cour des comptes

124 Pages·2015·1.72 MB·French

CINQUIEME CHAMBRE RD72115
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NOTE D’EVALUATION DU CONTRÔLE INTERNE (NEC)

DES MINISTERES CHARGES DES AFFAIRES SOCIALES

Exercice 2014

Mars 2015

LE PRESENT RAPPORT, QUI A FAIT L’OBJET D’UNE CONTRADICTION AVEC LES PERSONNES ET
LES ORGANISMES CONCERNES, A ETE DELIBERE PAR LA COUR DES COMPTES LE 4 MARS 2014.
SOMMAIRE
SYNTHESE ET SUIVI DES RECOMMANDATIONS ...................................... 4
I. SYNTHESE ........................................................................................................................... 4
II. LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS .................................................................................... 7
III. LA GRILLE DE COTATION ................................................................................................... 7
PARTIE I : LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE DU CONTROLE
INTERNE ................................................................................................................. 9
I. LES STRUCTURES DE GOUVERNANCE DU CONTROLE INTERNE ......................................... 9
II. LA STRUCTURE DE PILOTAGE ET D’ANIMATION DU CONTROLE INTERNE ...................... 13
PARTIE II : LES OUTILS DU CONTROLE INTERNE ET LA
DOCUMENTATION DES DISPOSITIFS ......................................................... 23
I. LA CARTE DES PROCESSUS MINISTERIELS ....................................................................... 23
II. LA CARTE DES RISQUES MINISTERIELS ............................................................................ 25
III. LE PLAN D’ACTION MINISTERIEL ..................................................................................... 29
IV. LE REPORTING DES CONTROLES ...................................................................................... 33
V. LE DEPLOIEMENT DE DISPOSITIFS DE CONTROLE INTERNE ADAPTES A
L’ENVIRONNEMENT .......................................................................................................... 44
PARTIE III : L’APPRECIATION PAR LE MINISTERE DU DEGRE DE
MATURITE DES DISPOSITIFS DE CONTROLE INTERNE ...................... 47
I. L’ECHELLE DE MATURITE DE LA GESTION DES RISQUES COMPTABLES ET FINANCIERS
(EMR) .............................................................................................................................. 47
II. LA FONCTION D’AUDIT INTERNE MINISTERIEL ................................................................ 50
PARTIE IV : LE DEGRE DE MATURITE DU CONTROLE INTERNE
DANS LES SERVICES DECONCENTRES ET DANS LES
ETABLISSEMENTS PUBLICS DE L’ETAT ................................................... 55
I. LE DEGRE DE MATURITE DU CONTROLE INTERNE DANS LES SERVICES
DECONCENTRES DE L’ETAT ............................................................................................. 55
II. LE DEGRE DE MATURITE DU CONTROLE INTERNE DANS LES ETABLISSEMENTS
PUBLICS DE L’ETAT .......................................................................................................... 61
PARTIE V : SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS ............................... 69
2
ANNEXES .............................................................................................................. 71

3
SYNTHESE ET SUIVI DES RECOMMANDATIONS
I. SYNTHESE
A. LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE DU CONTROLE INTERNE
Les structures de gouvernance se composent du comité stratégique de maîtrise
des risques (CSMR), créé par le décret n° 2011-497 du 5 mai 2011, et du comité de
maîtrise des risques financiers (CMRF) qui lui est rattaché. Ce dernier, officiellement
mis en place par arrêté du 22 avril 2014, est dédié au volet comptable et budgétaire de la
gestion des risques pour l’ensemble des ministères chargés des affaires sociales suite à
la fusion des fonctions support des trois ministères1 en octobre 2013 conduisant à la
création d’une direction financière unique, la direction des finances, des achats et des
services (DFAS).
Le fonctionnement de ces instances a été effectif. Le CSMR s’est réuni une fois,
le 13 mai 2014. La séance a été presque exclusivement consacrée à l’audit interne (bilan
des travaux menés par la mission d’audit interne (MAI) entre 2010 et 2013 et examen
du plan pluriannuel d’audit interne 2014-2016). L’instance préfigurant le CMRF a
approuvé fin décembre 2013 les neuf feuilles de route (services centraux et
déconcentrés comme opérateurs) pour 2014 avant de se réunir officiellement les 26 juin
et 12 décembre pour examiner puis valider les outils du contrôle interne comptable et
financiers (CICF) ainsi que la trajectoire pluriannuelle de fiabilisation des principaux
processus.
En revanche, si un compte-rendu de réunion auquel sont joints les supports de
présentation est fait pour chaque séance du CSMR et du CMRF, ils ne débouchent pas
sur un recueil de décisions.
Jusqu’à présent, le CSMR et le CMRF apparaissent donc davantage comme des
instances d’information que comme des instances de gouvernance, aucune réelle
stratégie de couverture des risques globaux (métiers comme comptables et financiers)
n’étant mise en place.
En ce qui concerne le pilotage, le bureau de maîtrise des risques financiers
(MRFin) rattaché à la DFAS du secrétariat général est opérationnel pour animer le
dispositif de contrôle interne des ministères sociaux. Des référents sont en place dans
chaque direction centrale, dans chaque service déconcentré et au sein de chacun des
opérateurs. Ils sont réunis très régulièrement et se voient proposer des outils adaptés et
homogénéisés afin de faciliter la consolidation (cartes des processus et des risques, plan
d’action, organigramme fonctionnel nominatif, échelle de maturité des risques, fiches
pour les contrôles de supervision). Cependant, faute de stratégie de couverture des
risques et du fait de la jeunesse des contrôles de supervision, le tableau de bord tenu par
le bureau MRFin reste axé sur le déploiement des outils dont les conséquences sur la
qualité comptable ne sont pas encore mesurables de manière fiable.

