Clásicos de la administración pública PDF
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SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Serie Nuevas Lecturas de Política y Gobierno Coordinada por MAURICIO MERINO Clásicos de la Administración Pública Traducción de MARíA ANTONIA NEIRA BIGORRA JAY M. SHAFRITZ ALBERT C. HYDE . CLÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C. UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CAMPECHE FONDO DE CULTURA ECONÓMICA MÉXICO 8 ENTORNOALLIBRO Ellibrose iniciaconel artículo de Woodrow Wilson (1856-1924)"El estudio de la administración", publicado en 1887, ya que es común dentrode la teoríaestadunidenseconsiderara Wilson,conjuntamente conMax Weber,el fundador delaadministraciónpúblicacomodisci plinaacadémica.Lociertoes que quizáningúnsucesooindividuopuedeseridentificadoconelorigendela administraciónpública [pero] Wilsonfueunadelas primeraspersonasen plantearimportantescuestionesacercadelpapelylafunciónpropiosdela administraciónen una democracia: ¿cómoconciliarla administraciónpú blicaexpertay apolíticaconelcontrolpopularsobretodoslos aspectosdel gobierno?¿Quiénesdebenserlos administradores?Y,¿cuáles son, dentro delcontextodelademocracia,losmedios,objetivosylímitesapropiadosdel gobiernoadministrativo'P Enestesentido,esválidoconsiderarlaobradeWilson,cuyosinterro gantessiguen.siendoactuales,eliniciodelestudiomodernodelaadmi nistraciónpúblicacomodisciplinaacadémicaautónomaconpretensio nescientíficasenunasociedadcompleja,democráticaeindustrial. Losplanteamientosbásicos Laprácticaylas ideasacercadelaadministraciónpúblicaestánconfor madas porinstitucionesy valores políticos,económicos,socialesycul turales.Enrealidad,eselcontextodelaadministraciónpública,másque sucomposicióninterna,10quedeterminasufuncionamientoy sus po tencialidadesdetransformación,yaqueestadisciplinacomprendesólo unaspectodelfuncionamientodelsistemapolítico. Elcontextodacontenidoalos supuestossobreelgobierno,elfuncio namientodelas organizacionesylanaturalezahumanaimplícitosenla acciónyreflexiónadministrativas. Lomismosucedeenelplanteamien todelosproblemasyenlapropuestadesolucionesqueadoptalaadmi nistraciónpúblicaendiferentescoyunturas históricas. Asíocurreenel casodelos EstadosUnidos,lomismoqueencualquierotropaís. 3JackRabinyJamesBowman,PoliticstmdAdministmtion.Wood1'OloWilsonandAme 'ncsnPu.blicAdministration,MareelDekkerlne.,NuevaYork,1984,p.v. l ENTORNOALLIBRO 9 Desdeestaperspectiva,"El estudiode laadministración" deWilson fueunarespuestaalairrupcióndelos partidospolíticosenla adminis traciónpública.Desdela Independenciahastalaasuncióndelpresiden teJacksonal poder,los cargosgubernamentaleshabíansidoocupados porlaaltaburguesía.Peroel surgimientodelos partidosy elfortaleci mientodevaloresigualitariosoriginaronlademandade abrirelservicio públicoalhombrecomún,prácticaquedegeneróenlaselecciónpolítica ylaconstanterotacióndelpersonalpúblico,asícomoenelusopartidista de licencias, franquicias, recursos, contratos y servicios públicos enla etapaconocidacomo"sistemade botín" (1829-1883).4 Despuésdelas guerrasconMéxico, quelehabíandadoaganarexten sos territorios, y deSecesión,quehabíanprivilegiadosu desarrollo in dustrial, los Estados Unidos lograron un profundo y rápido cambio económicoy social,así comounacrecienteinfluencia internacional; lo anteriorrequirióunaadministraciónpúblicamásestable,profesionaly eficazparaencauzareldesarrollourbano,comercialeindustrial,yasu mirunpapelmásimportanteenlas relacionesinternacionales. Asimismo,alrededorde1870,coneladvenimientoyaplicacióndela electricidad,comenzaronaproducirseengranescalacosasnuncaantes hechas por el hombre. Ante el auge de las invenciones científicas y tecnológicas, fue natural que tuviera aceptación la fe en el progreso constantedelahumanidadyenlacienciaquepermitiríacrearunmundo organizadoenprovechodelhombre, paralocualse requeríaeficiencia enlautilizacióndetodos los recursos,enparticularlos naturales. Estas creencias positivistascristalizaronenlas aspiraciones deunaadminis traciónpúblicamanejadaporfuncionarios preparados quesirvierana ciudadanos eficientes,capacestodos de cumplirconelmandatomoral deldestinomanifiesto. Un movimiento cívico de reforma moral, encabezado por los mug wumps y los progresistas, entre los cuales se hallaba Wilson, adquirió granímpetudespuésdequeelpresidenteGarfieldfue heridodemuerte en1881porGuiteau,unburócratafrustrado. Lapromulgaciónde la Ley Pendletonestableció elserviciocivil en1883,lacualinstauróel mérito en laselección, permanenciay promociónde funcionarios, al margen tantodelaafiliaci6npartidistacomodelorigensocial. •SimmQJ\S.YDvada.P,.blicAdministratkm.VaIIle8,PolieyandChange,AlfredPublish ingCo.,LosÁngeles,1977,pp.128-130. 