Construire la politique foncière en Provence-Alpes-Côte d'Azur

713 Pages·2016·13.47 MB·French

by  Jean Baptiste Chabert

AIX-MARSEILLE UNIVERSITE
INSTITUT D’ETUDES POLITIQUES D’AIX-EN-PROVENCE

Construire la politique foncière
en Provence-Alpes-Côte d’Azur (1974-2014)
Analyse des interactions au sein d’une action publique

Thèse pour l’obtention du grade de Docteur en Science politique
Aix-Marseille Université – Ecole doctorale 67 Sciences juridiques et politiques

Présentée et soutenue publiquement par
Jean-Baptiste CHABERT

Sous la direction de
Jean-Pierre GAUDIN, professeur à l’Institut d’Etudes Politiques d’Aix

JURY

Philippe ALDRIN, Professeur à l’Institut d’Etudes Politiques d’Aix-en-Provence
Jean-Pierre GAUDIN, Professeur à l’Institut d’Etudes Politiques d’Aix-en-Provence
Gilles MASSARDIER, Maître de conférences à l’Université Lumière Lyon 2
Emmanuel NEGRIER, Directeur de recherche au CNRS
Frédéric SAWICKI, Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Le 3février 2016

Remerciements
Je tiens en premier lieu à remercier Jean-Pierre Gaudin pour avoir accepté de diriger cette thèse et
pour la confiance qu’il m’a renouvelée tout au long de ce travail.
Je remercie en second lieu Patrick Lacoste qui a accepté que je mène ce projet au sein de son
équipe et m’a mis sur la piste de l’action foncière, sans lui cette thèse n’aurait pas vu le jour. Je
remercie également Alix Roche, Annick Giraudou et la Direction des ressoures humaines de la
Région Provence-Alpes-Côte d’Azur qui m’ont accompagné dans ce projet en me donnant les
moyens de le mener dans un contexte professionel. Je pense également à tous mes collègues et mes
amis qui ont eu à supporter ma fatigue de « thésard » et ma présence intermittente parmi eux. Je ne
les citerai pas nommément mais ils savent combien je leur dois.
Cette thèse n’aurait pas non plus été ce qu’elle est sans les fructueux échanges que j’ai pu avoir
avec Stéphanie Dechezelles, Maurice Olive, Eric Verdier, Cesare Mattina, Pierre-Olivier Salles,
Pierre Mayance, Yvan Chupin, Stephane Cadiou, Nicolas Maïsetti, Claude Napoleone, Laurence
Delattre et Chloé Vidal, ni sans la disponibilité des différents acteurs que j’ai rencontrés.
À ma famille, j’adresse mes chaleureux remerciements pour leur aide, leur présence et leur
compréhension au cours de ces années. Je tiens en particulier à témoigner toute ma gratitude à mon
père qui m’a donné l’envie de faire ce travail et l’a relu patiemment avec Michel qui a eu la
gentillesse de me proposer son aide.
Enfin, cette thèse n’aurait sans doute jamais abouti sans les encouragements et les sacrifices
d’Isabelle. Je souhaite lui exprimer toute ma reconnaissance pour ses encouragements quotidiens et
son aide dans les moments difficiles. Cette thèse ne constitue qu’une petite partie de ce que je lui
dois.

3

Sommaire
Introduction générale
Partie 1. L’action foncière, une ressource de légitimation militante a l’épreuve du gouvernement
régional (1958-1998)
Chapitre 1. La genèse de l’action foncière régionale en Provence-Alpes-Côte d’Azur (1958-1974)
Section 1. Politique foncière et régionalisation : un nouveau contexte d’action publique
Section 2. L’émergence du foncier comme problème public régional en Provence-Alpes-Côte d’Azur
Section 3. Travailler à la Région : une stratégie de reconversion militante

Chapitre 2. Une ressource pour construire l’institution régionale : l’action sur le « terrain » (1974-
1986)
Section 1. La construction d’une action foncière rurale de proximité
Section 2. L’action foncière comme ressource de promotion et de légitimation de nouvelles élites politiques
locales : l’exemple de deux maires du Haut et du Moyen Var
Section 3. Une action foncière de type néo-clientélaire

