CONSEIL D'ÉTAT Rapport public 2009 Activité juridictionnelle et consultative des juridictions ...

334 Pages·2009·1.12 MB·French

CONSEIL D’ÉTAT
Rapport public 2009
Activité juridictionnelle
et consultative des
juridictions administratives
Conseil d'état vert Ptitre+2.in3 3 25/05/09 12:08:01
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© La Documentation française, Paris 2009
ISBN : 978-2-11-007587-1
Conseil d'état vert Ptitre+2.in4 4 25/05/09 12:08:01
Études et documents
du Conseil d’État
Fondateur
René Cassin
Comité de direction
Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d’État.
Jean-Michel Belorgey, Yves Robineau, Yannick Moreau, Bernard Stirn,
Marie-Dominique Hagelsteen, Pierre-François Racine, présidents de section.
Christophe Devys, secrétaire général du Conseil d’État.
Frédéric Tiberghien, rapporteur général de la section du rapport et des études.
Jean-François Debat, rapporteur général adjoint de la section du rapport et des
études.
Directeur de la publication : Jean-Michel Belorgey
Secrétaire de rédaction : Corinne Mathey
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Publications du Conseil d’État chez le même éditeur
Collection « Études et documents du Conseil d’État »
– Rapport public du Conseil d’État, 2001, Considérations générales :
Les autorités administratives indépendantes (EDCE, no 52), 2001.
– Rapport public du Conseil d’État, 2002, Considérations générales :
Collectivités publiques et concurrence (EDCE, no 53), 2002.
– Rapport public du Conseil d’État 2003, Considérations générales :
Perspectives pour la fonction publique (EDCE no 54), 2003.
– Rapport public du Conseil d’État 2004, Considérations générales :
Un siècle de laïcité (EDCE no 55), 2004.
– Rapport public du Conseil d’État 2005, Considérations générales :
Responsabilité et socialisation du risque (EDCE no 56), 2005.
– Rapport public du Conseil d’État 2006, Considérations générales :
Sécurité juridique et complexité du droit (EDCE no 57), 2006.
– Rapport public du Conseil d’État 2007, Considérations générales :
L’administration française et l’Union européenne :
Quelles influences ? Quelles stratégies ? (EDCE no 58), 2007.
– Rapport public du Conseil d’État 2008, Considérations générales :
Le contrat, mode d’action publique et de production de normes
(EDCE n° 59), 2008.
Collection « Les études du Conseil d’État »
– Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999.
– Le cumul d’activités et de rémunérations des agents publics, 1999.
– L’utilité publique aujourd’hui, 1999.
– Les lois de bioéthique : cinq ans après, 1999.
– La norme internationale en droit français, 2000.
– L’influence internationale du droit français, 2001.
– La publication et l’entrée en vigueur des lois
et de certains actes administratifs, 2001.
– Redevances pour service rendu et redevances pour occupation
du domaine public, 2002.
– Collectivités territoriales et obligations communautaires, 2004.
– L’avenir des juridictions spécialisées dans le domaine social, 2004.
– Le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales, 2006.
– Inventaire méthodique et codification du droit de la communication, 2006.
– Pour une politique juridique des activités spatiales, 2006.
– Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit
national, 2007.
– Le droit de préemption, 2008.
– L’implantation des organisations internationales sur le territoire français, 2008.
Collection « Documents d’études » – Jurisprudence du Conseil d’État
– Années 1988 à 2002 (disponibles).
– Année 2003-2004, Documents d’études 6.21.
Collection « Les études de la Documentation française »
– Le Conseil d’État, par J. Massot et T. Girardot, 1999.
Hors collection
– La justice administrative en pratique, nlle édition, 2001.
– Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires,
nlle édition à paraître.
