Combate a la Colusión en los Procesos de Contratación Pública en México. Informe analítico del ...

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Combate a la Colusión en los
Procesos de Contratación
Pública en México

Informe Analítico del Secretariado sobre el Marco
Jurídico y las Prácticas de Contratación Pública
en el Estado de México

2012
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO
ECONÓMICOS
La OCDE es un foro exclusivo en el que los gobiernos de 34 democracias trabajan juntos
para abordar los retos económicos, sociales y ambientales de la globalización. La OCDE está a la
vanguardia de los esfuerzos para entender y ayudar a los gobiernos a responder a nuevas
situaciones y preocupaciones como lo son la gobernanza corporativa, la economía de la
información y los retos de una población en proceso de envejecimiento. La Organización brinda
un contexto en el que los gobiernos pueden comparar experiencias de políticas públicas, buscar
respuestas a problemas comunes, identificar buenas prácticas y trabajar para coordinar políticas
nacionales e internacionales.
Los países miembros de la OCDE son: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile,
República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia,
Irlanda, Israel, Italia, Japón, Corea, Luxemburgo, México, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega,
Polonia, Portugal, República Eslovaca, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Reino Unido y
Estados Unidos. La Comisión de la Comunidad Europea participa en el trabajo de la OCDE.
Las publicaciones de la OCDE difunden ampliamente los resultados de las estadísticas que
recaba la Organización y su investigación en economía, cuestiones sociales y ambientales así
como los convenios, pautas y criterios acordados por sus miembros.
Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del
Secretariado General de la OCDE. Las opiniones expresadas
y los argumentos esgrimidos en él no reflejan necesariamente
la opinión oficial de los países miembros de la OCDE.

© OCDE 2012
Toda solicitud de permiso para reproducir una parte de esta obra para fines no comerciales o docentes deberá obtenerse
dirigiéndose a: Centre français d‘exploitation du droit de copie (CFC), 20, rue des Grands-Augustins, 75006 París, Francia,
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traducir este libro en parte o en su totalidad deberán dirigirse a: Publicaciones de la OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 París
Cedex 16, Francia.
PREFACIO – 3
PREFACIO
En octubre de 2011 la OCDE celebró un acuerdo interinstitucional con la
Comisión Federal de Competencia y el Gobierno del Estado de México. El
propósito del acuerdo fue asistir al Gobierno del Estado de México en la
implementación de los lineamientos de la OCDE, en materia de combate a la
colusión en los procedimientos de contratación pública. Los lineamientos fueron
aprobados en 2009 y contienen dos listas de verificación; la primera, aplicable
al diseño de procedimientos de contratación efectivos y la segunda, asiste en la
detección de prácticas de colusión durante el curso de los procedimientos de
contratación con el fin de reducir los riesgos de colusión.
Desde octubre de 2011, el Secretariado de la OCDE, funcionarios de la
Comisión Federal de Competencia y del Gobierno del Estado de México han
trabajado, de manera conjunta, para entender el marco legal y las prácticas que
gobiernan la contratación pública en el Estado, con el objeto de identificar las
áreas susceptibles de mejora. En una primera etapa, se entregó un informe
preliminar a los funcionarios del Estado de México para su discusión y
comentarios; posteriormente, el informe final, el cual contiene más de treinta
recomendaciones dirigidas al Gobierno del Estado de México para mejorar sus
prácticas actuales de contratación y evitar la colusión entre sus oferentes.
Asimismo, se identificaron más de treinta recomendaciones relativas a las
limitaciones y obstáculos en el marco jurídico sobre contrataciones públicas.
La implementación de las recomendaciones de la OCDE junto con el
mayor conocimiento de los funcionarios responsables de la contratación
pública, sobre los costos y riesgos que implica la colusión, asistirán al Gobierno
del Estado de México para incrementar la efectividad de su estrategia en las
contrataciones públicas, en beneficio de los contribuyentes del Estado de
México. De esta manera, los ahorros generados podrán ser usados para financiar
más y mejores servicios públicos. El combate a la colusión en las contrataciones
públicas ayuda a mejorar la competitividad y el crecimiento económico de los
países y estados en el largo plazo.
Este informe fue elaborado por Ian Nielsen-Jones y Carolina Cabello Avila
del Secretariado de la OCDE, quienes agradecen la colaboración en el presente
informe a: Benjamín Alemán y Gabriel Camacho del Gobierno del Estado de