Chapitre 3. L’action foncière confrontée aux ajustements du gouvernement régional (1986-1998)
Section 1. L’action foncière à l’épreuve de majorités politiques fragiles
Section 2. La rationalisation gestionnaire : vers un marginalisation de l’action foncière ?
Partie 2. L’institutionnalisation d’une action foncière multiniveaux (1998-2015)
Chapitre 4 La contractualisation de l’action foncière régionale (1998-2004)
Section 1. Des professionnels de l’aménagement en reconversion militante et professionnelle
Section 2. La négociation d’une action foncière régionale contractuelle
Section 3. L’action foncière : un enjeu de pouvoir entre Région et départements urbains

Chapitre 5. Autonomisation bureaucratique et mise en forme savante du foncier (2005-2014)
Section 1. La mise en administration du foncier : l’établissement public foncier PACA, une agence régionalisée ?
Section 2 L’investissement savant et politique des acteurs régionaux : vers un nouveau mode de gouvernement régional ?

Chapitre 6. Les régimes d’action foncière : un cadre intermédiaire de négociations politiques
Section 1. Régime d’action foncière dépolitisant et régulation multiniveaux : l’exemple de la Communauté
d’Agglomération de Sophia Antipolis (CASA)
Section 2. Régime d’action foncière néo-clientélaire et pouvoir notabiliaire : l’exemple du Val de Durance
Section 3. Régime d’action foncière environnemental et mobilisation riveraine : l’exemple d’un site littoral de la
presqu’île de Saint-Tropez
Conclusion générale
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Introduction générale
Travailler sur une politique foncière, c’est partir d’un paradoxe apparent, celui d’une compétence
foncière introuvable dans un contexte d’institutionnalisation accrue. Ce paradoxe constitue
cependant la politique foncière en terrain d’analyse fécond pour appréhender les processus
d’institutionnalisation d’une action publique territoriale au-delà des compétences décentralisées.
De fait, si jusqu’au milieu des années 1970, l’Etat intervenait localement à travers des politiques de
maîtrise foncière pour l’aménagement de zones d’urbanisation ou la réalisation de grands
équipements civils ou militaires, à partir des années 1980, les politiques foncières se localisent1.
Cette situation est principalement le résultat de la décentralisation des politiques d’urbanisme et
d’habitat au niveau municipal, remontée partiellement ensuite au niveau intercommunal. Souvent
confondue avec l’urbanisme, la compétence apparaît aujourd’hui liée au bloc communal où se
concentre l’essentiel des professionnels des politiques foncières. Ce monopole semble à peine
contredit par l’existence de services fonciers départementaux spécialisés dans la gestion du
patrimoine départemental, la protection des terres agricoles, ou bien la préservation des espaces
naturels sensibles.
Dans ce panorama institutionnel, la Région semble donc briller par son absence. S’intéresser à une
politique foncière régionale peut dès lors sembler étonnant. C’est pourtant le parti pris de cette thèse
qui s’intéresse aux modalités d’institutionnalisation d’une politique foncière régionale volontariste
en Provence-Alpes-Côte d’Azur au-delà du bloc de compétences transférées à la Région en 1983. De
fait, la trajectoire de cette catégorie d’action régionale s’inscrit dans une histoire plus ancienne que
celle des lois de décentralisation portées par Gaston Defferre. Elle s’ancre dans l’héritage d’une
régionalisation des politiques d’aménagement du territoire visant à promouvoir « l’expansion
économique et sociale » par la création de « régions de programmes » (décret-loi du 30 juin 1955).
Ce « régionalisme fonctionnel »2 est le creuset d’un nouveau modèle d’administration du foncier
expérimenté en région parisienne et promu en Provence-Alpes-Côte d’Azur par des réformateurs du
Ministère de l’Equipement. C’est dans ce contexte que se cristallise en 1974 la formation d’une
politique foncière régionale alternative sous l’impulsion d’une équipe de jeunes techniciens de
l’Etablissement Public Régional. Le problème foncier se trouve ainsi inscrit dès l’origine à l’agenda
du Conseil régional et de ses relations avec l’Etat.
Dans cette perspective, l’objectif de ce travail est d’étudier une forme originale de régionalisation à
la marge du noyau dur des compétences régionales, jouant pourtant un rôle central dans la