1 Ministère du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social, ministère des
Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes et ministère de la Ville, de la Jeunesse et des
Sports.
4
B. LES OUTILS DU CONTROLE INTERNE ET LA DOCUMENTATION DES DISPOSITIFS
Suite à la fusion des secteurs « Travail et emploi » et « Santé et Affaires
sociales », l’année 2014 a constitué une année d’homogénéisation des outils comme des
procédures tout en restant essentiellement dans une approche comptable et financière en
dépit d’un travail d’analyse des risques métiers initié par le secrétariat général. Ces
outils (cartes des processus et des risques, plan d’action et trajectoire pluriannuelle de
fiabilisation) ont été validés par le CMRF lors de sa séance du 12 décembre 2014.
Une première carte des processus a ainsi été réalisée pour l’ensemble des
ministères chargés des affaires sociales. Les cartes des processus directionnels et des
opérateurs étant demandées pour la première fois cette année à travers les feuilles de
route, cette carte ministérielle a été réalisée à partir d’éléments provenant
essentiellement de l’administration centrale. Les volets systèmes d’information (SI) et
opérateurs ne sont ainsi pas pris en compte dans cette première version.
Une carte des risques unique a également été réalisée. Cependant, elle reste à
fiabiliser par un processus d’actualisation s’appuyant sur des remontées de cartes
homogènes et des contrôles de supervision en cours de déploiement au sein des
différents réseaux. En effet, il peut paraître surprenant de ne pas constater de risque(s)
« fort(s) » sur le processus « intervention » étant donné les masses financières en jeu
(22 Md€ sur 26,27 Md€) et le caractère hétérogène comme perfectible du traitement des
demandes, dont une masse importante passe par des opérateurs pour l’instruction ou le
paiement.
Le plan d’action est lui aussi commun aux trois ministères. Comme les outils
évoqués précédemment, ce plan, qui comporte 333 actions, dont le suivi des
recommandations des audits internes comme externes, souffre de limites liées à
l’absence de stratégie de couverture, et donc de ciblage des efforts, et de processus
d’actualisation systématique. Le taux de réalisation de 42 % au 22 septembre illustre la
difficulté pour la DFAS de conduire un nombre d’actions aussi important.
Le reporting des contrôles, quant à lui, est formellement en place à travers les
neuf feuilles de route qui imposent aux directions et opérateurs des remontées régulières
des outils (cartographies des risques et des processus, plan d’action, etc.) comme des
résultats des contrôles de supervision. Cependant, en ce qui concerne ces derniers, leur
harmonisation et la méthodologie employée restent à parfaire pour garantir la fiabilité
de leurs résultats, et ce, d’autant plus que la DFAS n’effectue des contrôles de deuxième
niveau que sur les opérations de fin de gestion.
Enfin, sur l’adaptation à l’environnement des dispositifs de contrôle interne, des
contrats de service ou d’objectifs formalisent les relations entre les ordonnateurs et les
comptables à tous les niveaux comme entre les directions de tutelle et les opérateurs.
Cependant, ces contrats sont appliqués de manière hétérogène, tout particulièrement au
niveau déconcentré. En outre, leur volet maîtrise des risques comptables et financiers est
encore très récent pour ce qui concerne la plupart des opérateurs. Au niveau de la
documentation, de nombreuses publications existent, mais il n’y a pas un guide des
procédures et/ou un référentiel de contrôle interne à jour et unique pour l’ensemble des
ministères sociaux. Enfin, une démarche d’amélioration continue est ébauchée à travers
une trajectoire pluriannuelle de fiabilisation des processus. Cependant, elle souffre pour
l’heure d’un manque de retours des contrôles de supervision opérés à tous les niveaux.
5
C. L’APPRECIATION PAR LE MINISTERE DU DEGRE DE MATURITE DES
DISPOSITIFS DE CONTROLE INTERNE
Cette appréciation passe par deux leviers : l’auto-évaluation, via essentiellement
l’échelle de maturité et de gestion des risques (EMR), et la fonction d’audit interne.
En ce qui concerne l’EMR, la nouvelle version proposée par la DGFiP a été
reprise par la DFAS. Elle est mieux appréhendée par les services, tout en étant
considérée comme la phase ultime du déploiement. Elle est également appréciée comme
outil de compte-rendu synthétique et pédagogique vis-à-vis des instances décisionnelles
des organismes et structures concernés. Pour autant, elle n’est pas déployée dans tous
les services et sur tous les processus, notamment les DIRECCTE pour lesquelles elle
reste facultative en 2014.
Conformément au décret du 28 juin 2011, un comité d’audit interne (CAI) est en
place. Il s’est réuni une fois, le 16 juillet, pour approuver le bilan 2010-2013 de la
mission d’audit interne (MAI) et le plan pluriannuel d’audit interne (PPAI) 2014-2016
désormais conduit par les deux inspections ministérielles, l’IGAS2 et l’IGJS3. Les 15
audits CICF qui ont été menés entre 2010 et 2013 ont permis de couvrir 82,5 % des
enjeux financiers des ministères, les 17,5 % restant le seront au travers des 18 audits du
plan en cours. Enfin, pour ce qui relève de l’éventuelle signature d’un protocole avec la
Cour sur la base de la norme ISA 610, le recul n’est pas encore suffisant pour se
prononcer sur le respect de l’ensemble des critères (le suivi des recommandations
notamment) par les inspections ministérielles qui ont repris en 2014 la fonction d’audit
interne.
D. LE DEGRE DE MATURITE DU CONTROLE INTERNE DANS LES SERVICES
DECONCENTRES ET DANS LES ETABLISSEMENTS PUBLICS DE L’ETAT
L’évaluation du degré de maturité du contrôle interne dans les services
déconcentrés et dans les établissements publics et structures relevant des ministères
chargés des affaires sociales résulte d’une confrontation entre les données collectées au
niveau national par l’administration centrale et des visites de terrain effectuées par les
rapporteurs auprès de 6 services déconcentrés et de 7 opérateurs.
Il en résulte que les actions de pilotage et d’animation conduites par le bureau de
la maîtrise des risques financiers (direction des finances, des achats et des
services/secrétariat général) portent leurs fruits, si on en juge par la poursuite du
déploiement des outils du contrôle interne au cours des années 2013 et 2014, aussi bien
dans les services déconcentrés qu’au sein des opérateurs. Une large majorité de ces
entités4 dispose aujourd’hui d’un organigramme fonctionnel nominatif, d’une
cartographie des risques et d’un plan d’action, avec toutefois des retards constatés pour
les services départementaux (DDCS/DDCSPP), les opérateurs des secteurs jeunesse et
sports5 et quelques autres opérateurs. Toutefois, la cohérence et la logique de continuité
qui devrait prévaloir entre ces outils fait souvent défaut.
La mise en place de plans de contrôle formalisés et l’analyse des résultats des
contrôles dans une perspective d’amélioration continue restent l’exception. L’animation
nationale a privilégié le déploiement des outils, au détriment d’une approche systémique