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Sommaire
(cid:1) Éditorial
Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d’État .................................................7
I. Rapport d’activité
(cid:1) Activité juridictionnelle ..................................................................................19
Section du contentieux ....................................................................................................21
Bureau d’aide juridictionnelle .......................................................................................47
(cid:1) Activité consultative ..........................................................................................51
Assemblée générale et commission permanente ......................................................53
Section de l’intérieur .......................................................................................................85
Section des finances .......................................................................................................109
Section des travaux publics ..........................................................................................135
Section sociale ................................................................................................................151
Section de l’administration ..........................................................................................173
Récapitulatif des statistiques pour 2008 ...................................................................193
Mise en œuvre de l’article 88-4 de la Constitution ...............................................195
(cid:1) Activité de la section du rapport et des études ...............................199
Exécution des décisions de la juridiction administrative en 2008 .....................201
Études et diffusion des travaux du Conseil d’État .................................................211
Action internationale de la juridiction administrative ...........................................215
Activité de la délégation au droit européen du Conseil d’État ...........................223
(cid:1) Activité du centre de formation
de la juridiction administrative ...............................................................227
Bilan des formations ......................................................................................................229
(cid:1) Activité de la Mission permanente d’inspection
des juridictions administratives ...............................................................241
Mission permanente d’inspection des juridictions administratives ...................243
(cid:1) Activité des tribunaux administratifs
et des cours administratives d’appel .....................................................247
L’activité des tribunaux administratifs
et des cours administratives d’appel ..........................................................................249
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(cid:1) Activité des juridictions spécialisées .....................................................257
Cour nationale du droit d’asile ....................................................................................259
Commission centrale d’aide sociale ..........................................................................273
Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale ..............................................275
Section des assurances sociales du Conseil national
de l’ordre des médecins ................................................................................................277
Chambre disciplinaire nationale de l’ordre des chirurgiens-dentistes ..............279
Chambre de discipline du Conseil national de l’ordre des pharmaciens..........281
Chambre de discipline nationale de l’ordre des sages-femmes ..........................283
Chambre supérieure de discipline de l’ordre des vétérinaires ............................285
Bilan statistique de l’activité des juridictions administratives spécialisées .....287
(cid:1) Avis du conseil d’État en 2008 ..................................................................289
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Éditorial
Jean-Marc Sauvé,
Vice-président du Conseil d’État
Le rapport public du Conseil d’État retrace traditionnellement le bilan de son
activité consultative et de l’activité juridictionnelle de l’ensemble de la juridic-
tion administrative (Conseil d’État, cours administratives d’appel, tribunaux
administratifs et juridictions administratives spécialisées).
Pour la deuxième année consécutive, ce bilan d’activité est aussi l’occasion de
revenir sur la poursuite du mouvement de réforme de notre institution.
Une année marquée par la poursuite des réformes
L’année 2008 a vu l’aboutissement des premières réformes engagées à la suite
des réflexions menées en 2007.
S’agissant des sections administratives, une nouvelle section dite section de
l’administration, chargée de suivre l’ensemble des instruments de la gestion
publique, a été créée par le décret du 6 mars 2008 et installée au mois de juillet.
Compétente pour l’ensemble des projets de loi et de décret en matière de fonc-
tion publique, de relations entre administration et usagers, de procédure non
contentieuse, de défense nationale ainsi que de questions relatives aux contrats
et aux propriétés publiques, elle s’est réunie à 27 reprises en 2008 et a examiné
69 textes. Le rapport d’activité présente son premier bilan d’activité.
Le même décret a mis en place, dans chaque section, une formation ordinaire
chargée des affaires simples et créé une fonction de président adjoint. Il a éga-
lement donné voix délibérative à tous les membres des sections administratives.
S’agissant de l’organisation de la juridiction, le décret du 6 mars 2008 a consa-
cré en droit la séparation de fait existant entre les activités administratives et
contentieuses du Conseil d’État : il garantit l’impartialité objective et subjec-
tive des formations de jugement et de leurs membres.
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Fruit d’une longue réflexion d’ensemble, le décret du 7 janvier 2009 relatif au
rapporteur public des juridictions administratives est venu consolider le dispo-
sitif de réforme : il a donné un nouveau nom au commissaire du gouvernement
- celui de rapporteur public -, permettant de mieux rendre compte de sa fonction
de membre de la juridiction, chargé d’une fonction éminente dans l’acte de
jugement après celles incombant au rapporteur, au réviseur et à la formation
d’instruction. Il a codifié la pratique selon laquelle les parties peuvent avoir
connaissance du sens des conclusions avant l’audience et il leur a donné la
possibilité de présenter de brèves observations orales après l’intervention du
rapporteur public.