1 Joseph Comby, Vincent Renard, Les politiques foncières, Que sais-je ?, Paris, PUF, 1996.
2 Jean-Louis Quermonne, « Vers un régionalisme ‘fonctionnel’ ? », in Revue française de science politique, 13e année,
n°4, 1963, pp. 849-876.
7
construction de la Région et la structuration d’un domaine d’action. Adoptant une démarche de
recherche croisant sociologie de l’action publique et sociologie politique, il s’agit d’appréhender les
règles de cet espace d’action publique régional en privilégiant l’étude d’un champ d’action constitué
au-delà du cadre fixé par la loi. Suivant les préconisations de Jacques Lagroye3, nous faisons ainsi
l’hypothèse que la politique foncière, à la croisée de multiples secteurs et de niveaux d’action déjà
institutionnalisés, constitue un espace d’interactions privilégié pour l’analyse des processus de
construction et d’institutionnalisation de la Région au travers d’une politique à laquelle elle
participe. En adoptant une perspective diachronique et multiniveaux, c’est-à-dire en privilégiant
l’analyse du changement en longue durée au sein de l’espace régional, et en attachant une attention
particulière aux jeux sociaux interdépendants qui interconnectent différents niveaux d’action
publique, la thèse ambitionne de contribuer à l’étude sociologique des processus de régionalisation
de l’action publique sous dynamique de décentralisation.
Cette introduction vise ainsi à exposer la perspective de recherche et les choix méthodologiques
selon laquelle elle a été élaborée. On s’efforcera de réfléchir dans un premier temps aux outils
sociologiques mobilisés pour penser la régionalisation d’un domaine d’action publique, le foncier
(section1). Il s’agira, ensuite, d’expliciter notre objet de recherche, construit à partir d’une analyse
combinant monographie régionale et comparaison locale, à partir de collecte et de production de
données réalisées en contexte professionnel (section 2) avant d’annoncer notre plan.
Section 1. Comment étudier une politique foncière régionale ?
En faisant de l’institutionnalisation d’un domaine d’action régional notre objet de recherche, nous
nous inscrivons de facto dans l’analyse d’une politique sectorielle au prisme des théories de la
régionalisation et de l’institutionnalisme historique. On présentera ainsi succinctement les travaux
réalisés en sciences sociales sur le foncier (1) avant d’aborder les grilles d’analyse mobilisées pour
conceptualiser la régionalisation (2) et enfin, les sources d’inspiration que nous sommes allés
chercher parmi les travaux de la sociologie des institutions pour appréhender plus finement la
trajectoire institutionnelle de cette politique (3).
1. Le foncier, un domaine d’action peu investigué par la science politique
Objets de nombreux ouvrages en sciences sociales, produits à l’origine essentiellement par des
économistes, le foncier et ses institutions n’ont pas été au cœur des travaux des politistes qui les ont
abordés essentiellement au travers du prisme des politiques urbaines.

