55::4455::0066 PPMM Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente refl ejan los puntos de vista del BID. Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Creación de espacio fi scal para reducir la pobreza: revisión del gasto público de Ecuador/ José R. López-Cálix y Alberto Melo. p. cm. Volumen I: Informe. Includes bibliographical references. ISBN: 1597820377 1. Fiscal policy—Ecuador. 2. Expenditures, Public. I. Melo, Alberto, 1947- II. Inter-American Development Bank. III. World Bank. HJ955.2 L65 2006 336.3 L65—dc 22 © Banco Interamericano de Desarrollo, 2006. Todos los derechos reservados. Esta publica- ción no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningún medio, sea electrónico o mecánico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningún sistema de almacenamiento o recuperación de información, sin permiso previo por escrito del BID. La autorización para utilizar el contenido de este libro puede solicitarse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue, NW Washington, DC 20577 Estados Unidos de América Tel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-1709 [email protected] www.iadb.org/pub IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd iiii 44//1177//0077 55::4455::0088 PPMM Índice PREFACIO _____________________________________________________________________ xv AGRADECIMIENTOS __________________________________________________________ xvii ÍNDICE DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS _____________________________________________xxi RESUMEN EJECUTIVO _______________________________________________________ xxvii La política fi scal enfrenta algunas restricciones históricas y estructurales _________________xxviii Tendencias y desafíos fi scales ______________________________________________________xxix El gasto favorable a los pobres y la posibilidad de un espacio fi scal adicional ______________ xxxii Las tendencias en los resultados sociales __________________________________________ xxxii Las tendencias en el gasto en favor de los pobres ____________________________________xxxiii La búsqueda de un espacio fi scal para incrementar el gasto favorable a la reducción de la pobreza ____________________________________________________ xxxv La gestión del gasto público y otras cuestiones institucionales __________________________xxxvi Conclusiones y recomendaciones de política _______________________________________xxxviii CAPÍTULO 1 LA POLÍTICA FISCAL EN UNA ECONOMÍA DOLARIZADA ________________________1 La economía ecuatoriana: algunos antecedentes históricos _______________________________2 El papel de la política fi scal en un marco de dolarización _________________________________5 Restricciones estructurales para la política fi scal _________________________________________8 CAPÍTULO 2 TENDENCIAS Y DESAFÍOS FISCALES ____________________________________________15 Volatilidad de las variables fi scales ___________________________________________________15 El desempeño fi scal antes y después de la dolarización __________________________________15 Desafíos de la gestión de los ingresos ________________________________________________18 Una estructura tributaria fragmentada ___________________________________________20 Las exenciones y la erosión de la base tributaria _____________________________________20 Las preasignaciones: reducción de la fl exibilidad presupuestaria ________________________20 Tendencias del gasto ______________________________________________________________22 La Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal _________________________32 Los fondos de estabilización ______________________________________________________32 Necesidad de refi nar las reglas fi scales _____________________________________________34 Las cuestiones relacionadas con la sostenibilidad de la deuda ____________________________36 Ejercicio Nº1 La sostenibilidad fi scal en el marco de una súbita caída del precio del petróleo, un repunte en las tasas de interés o salidas de capital ___________________40 IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd iiiiii 44//1177//0077 55::4455::0099 PPMM iv Índice Ejercicio Nº2 La sostenibilidad fi scal con volatilidad de los ingresos tributarios ____________________41 Recomendaciones de política _______________________________________________________43 CAPÍTULO 3 EL GASTO FAVORABLE A LOS POBRES Y EL ESPACIO FISCAL ____________________49 ¿Es sufi ciente el gasto social para lograr la reducción de la pobreza? _______________________50 ¿Es el gasto en infraestructura social y básica favorable a los pobres? ______________________52 Los principales programas sociales ________________________________________________52 Los subsidios para los servicios de infraestructura básica _______________________________60 ¿De cuánto espacio fi scal se dispone para una estrategia de reducción de la pobreza? _________64 Necesidad de revertir el gasto corriente ____________________________________________65 ¿Cómo hacer una selección óptima de la inversión pública? ____________________________66 La evaluación del gasto en defensa ________________________________________________67 ¿Cuánto espacio fi scal extrapresupuestario se puede encontrar para una estrategia de reducción de la pobreza? ________________________________________________________69 La reducción de las actividades extrapresupuestarias _________________________________69 La reducción del gasto tributario _________________________________________________70 ¿Cómo lograr la transparencia y la integración de la inversión pública que ahora está por fuera del presupuesto? ___________________________________________________72 Hacia un presupuesto orientado a los resultados: el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio __________________________________________________________73 Recomendaciones de política _______________________________________________________79 Desplazar el gasto público hacia los programas más favorables a los pobres ________________79 Refocalizar los subsidios públicos __________________________________________________81 Los dilemas entre el espacio fi scal intrapresupuestario y el espacio fi scal extrapresupuestario __84 Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio seleccionados ___________________________84 CAPÍTULO 4 EL DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO ________________________87 El proceso de gestión del gasto público y su desempeño reciente _________________________88 Examen de la gestión presupuestaria del gobierno central _______________________________91 La formulación del presupuesto __________________________________________________91 La ejecución del presupuesto _____________________________________________________97 Examen de la gestión presupuestaria en los programas sociales y en los gobiernos subnacionales ___________________________________________________102 Los programas sociales _________________________________________________________103 Los gobiernos provinciales y los gobiernos municipales ________________________________111 Transparencia, rendición de cuentas y participación en el proceso presupuestario __________115 ¿Existen condiciones sufi cientes en Ecuador para un marco presupuestario multianual? _____115 Recomendaciones de política ______________________________________________________120 IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd iivv 44//1177//0077 55::4455::0099 PPMM Índice v ANEXOS ANEXO A Estimación del producto potencial y del balance fi scal estructural en Ecuador __________127 ANEXO B Resumen del proceso presupuestario ____________________________________________133 ANEXO C Principales cuestiones presupuestarias en los programas sociales prioritarios ____________139 ANEXO D Marco presupuestario de la descentralización en Ecuador ___________________________151 ANEXO E Alternativas para la reforma del subsidio al gas de cocina ___________________________163 BIBLIOGRAFÍA ________________________________________________________________169 APÉNDICE ESTADÍSTICO _____________________________________________________175 LISTA DE CUADROS, GRÁFICOS Y RECUADROS CUADROS CUADRO RE 1 Posibles fuentes de espacio fi scal y estimación de su impacto anual __________________ xxxv CUADRO 2.1 Volatilidad de las variables del SPNF, 1993-2003___________________________________16 CUADRO 2.2 Ecuador: balance fi scal observado, balance fi scal estructural, posición fi scal e impulso fi scal, 1990-2003 ________________________________________17 CUADRO 2.3 Ingresos totales del sector público no fi nanciero (SPNF) y del gobierno central, 1995-2003 _______________________________________________19 CUADRO 2.4 Estructura del sistema tributario _________________________________________________21 CUADRO 2.5 Indicadores seleccionados de la administración tributaria, 2001-2003 _________________22 CUADRO 2.6 Fondo óptimo versus fl ujos del FEIREP para reducción de la deuda ___________________37 IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd vv 44//1177//0077 55::4455::0099 PPMM vi Índice CUADRO 2.7 Evaluación del cumplimiento de las reglas fi scales __________________________________38 CUADRO 3.1 Ecuador: gasto social del gobierno central como porcentaje del PIB ___________________51 CUADRO 3.2 Gasto social favorable y gasto social no favorable a los pobres, 2003 ___________________53 CUADRO 3.3 Gasto social y subsidios a la energía, por quintil de ingresos, desde los menos favorablesa los más favorables a los pobres, 1999 y 2003 ______________55 CUADRO 3.4 Subsidios para los servicios básicos por quintil de gastos, 2003 _______________________62 CUADRO 3.5 Rigidez del presupuesto del gobierno central, 2001-2004 ___________________________65 CUADRO 3.6 Ecuador: personal involucrado en las actividades de defensa y de seguridad (2002-2004) _67 CUADRO 3.7 Gasto tributario estimado resultante de las exenciones internas al IVA, 2001 ________________71 CUADRO 3.8 Progreso alcanzado por Ecuador en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) _________________________________74 CUADRO 3.9 Costo fi scal estimado de cumplir con los ODM y las metas sociales claves ______________77 CUADRO 3.10 Fuentes posibles de espacio fi scal e impacto anual estimado __________________________83 CUADRO 4.1 Elementos básicos de la gestión del gasto público: análisis en tres niveles _______________88 CUADRO 4.2 Asignación del gasto público por niveles __________________________________________90 CUADRO 4.3 Parámetros de referencia para evaluar la gestión del gasto público de Ecuador __________92 IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd vvii 44//1177//0077 55::4455::1100 PPMM Índice vii CUADRO 4.4 Comparación de la gestión del gasto público de Ecuador con la de Perú y Bolivia y con los indicadores de los PPME _______________________________________94 CUADRO 4.5 Fuentes de fi nanciamiento del gobierno, 2004 _____________________________________96 CUADRO 4.6 Los supuestos presupuestarios y los valores observados ______________________________97 CUADRO 4.7 Nivel de ejecución presupuestaria de los gastos sectoriales en el gobierno central, 1995-2003 _______________________________________________99 CUADRO 4.8 Variaciones en el presupuesto ejecutado en relación con el aprobado _________________100 CUADRO 4.9 Formas de participación local dentro de los programas sociales prioritarios seleccionados ________________________________103 CUADRO 4.10 Presupuesto de los