Ces changements étaient nécessaires pour favoriser une meilleure compréhen-
sion du rôle du commissaire du gouvernement, renforcer sa légitimité et, par
conséquent, préserver l’apport éminent qui est le sien à l’intelligibilité et à
la transparence du procès administratif, comme à la qualité des décisions de
justice. Ces réformes seront poursuivies dans la même perspective au cours de
l’année 2009.
L’année 2008 a également été marquée par la préparation du rattachement
administratif et financier au Conseil d’État de la Cour nationale du droit
d’asile – anciennement dénommée Commission des recours des réfugiés –, qui
est intervenu le 1er janvier 2009. Dans cette perspective, l’administration du
Conseil d’État a eu à s’adapter à de nouvelles contraintes de gestion qui se sont
traduites par une réorganisation des services du secrétariat général en grandes
directions transversales, plus fonctionnelles et adaptées aux nouveaux besoins
de la juridiction administrative. Au total, le secrétariat général du Conseil
d’État gère, depuis le rattachement de la Cour nationale du droit d’asile et la
création du tribunal administratif de Toulon, cinquante juridictions.
Une activité consultative et juridictionnelle soutenue
L’activité consultative
Pour la troisième année consécutive, le nombre des textes examinés par les
formations consultatives est en léger déclin - 1 155 textes en 2008, contre 1 267
en 2007 et 1 411 en 2006 -, du fait de la baisse du nombre des saisines concer-
nant les décrets réglementaires - 681 décrets en 2008, soit - 27 % par rapport
au « pic » de l’année 2006 au titre de laquelle 933 décrets avaient été examinés
en Conseil d’État. En revanche, le volume et la difficulté des textes examinés
s’alourdissent constamment.
De même, et il est à regretter que cette observation doive être formulée cette
année encore, les délais impartis au Conseil pour remplir sa mission sont de
plus en plus courts. Ainsi, le nombre des projets de loi examinés en commission
permanente est-il en augmentation - 11 textes examinés en 2008 contre 9 en
2007 et une moyenne de 4 par an de 2000 à 2006 -. Cette procédure n’est ni
adaptée à l’examen de projets complexes, ni toujours justifiée au regard de la
capacité d’examen des textes par le Parlement.
L’activité de l’assemblée générale s’est pour sa part stabilisée en 2008 :
48 textes ont été examinés au cours de 34 séances, dont 12 séances plénières. Le
délai moyen d’examen - délai entre l’enregistrement du texte et sa délibération
par l’assemblée - s’établit à 29 jours en 2008 - contre 36 jours en 2007.
La rubrique du rapport consacrée à l’activité de l’assemblée générale et de la
commission permanente regroupe notamment, à titre d’observations générales,
des développements relatifs aux procédures consultatives, qui ont trait en parti-
culier aux notifications préalables à la Commission européenne des aides d’État
et des projets de normes techniques, ainsi que des analyses sur le rôle de la Com-
mission consultative d’évaluation des normes du comité des finances locales
(CCEN), nouvelle formation établie au sein du comité des finances locales.
Un développement particulier est réservé à la révision constitutionnelle de 2008
qui a consacré, pour la première fois, les compétences contentieuses du Conseil
d’État et l’existence d’un ordre juridictionnel administratif. Cette réforme
accroît les responsabilités du Conseil d’État qui pourra poser au Conseil
constitutionnel des questions préjudicielles de constitutionnalité sur les lois
promulguées et rendre, à la demande des présidents des assemblées parlemen-
taires, des avis sur les propositions de loi.
Le bilan regroupe également les observations formulées par les différentes sec-
tions administratives, notamment sur les notions de loi de programme et de loi
de programmation ainsi que sur les lois de finances et de financement de la
sécurité sociale.
Les rapports particuliers des sections administratives rendent compte d’une
année riche en examens de textes importants et complexes.
La section de l’intérieur aborde notamment des questions relatives au droit
pénal, aux libertés publiques, au traitement automatisé de données personnelles
ainsi qu’aux établissements d’utilité publique ; la section des finances consacre
de longs développements aux finances publiques, à la fonction publique et éga-
lement aux conventions internationales ; la section des travaux publics revient
notamment sur les sujets environnementaux, au lendemain du Grenelle de l’en-
vironnement ; la section sociale consacre des développements circonstanciés à
certains cas de consultations obligatoires, notamment des partenaires sociaux,
ainsi qu’à un éventail de questions portant sur l’emploi et la formation profes-
sionnelle. La section de l’administration évoque le partage des compétences
entre loi et règlement en matière de défense nationale ainsi que des thèmes
intéressant les trois fonctions publiques.