3 Jacques Lagroye, « Préface », in Olivier Nay, La Région, une institution, La représentation, le pouvoir et la règle dans
l'espace régional, L’Harmattan, Paris, 1997, p. 8.
8
1.1. Le foncier, un objet économique ?
Bien qu’il s’agisse aujourd’hui d’un objet relativement délaissé par les économistes4, leurs travaux
ont structuré le champ de la recherche en sciences sociales sur le foncier. En effet, comme le
rappelle l’état des lieux de la recherche sur le foncier réalisé par Clotilde Buhot5, la recherche sur le
foncier peut être catégorisée autour de trois principaux champs de recherche fondamentaux souvent
à la croisée de l’économie, du droit et des géographes: la rente foncière, la fiscalité foncière et la
propriété foncière.
Selon l’économiste Jean-Louis Guigou auteur d’un ouvrage de référence sur le sujet, la Science
Economique moderne « est née et a forgé ses principaux concepts à partir de l’analyse du foncier »6
en raison de la plus-value générée par le foncier qualifiée de rente foncière : « c’est le revenu du
propriétaire foncier, en même temps que le prix payé par le locataire pour avoir le droit d’utiliser les
facultés productives du sol »7. L’analyse de cette plus-value est au 18e siècle à la base des travaux de
l’école physiocratique dominée par François Quesnais qui entreprend en 1757 une des premières
descriptions macro-économiques de la richesse faisant de l’exploitation agricole du sol la source
exclusive de la productivité8. Cette analyse est remise en cause au 19e siècle par les économistes
classiques comme David Ricardo et John Stuart Mill qui contestent le bien-fondé d’un
« enrichissement qui tend à augmenter d’une manière constante, sans aucun effort et sans aucun
sacrifice de la part des propriétés »9. Cette condamnation est reprise par Karl Marx puis, à la fin du
siècle par des économistes socialistes autant que modérés. Jean-Pierre Gaudin rappelle ainsi que vers
1880 de nombreuses ligues se fondent en Angleterre, en Australie et aux Etats-Unis pour exiger une
confiscation systématique de la rente foncière dont le maintien est considéré comme la « source
fondamentale des conflits sociaux qui se multiplient »10 dans un contexte de croissance
exponentielle du capitalisme immobilier. Ce courant de recherche critique sur la rente foncière s’est
approfondi et renouvelé au 20e siècle dans le contexte de croissance urbaine des Trente Glorieuses
avec les travaux d’Alain Lipietz, de Jean-Louis Guigou ou encore de Christian Topalov à
l’articulation de l’économie, de la sociologie et de l’aménagement. Si cette perspective a été
prolongée par les travaux américains de Neil Smith sur la rent gap hypothesis11, elle a été toutefois
écartée par un ensemble de travaux d’inspiration néo-classique qui mettent en avant la notion de prix
du sol et non de rente, mobilisant une approche économétrique raisonnant en termes de préférences

4 La recherche sur le foncier est aujourd’hui marquée par l’importance numérique des travaux des aménageurs/urbanistes
qui l’abordent généralement dans une perspective interdisciplinaire.
5 On s’appuie ici sur cet état des lieux, relativement exhaustif, dressé en 2012 pour le compte de l’Association des Etudes
Foncières. Clothilde Buhot, Démythifier le foncier-Etat des lieux de la recherche, Association des Etudes Foncières, avril 2012.
6 Jean-Louis Guigou, La rente foncière. Les théories et leur évolution depuis 1650, Economica, 1982.
7 Jean-Louis Guigou, op.cit.
8 François Quesnais, Tableau économique des physiocrates (1758), Calmann-Lévy, 1969.
9 John Stuart Mill, Principes d'économie politique, Guillaumin, Paris, 1873, Livre V, chapitre 2.
10 Henri George, Progress and poverty (1879), Paris, Alcan, 1925.
11 Clothilde Buhot, op.cit, p. 48.
9
individuelles et reposant sur la méthode dite des « prix hédoniques »12. Toutefois, la hausse générale
des prix fonciers et immobiliers au début des années 2000 suivie de la crise de 2008 ont amené un
retour important des travaux sur la rente que ce soit sur la rente d’anticipation en milieu périurbain13
ou sur la hausse du prix des logements14. En premier lieu, la dimension économique de l’étalement
urbain a été analysée soit à partir d’un cadre d’analyse néo-marxiste de la rente foncière afin de
discriminer la pluralité des marchés qui structurent ces espaces périurbains15 ou encore de souligner
le coût des politiques de densité16, soit à partir d’une grille de lecture marquée par l’économie
standard et l’individualisme méthodologique autour de l’approche dite « hédoniste »17 permettant
d’affiner le modèle centre-périphérie de répartition des prix18 à partir d’autres facteurs tels que les
aménités paysagères19 ou la proximité du littoral20. En second lieu, la hausse des marchés fonciers
depuis la fin des années 1990 a été analysée au prisme de la financiarisation de l’immobilier. Celle-
ci est analysée comme une évolution fondamentale dans le calcul de la valeur autrefois estimé en
comparaison avec des transactions passées et aujourd’hui fondé sur une valeur future actualisée. Ce
changement dû à la connexion croissante des marchés immobiliers avec les marchés financiers via
l’acquisition de titres dans différents véhicules d’investissements, déconnecte des investisseurs du
bien qu’ils ne connaissent plus et soumet les marchés immobiliers à l’instabilité structurelle des
marchés financiers21. Toutefois, si le logement semble relativement épargné par cette évolution,
c’est l’immobilier d’entreprise (bureaux, entrepôts, commerces…) qui est le plus impacté, cette