2 L’Inspection générale des affaires sociales.
3 L’Inspection générale jeunesse et sports.
4 Les tableaux de bord des services déconcentrés à la fin 2014 ne sont pas encore établis à la date de
rédaction du présent rapport.
5 Pour mémoire car formellement hors champ de la présente NEC.
6
du contrôle interne. Il est vrai que la séparation ordonnateur-comptable, facteur de
sécurisation, est en même temps de nature à rendre plus complexe la chaîne opératoire
de la maîtrise des risques. De ce point de vue, la coopération entre les DRFiP et les
services déconcentrés doit faire des progrès. En effet, si un contrat de service suivant un
modèle national est systématiquement signé au niveau local entre les services
prescripteurs du bloc 36 et les DRFiP, son application et, plus généralement,
l’implication des DRFiP dans l’animation de la maîtrise des risques côté ordonnateurs
sont paradoxalement très hétérogènes.
II. LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS
La fusion des fonctions supports des ministères chargés des affaires sociales
ayant entraîné la création de la DFAS en charge de l’animation de la démarche pour les
secteurs « Travail et emploi » comme « Santé et Affaires sociales », une seule NEC est
réalisé pour ces champs à compter de 2014. En conséquence, les modalités de
déploiement du contrôle interne comptable et financier ayant significativement évolué,
les comparaisons avec les recommandations des deux NEC 2013 n’apparaissent pas
opportunes, d’où le qualificatif de « Sans objet ».
Suivi des recommandations – Ministères chargés des affaires sociales
Total recommandations NEC 2013 a Sans objet
Recommandations de 2012 non suivies en 2013 b
Recommandations de 2012 levées en 2013
c
(car mises en œuvre ou sans objet)
Recommandations de 2012 reconduites en 2013 d=a+b+c=e+f
car partiellement mises en œuvre e
car non mises en œuvre f
Recommandations nouvelles en 2013 g
Total recommandations NEC 2014 h=d+g=i+j+k 21
Priorité 1 i 10
Priorité 2 j 10
Priorité 3 k 1
III. LA GRILLE DE COTATION
A titre de comparaison, en dépit d’une animation différente de la démarche côtés
« Travail et emploi » et « Santé et Affaires sociales », les cotations globales des deux
NEC 2013 afférentes étaient les suivantes :
- 1,40 pour le secteur « Santé et Affaires sociales » ;
- 1,15 pour le secteur « Travail et emploi ».