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4 – PREFACIO
México; Paolo Benedetti, Benjamín Contreras, Carlos Mena y Heidi Sada de la
Comisión Federal de Competencia; Javier Dávila, Paris Pérez y Elizabeth
Yañez de la Secretaría de la Función Pública; y, María José Montiel y Jana
Palacios del Instituto Mexicano para la Competitividad. Se agradece también la
colaboración de los diversos grupos de contratación en el Estado de México.

COMBATE A LA COLUSIÓN EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO © OCDE 2012
ÍNDICE – 5
ÍNDICE
Prefacio .......................................................................................................... 3
Lista de acrónimos ........................................................................................ 9
Resumen ejecutivo ...................................................................................... 11
Capítulo 1: Introducción ......................................................................... 15
1.1 Antecedentes ................................................................................... 15
1.2 Lineamientos del Comité de Competencia de la OCDE
para combatir la colusión entre oferentes
en licitaciones públicas ................................................................... 17
1.3 La colusión en los procedimientos de licitación
y sus consecuencias negativas ........................................................ 20
Capítulo 2: El Estado de México ............................................................ 25
Capítulo 3: Revisión del marco legal que rige
la contratación pública en el Estado de México ................ 31
3.1 Leyes federales en materia de contratación pública ....................... 31
3.2 Acuerdos de libre comercio ............................................................ 35
3.3 Leyes estatales en materia de contratación pública ........................ 38
3.3.1 Normas y reglas en materia de contratación de bienes
y servicios ................................................................................. 39
3.3.2 Encargo de obras públicas ......................................................... 42
3.3.3 Uso de ―testigos sociales‖ ......................................................... 43
3.4 Regulación municipal en materia de adquisiciones pública ........... 45
Capítulo 4: Descripción del proceso de contratación pública
aplicable en el Estado de México ........................................ 47
4.1 Fase previa a la licitación ............................................................... 47
4.1.1 Tipo de procedimiento de contratación pública – ley federal ... 47
4.1.2 Tipo de procedimiento de contratación pública – ley estatal .... 50
4.1.3 Alcance del procedimiento de licitación:
quién puede participar – ley federal .......................................... 52
4.1.4 Alcance del procedimiento de licitación:
quién puede participar – ley estatal ........................................... 54
4.1.5 Estudios de mercado – ley federal ............................................ 55

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6 – ÍNDICE
4.1.6 Estudios de mercado – ley estatal ............................................. 56
4.1.7 Consolidación de adquisiciones – ley federal ........................... 58
4.1.8 Consolidación de adquisiciones – ley estatal ............................ 60
4.1.9 Decidir sobre el uso de ofertas subsecuentes de descuento
– ley federal ............................................................................... 61
4.1.10 Decidir sobre el uso de ofertas subsecuentes de descuento
– ley estatal ............................................................................... 62
4.1.11 Tipos de contratos– ley federal ................................................. 63
4.1.12 Tipos de contratos – ley estatal ................................................. 65
4.1.13 Consorcios/ofertas conjuntas – ley federal................................ 66
4.1.14 Consorcios/ofertas conjuntas – ley estatal ................................ 67
4.2 Fase de licitación ............................................................................ 68
4.2.1 Preparación de los documentos de la licitación – ley federal.... 68
4.2.2 Preparación de los documentos de la licitación – ley estatal .... 71
4.2.3 Invitaciones a licitaciones – ley federal .................................... 74
4.2.4 Invitaciones a licitaciones – ley estatal ..................................... 74
4.2.5 Juntas de aclaraciones – ley federal .......................................... 75
4.2.6 Juntas de aclaraciones – ley estatal ........................................... 75
4.2.7 Condiciones para la presentación de ofertas – ley federal ........ 76
4.2.8 Condiciones para la presentación de ofertas – ley estatal ......... 76
4.3 Fase de apertura de ofertas, evaluación de ofertas
y adjudicación de contratos ............................................................ 76
4.3.1 Precios de referencia y márgenes de preferencia
– ley federal ............................................................................... 77
4.3.2 Precios de referencia y márgenes de preferencia
– ley estatal................................................................................ 78
4.3.3 Apertura de las ofertas y fallo de licitaciones – ley federal ...... 78
4.3.4 Apertura de las ofertas y fallo de licitaciones – ley estatal ... 79
4.4 Fase posterior a la adjudicación ...................................................... 80
4.4.1 Garantías, penas convencionales y rescisión de contratos
– ley federal ............................................................................... 80
4.4.2 Garantías, penas convencionales y rescisión de contratos
– ley estatal ............................................................................... 82
4.4.3 Infracciones y sanciones – ley federal ...................................... 83
4.4.4 Infracciones y sanciones – ley estatal ....................................... 84
Capítulo 5: Vinculación de la legislación federal y estatal sobre
contratación pública con los Lineamientos de la OCDE
para combatirla colusión en esta materia .......................... 87
5.1 Eliminación del trato preferencial en leyes y procedimientos ........ 88
5.2 Modificación de algunos procedimientos
de contratación pública ................................................................... 90
5.3 Cambios en los requisitos de notificación y publicidad ................. 93