12 Voir sur cette méthode : Claude Napoleone, Prix fonciers et immobiliers et localisation des ménages au sein d’une
agglomération urbaine, thèse de doctorat en science économique, EHESS, 2005. En France, l’économie immobilière
consacrée à l’analyse de la formation des prix immobilier s’y rattache. Voir notamment les travaux sur l’immobilier
d’entreprise de Nappi-Choulet, ou les analyses de Michel Mouillart réalisées à partir de l’observatoire Clameur. Pour une
présentation rapide été fficace de cette méthode voir également André Donzel, Daniel François, Ghislain Geniaux, Claude
Napoléone, Les déterminants socio-économiques des marchés fonciers, DRE PACA, 2008.
13 Ghislain Geniaux et Claude Napoleone, « Rente foncière et anticipations dans le périurbain », in Economie & prévision,
n°168, 2005/2. Les auteurs mettent en lumière des phénomènes d’anticipation des changements d’usage : rétention des
propriétaires de terrains agricoles ou acquisition à des prix supérieurs à ceux pratiqués habituellement en attendant une évolution
des plans d’urbanisme. Toutefois l’étalement urbain est aussi le fait de la revente d’anciennes exploitations agricoles privant les
jeunes générations d’agriculteurs de logements à proximité de leurs terres et de leurs bâtiments d’exploitation. On a là l’exemple
d’une contradiction interne à la profession d’agriculteurs, opposant des retraités qui cherchent à valoriser leur patrimoine et les
jeunes actifs qui s’installent et demandent des prix et des bâtiments en phase avec la rentabilité de leurs activités. Voir
également : Françoise Jarrige, Anne-Marie Jouve, Claude Napoleone, « Et si le capitalisme patrimonial foncier changeait nos
paysages quotidiens ? », Le Courrier de l’environnement de l’INRA, n°49, 2003.
14 Dont la hausse a permis aux propriétaires français de voir la valeur de leur bien multiplié par deux ou trois en dix ans à
peine : Guilhem Boulay, Le prix de la ville. Le marché immobilier à usage résidentiel dans l’aire urbaine de Marseille
Aix-en-Provence (1990-2010), Thèse de doctorat en géographie, Université de Provence Aix-Marseille 2011.
15 Thierry Vilmin, « Les trois marchés de l’étalement urbain », Etudes foncières, n°157, pp. 27-33, 2012.
16 Jean-Claude Castel, « La densité au pluriel, un apport à la recherche sur les coûts de l’urbanisation », Etudes Foncières,
n°152, pp. 13-17, 2011.
17 Le terrain est découpé en un ensemble de caractéristiques, dont on détermine les valeurs respectives, et dont l’addition a
pour résultat le prix total du bien.
18 Claude Napoleone, « Structuration des agglomérations et prévalence du modèle centre/périphérie », Etudes Foncières,
n°124, 2006, pp. 30-31.
19 Thierry Brossard, Jean Cavailhès, Mohamed Hilal, Daniel Joly, François-Pierre Tourneux, Céline Tritz, Pierre
Wavresky, « Analyse géographique et évaluation économique des paysages périurbains », Dijon, Besançon, INRA-
CESAER, CNRS-ThéMA, rapport de recherche, 2005.
20 Frédéric Gaschet et Guillaume Pouyanne, « Nouvelles centralités et valeurs immobilières : vers un découplage des
centralités résidentielles et économiques ? », Revue d’Economie Régionale et Urbaine, 2011-03, pp. 499-526.
21 Vincent Renard, « La ville saisie par la finance », Le Débat, 2008, n°148.
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