6 Les services déconcentrés des ministères sociaux, avec ceux des ministères économiques et financiers et
ceux du ministère de la culture, forment le « bloc 3 » des services mutualisés à caractère financier :
centres de services partagés (CSP) et services facturiers (SFACT).
7
SYNTHÈSE
Nombre Nombre d'items Nombre d'items Nombre d'items Nombre d'items Nombre d'items Nombre d'items
Appréciation
N° DOMAINE total côtés "Non côtés "Pas de côtés "Début de côtés "mise en côtés "Mise en côtés "Point
de synthèse
d'items applicable" mise en œuvre" mise en œuvre" œuvre partielle" œuvre" fort"
La structure de gouvernance
1 5 0 0 1 2 2 0 1,60
du contrôle interne
La structure de pilotage et d'animation du contrôle
2 5 0 0 0 1 3 1 2,10
interne
3 La carte des processus ministériels 3 0 0 2 0 1 0 1,33
4 La carte des risques 5 0 0 2 2 1 0 1,40
5 Le plan d'action ministériel 5 0 0 1 4 0 0 1,40
6 Le reporting des contrôles 5 0 0 0 5 0 0 1,50
Le déploiement de dispositifs de contrôle interne
7 4 0 0 1 2 1 0 1,50
adaptés à l'environnement
L'échelle de maturité et de gestion des risques
8 4 0 1 1 1 1 0 1,13
(et autres dispositifs d'évaluation)
9 Le dispositif d'audit interne ministériel 7 0 0 1 1 5 0 1,79
Le degré de maturité du dispositif de contrôle interne
10 5 0 0 1 4 0 0 1,40
en services déconcentés
Le degré de maturité du dispositif de contrôle interne
11 5 0 0 0 5 0 0 1,50
dans les établissements publics
EVALUATION GLOBALE 1 ,51
Valeurs de la colonne cotation
NR Non renseigné
NA Non applicable
0 Pas de mise en œuvre
1 Début de mise en œuvre
1,5 Mise en œuvre partielle
2 Mise en œuvre
3 Point fort