La section du rapport et des études retrace les activités de la nouvelle déléga-
tion aux relations internationales, et celles de la délégation au droit européen.
Elle dresse également un bilan des activités à caractère juridictionnel ou non
juridictionnel de l’ensemble des juridictions administratives en matière d’exé-
cution des décisions de justice.
Au cours de l’année 2008, deux études adoptées par l’assemblée générale du
Conseil d’État ont été publiées : Le droit de préemption et Les recours admi-
nistratifs préalables obligatoires. Deux groupes de travail ont également été
chargés, à la demande du Premier ministre, de réaliser une étude, d’une part,
sur la révision des lois de bioéthique, au mois de mai 2008 et, d’autre part,
sur la question de l’harmonisation des textes en matière d’accès aux données
9
publiques, en novembre 2008. Enfin, le Conseil d’État a pris l’initiative de
constituer un groupe d’étude en juillet 2008 sur le thème « Coûts, efficacité et
qualité de la justice », lequel poursuivra ses travaux en 2009.
L’étude relative au droit de préemption a fait l’objet d’un colloque, organisé le
20 mai 2008 au Conseil économique et social sur le thème : « Le droit de pré-
emption et la relance des politiques d’aménagement et d’habitat », en partena-
riat avec les principaux acteurs dans ce domaine. Conformément à la tradition,
les considérations générales du rapport public 2008 du Conseil d’État, qui ont
porté sur Le contrat, mode d’action publique et de production des normes, ont
fait l’objet d’une présentation à des publics nombreux et variés.
Le cycle de rencontres sur le droit public économique, lancé en 2007 sous le
nom d’ « Entretiens du Palais-Royal », s’est poursuivi en 2008 avec l’organi-
sation de trois manifestations à destination des administrations, des directions
juridiques d’entreprises, des professionnels du droit, des avocats, des magis-
trats et de la doctrine : le 15 mars a été traité le thème des aides d’État, le
20 juin celui du contrôle des concentrations et le 16 décembre, celui des mar-
chés publics, contrats de partenariat et délégations de service public.
Enfin, à l’occasion de la présidence française de l’Union européenne, le
Conseil d’État a organisé un colloque, les 9 et 10 octobre 2008, sur « Le juge
en Europe et le droit communautaire de l’environnement » en partenariat avec
la Commission européenne et le Conseil national des barreaux, qui a réuni plus
de 200 juges et avocats des 27 États membres de l’Union européenne et qui a
marqué le lancement du programme de coopération entre les juges nationaux et
la Commission européenne.
La délégation aux relations internationales, regroupant en son sein la cellule
de coopération internationale ainsi que le secrétariat de l’Association inter-
nationale des hautes juridictions administratives (AIHJA), a consacré une part
importante de son activité aux échanges européens, auxquels ont largement
participé les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs. Les
relations entre le Conseil d’État et la Cour européenne des droits de l’Homme
ont été marquées, en mai 2008, par la visite de membres de la section du conten-
tieux à la Cour de Strasbourg et par l’accueil, en novembre 2008, de juges de
la Cour au Conseil d’État. Une délégation du Parlement européen a également
été reçue par le Vice-président du Conseil d’État au Palais-Royal. Des membres
du Conseil d’État ont rejoint le groupe de travail mis en place dans le cadre du
Forum européen de la justice sous les auspices de la Commission européenne.
Les échanges bilatéraux avec les juridictions étrangères ont été soutenus,
notamment avec les juridictions allemandes. Le Conseil d’État a aussi active-
ment participé aux travaux de l’AIHJA et de l’Association des Conseils d’État
et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne.
La délégation au droit européen a eu à assumer une charge de travail substan-
tiellement accrue par rapport aux années précédentes, puisqu’elle a été saisie
de plus de 1 000 questions juridiques, tout en poursuivant son activité de veille
juridique en analysant les principales décisions émanant des juridictions euro-
péennes, dont des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme pour la
première fois en 2008.
Le bilan du service d’exécution des décisions de justice fait apparaître une légère
progression des demandes d’exécution dont sont saisies l’ensemble des juridic-
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