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ÍNDICE – 7
5.4 Cambios legislativos necesarios para incrementar
el cumplimiento de la legislación en materia de competencia ........ 97
5.5 Fomentar la participación de testigos sociales .............................. 102
5.6 Enmiendas a algunos criterios empleados
para adjudicar contratos ................................................................ 103
5.7 Revisión de penas, garantía y rescisión de contratos .................... 107
Capítulo 6: Recomendaciones al gobierno del estado de méxico
para combatir la colusión en los procesos
de contratación pública y mejorar las prácticas
en esta materia ................................................................... 111
6.1 Aprovechar el poder de compra
del Gobierno del Estado de México.............................................. 112
6.2 Trabajar con la SFP y la CFC sobre la adopción
de las mejores prácticas ................................................................ 115
6.3 Combate a las prácticas que pueden favorecer la colusión ........... 119
6.4 Incremento del uso de mecanismos competitivos ........................ 122
6.5 Mejora de la calidad y uso de los estudios de mercado ................ 127
6.6 Mejora de las actividades de supervisión e intercambio
de información .............................................................................. 132
6.7 Las cuestiones presupuestarias y los programas anuales
de contratación pública ................................................................. 136
6.8 Mejora de los cursos de capacitación ........................................... 137
6.9 Establecimiento de un organismo de coordinación y
supervisión para una contratación pública efectiva ...................... 138

Anexos
Anexo 1: Montos máximos de adjudicación – Contratos públicos
del Estado de México ............................................................. 141
Anexo 2: Montos máximos de adjudicación – Contratos públicos
del gobierno federal ................................................................ 143
Anexo 3: Certificado de determinación independiente de la oferta
(Canadá) ................................................................................. 145
Anexo 4: Certificado de determinación independiente de la oferta
(Estados Unidos de América, abril 1985) ............................... 149
Anexo 5: Lista de áreas susceptibles de mejora en la regulación
del sistema de contratación pública ........................................ 151
Anexo 6: Lista de áreas susceptibles de mejora en las prácticas
y procedimientos sobre contratación pública ......................... 157
Anexo 7: Lineamientos de la OCDE para combatir la colusión
entre oferentes en contrataciones públicas ............................. 165

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LISTA DE ACRÓNIMOS – 9
LISTA DE ACRÓNIMOS
CFC Comisión Federal de Competencia

CIBD en inglés Certificado de Determinación Independiente de la
Oferta
COMPRANET Sistema Electrónico de Información Pública
Gubernamental
DGRM Dirección General de Recursos Materiales

IHAEM Instituto Hacendario del Estado de México

IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social

INAP Instituto Nacional de Administración Pública A.C.

ISEM Instituto de Salud del Estado de México

ISSEYM Instituto de Seguridad Social del Estado de México y
Municipios
LAASSP Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público
LOPSRM Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con
las Mismas
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico
PIB Producto Interno Bruto

SAOP Secretaría de Agua y Obra Pública del Estado de
México

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