8
PARTIE I : LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE DU
CONTROLE INTERNE
I. LES STRUCTURES DE GOUVERNANCE DU CONTROLE INTERNE
A. LES PRINCIPALES EVOLUTIONS CONSTATEES EN 2014
1. L’unification budgétaire et comptable des ministères chargés des affaires
sociales
Dans le champ de cette première NEC couvrant les secteurs « Travail et
emploi » et « Santé et Affaires sociales », les ordonnateurs principaux sont le ministre
du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social et la
ministre des Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes.
Le changement majeur en 2014 concerne l’activité, sur un exercice complet, du
directeur des finances, des achats et des services (DFAS) et de ses services comme
responsable de la fonction financière ministérielle (RFFiM) des trois ministères chargés
des affaires sociales, couvrant à ce titre 18 programmes budgétaires.
Si la réorganisation des fonctions support de l’administration centrale des
ministères chargés des affaires sociales a eu lieu juridiquement et physiquement en
octobre 2013, sur le plan comptable, celle-ci ne s’est matérialisée qu’à compter du 1er
janvier 2014 avec la création d’un service de contrôle budgétaire et comptable
ministériel (SCBCM) unique7.
Le contrôle budgétaire comme l’assignation comptable ont été fusionnés en
2014. Budgétairement, un seul domaine d’activité, celui des affaires sociales, est
désormais en vigueur pour l’ensemble des trois périmètres ministériels. Comptablement,
le domaine d’activité « Travail et emploi » subsistera jusqu’à l’extinction des
engagements juridiques dits « complexes » (c’est-à-dire ayant donné lieu à versement
d’avance et/ou à précompte d’une retenue de garantie) ouverts avant le 31 décembre
2013, à savoir jusqu’en 2018.
2. L’adaptation, en conséquence, des structures de gouvernance du contrôle
interne
Suite à la fusion des fonctions support des ministères sociaux le 16 octobre
2013, un comité de maîtrise des risques financiers (CMRF), commun à l’ensemble des
trois ministères, a été créé en lieu et place des comités « Travail et emploi » et « Santé,
Affaires sociales, Jeunesse et Sports ». Il a été officialisé par un arrêté du 22 avril 2014
« portant création d’un comité de maîtrise des risques financiers au sein du comité
stratégique de maîtrise des risques des ministères chargés des affaires sociales ». En
revanche, le comité stratégique de maîtrise des risques (CSMR) avait été créé d’emblée
sur le périmètre de l’ensemble des ministères sociaux. Ces deux instances sont décrites
ci-après.

7 Cf. arrêté du 30 décembre 2013 portant nomination du contrôleur budgétaire et comptable ministériel
(CBCM) auprès des trois ministères chargés des affaires sociales.
9
3. La création de deux missions permanentes d’audit interne au sein des
inspections générales IGAS et IGJS
Le décret n° 2014-377 du 28 mars 2014 a permis d’intégrer l’audit interne dans
le champ de compétences de l’IGAS et de l’IGJS. Aussi, en remplacement de la mission
d’audit interne (MAI) créée en mai 2011 pour l’ensemble des ministères sociaux,
chaque inspection générale dispose désormais d’une mission permanente d’audit interne
(MPAI) dont l’organisation et l’activité sont décrites en partie III.
4. Le lancement d’une cartographie globale des risques, incluant les risques
« métiers » liés aux politiques publiques
Conformément aux recommandations du comité d’audit interne (CAI) en 2013,
les ministères chargés des affaires sociales ont lancé dans le courant du second semestre
2013 et début 2014 le chantier d’une cartographie des risques unique des ministères
chargés des affaires sociales, sous la responsabilité du secrétaire général et avec l’appui
de l’IGAS et de l’IGJS.
Ces travaux ont été présentés en CSMR le 13 mai 2014, puis en comité d’audit
interne le 16 juillet 2014. Treize directions s’étaient alors dotées d’une cartographie des
risques liée à la gestion d’une politique publique. Cinq directions prévoyaient d’en avoir
une d’ici fin 2014 et quatre directions ou services n’avaient pas vraiment engagé de
travaux, notamment en raison de réorganisations (DSS, DRH, DGEFP, SG). Le comité
d’audit a recommandé de poursuivre ce chantier en veillant à l’harmonisation des
pratiques des directions pour parvenir aux cartographies ministérielles.
Le Secrétaire général a informé la Cour que ces travaux seront poursuivis
jusqu’en 2016. L’établissement d’une feuille de route ministérielle en la matière reste
cependant en suspens.
B. L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DE LA STRUCTURE DE
GOUVERNANCE
1. Le comité stratégique de maîtrise des risques (CSMR)
Présidé par le Secrétaire général du ministère, le comité stratégique de maîtrise
des risques (CSMR)8 a pour mission de définir la politique de maîtrise des risques pour
le compte des ministres concernés. A ce titre, il :
- établit la cartographie des risques avec les directions des ministères ;
- veille au développement du contrôle interne et donne des orientations dans ce
domaine aux mêmes directions.
Ce comité associe :
- les inspections ministérielles (IGAS et IGJS) ;
- les directions centrales ;
- le secrétaire général du comité interministériel des villes9 ;
- des représentants des ARS, des DIRECCTE et des DRJSCS ;
- le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).

8 Créé par le décret n°2011-497 du 5 mai 2011.
9 Cette fonction a disparu suite à la création du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET)
qui est rattaché aux services du Premier ministre.
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