programas sociales prioritarios, por sectores sociales, 2001 y 2004 ___105 CUADRO 4.11 Presupuesto aprobado para, y presupuesto ejecutado en, los programas sociales prioritarios, 2003 _________________________________________106 CUADRO 4.12 Ejecución presupuestaria y demoras en las transacciones en los programas sociales prioritarios, 2003 ______________________________________108 CUADRO 4.13 Califi caciones por países _______________________________________________________116 CUADRO AA 1 Balance fi scal estructural ______________________________________________________131 CUADRO AC 1 Ejecución del presupuesto del BDH, por fuentes de fi nanciamiento __________________141 CUADRO AC 2 Ejecución presupuestaria en el PAI, por fuentes de fi nanciamiento ___________________142 IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd vviiii 44//1177//0077 55::4455::1100 PPMM viii Índice CUADRO AC 3 Ejecución presupuestaria del programa LMG, por fuentes de fi nanciamiento ___________146 CUADRO AC 4 Ejecución presupuestaria del PRADEC, por fuentes de fi nanciamiento ________________149 CUADRO AC 5 Ejecución presupuestaria del PAE, por fuentes de fi nanciamiento ____________________149 CUADRO AD 1 Gasto corriente y gasto de capital de las municipalidades y de los consejos provinciales, 2003 _____________________________________________154 CUADRO AD 2 Prioridades del gasto de inversión subnacional, 2002 ______________________________155 CUADRO AD 3 Gasto de capital de las municipalidades y de los consejos provinciales en los sectores de la salud y la educación, 2002 ________________________________________________158 CUADRO AD 4 Responsabilidad de administración de las escuelas, los maestros y los estudiantes en el sector de la educación, año escolar 2000-2001 _______________________________160 CUADRO AD 5 Gasto público en el sector salud, 1997___________________________________________161 CUADRO AE 1 Distribución del subsidio por deciles de consumo _________________________________164 CUADRO AE 2 Distribución del subsidio al gas de cocina, por grupos étnicos _______________________164 CUADRO AE 3 Efectos de diversos escenarios de reforma del subsidio al gas de cocina ________________165 GRÁFICOS GRÁFICO RE 1 Precios del petróleo, crecimiento y défi cit fi scal del SPNF __________________________xxviii GRÁFICO RE 2 Sostenibilidad de la deuda en el marco de la regla fi scal _____________________________xxxi IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd vviiiiii 44//1177//0077 55::4455::1100 PPMM Índice ix GRÁFICO RE 3 Incidencia del gasto social, 1999 ______________________________________________xxxiv GRÁFICO 1.1 Patrimonio neto total del sector público ___________________________________________9 GRÁFICO 2.1 Balances del sector público no fi nanciero _________________________________________16 GRÁFICO 2.2 Ingresos fi scales petroleros, ingresos tributarios no petroleros del gobierno central y esfuerzos importantes de reforma tributaria, 1964-2004 ___________________________19 GRÁFICO 2.3 Gasto total y gasto primario ____________________________________________________23 GRÁFICO 2.4a Tendencias del gasto del SPNF __________________________________________________24 GRÁFICO 2.4b Tendencias del gasto del gobierno central _________________________________________24 GRÁFICO 2.5a Gasto público por funciones seleccionadas, 1995-1999______________________________25 GRÁFICO 2.5b Gasto público por funciones seleccionadas, 2000-2002______________________________25 GRÁFICO 2.6a Composición de los salarios por sectores seleccionados, 1995-1999 ___________________27 GRÁFICO 2.6b Composición de los salarios por sectores seleccionados, 2002 ________________________27 GRÁFICO 2.7a Composición institucional de la inversión fi ja pública, 1995-1999 ____________________32 GRÁFICO 2.7b Composición institucional de la inversión fi ja pública, 2003 __________________________32 GRÁFICO 2.8 Escenarios “óptimo” y efectivo de acumulación del Fondo de Estabilización ____________35 IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd iixx 44//1177//0077 55::4455::1100 PPMM x Índice GRÁFICO 2.9a Superávit primario: escenario base y escenario alto para la sostenibilidad de la deuda _____42 GRÁFICO 2.9b Deuda pública: escenario base y escenario alto para la sostenibilidad de la deuda _____________42 GRÁFICO 3.1 Incidencia del gasto social y subsidios a la energía, 1999 _____________________________54 GRÁFICO 3.2 Penetración telefónica por quintiles de ingresos de los hogares _______________________62 GRÁFICO 3.3 Comparación entre el gasto público rígido y el fl exible, 2004 ________________________66 GRÁFICO 3.4 Ecuador: gastos militares, 1998-2002 ____________________________________________68 GRÁFICO 3.5 Descomposición de las fuentes de fi nanciamiento presupuestarias y extrapresupuestarias ___70 GRÁFICO 3.6 El fondo concursable de Chile __________________________________________________81 GRÁFICO 4.1 Cambios en la participación en los gastos del SPNF, por niveles de gobierno ___________89 GRÁFICO 4.2 Los decretos de emergencia _____________________________________________________98 GRÁFICO 4.3 El nivel de atrasos ____________________________________________________________101 GRÁFICO 4.4 Ejecución presupuestaria de los programas sociales ________________________________107 GRÁFICO 4.5 Los patrones estacionales en el presupuesto de los programas sociales, 2003 ___________109 GRÁFICO 4.6 Comparación de las transferencias planifi cadas y ejecutadas en aplicación de la Ley del Quince por Ciento, 1997-2003 _________________________110 IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd xx 44//1177//0077 55::4455::1111 PPMM
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