10 ENTORNOALUBRO Wilsoncreyóquesepodíaaprenderadministracióndelosregímenes autocráticoseuropeossincontaminarsedesus principiospolíticos,por locualpretendióreconciliarlademocraciaconla administración:la po lítica debía controlar la administración, perola voluntad populary la administracióneficientepodíancorrompersesi la políticallegabaa ser demasiadopartidista;poreso,eladministradorpolíticopartidistatenía quetransformarseenunadministradorpúblicoprofesional.Sinembar go, no bastaba con separar a la administración pública de la política, aquéllateníaquellegarasercientíficaparaaplicarprincipiostécnicosa los asuntosdelgobiernoylegitimarlacentralizacióndelaautoridaden laramaejecutiva.t Enlamismalíneadepensamiento,FrankGoodnow(1859-1939),tam biénunacadémicoprogresista,conocedordelas cienciascamarales,del derecho administrativo y de las burocracias europeas no partidistas, recogióla dicotomíapolítica-administraciónsugeridaporWilsonpara proponer una distinción funcional: la primera tenía que ver con las políticas o la expresión de la voluntad del Estado, la segunda con su ejecución.Consideróqueelcontrolpolíticoeratanexcesivoquesujetaba lavoluntad populara los intereses partidistas, a la vez que minabala eficienciaadministrativa, porlo quedebíanfortalecerselademocracia directay las funciones administrativasnopartidistas," Enesamismaépocasurgieronlas primeras teoríasmodernas acerca de la administraciónconbaseenla experienciaadquiridaenla opera cióndelas fábricas. Se transitabadela empresamanejadaporsus pro pietarios a la organizaciónengranescalay corporativa. Asimismo, el enfoquecotidianoparasolucionarcontingenciassecambióporunomás general y de largo plazo. Se diseñaron controles que remplazaron la supervisiónvisual del patróny se pusieronenmarchasistemas admi nistrativosintegrales? FueenesetiempocuandoFrederickWinslowTaylor(1856-1915)in trodujo el métodocientífico enel área del trabajo. La"administración científica"constituyóunnuevoenfoquealproblemageneraldeltrabajo 5RabinyBowman,op.cit.,p.3. 6GeraldCaiden,TheDynamicsc[PubíicAdministratíon.GuiddinestoCurrentTransJor mationsinTheoryandPrldice,Holt,RinehartandWinstonInc., NUevaYork,1971, pp.33-34. 7Claude S. George, Ir., Historia delpensemiento administrativo, Dossat, Madrid, 1981,p.84. ENTORNOALLIBRO 11 humanoy suorganización: "Enelpasado,el primerlugarlehacorres pondido al hombre; enel futuro, el primer lugar debe ocuparlo el sis terna","Asimismo,opinabaque: [...]elhombre ordinario armado con paciencia metódica podía escarbar sistemáticayprevisiblementelasvetasmásprofundasdelconocimiento[...] suradicalenfoquepositivistaalaorganizacióndeltrabajo[hacía]quetodos losproblemas que pudieron estorbarelfuncionamiento preciso yefecti vo de la organizaciónfabril [...] fueran afrontados y resueltos anticipada mente [...]9 Taylorconsideróquesus principiosteníanvalidezuniversalyestuvo dispuestoa aplicarlosal gobierno, porlo que dionuevovigorala idea de Wilsondellegaraconstituirunadisciplinacientíficacuyoobjetode conocimientofueralaadministraciónpública. Un pensador francés que desafortunadamente no se incluye en el presentelibro,influyótambiénenlaformacióndeloqueahorase deno mina la administración pública ortodoxa: Henri Fayol (1841-1925).10 Ésteporprimeravezconcibiólaadministracióncomounafunciónuni versal delas empresas, lacualcomprendíaunproceso dividido enlas etapas de previsión, organización, dirección, coordinación y control. Formuló14principios flexibles y susceptibles deadaptarsea todaslas necesidades,aunque elnúmerodeprincipiosdela administraciónno 11 tienelímite".11EncontrasteconTaylor,enfocósuinterésenlospuestos directivosdelasempresas. Otro pensador no estadunidense sino alemán, Max Weber (1864 1920),estápresenteenestevolumendebidoasureconocidainfluencia. Suobrallegóalos EstadosUnidosvíalos refugiadosacadémicosdelos años treinta. Weberaportóunaconcepciónestructural al pensamiento sobrelaadministraciónpública:laburocracia.Suconceptode burocra ciafue formulado cornoel tipoideal,es decir,cornounaconfiguración decaracterísticasdeterminadas (lasqueaparecenconmásfrecuenciaen lasorganizaciones).Deestemodo,definiólaburocraciacomounaforma 8FrederickW.Taylor,PrincipiosdelaAdministraciónCientífica/HenryFayol,Adminis traciónIndustrialyGeneral,HerreroHermanos,México,1961,p.16. 9SudhirKakar, frederickTllylor.A StlldyinPersonalityandInnooation,TheMITPress, Cambridge,1970,p.189.· ..lQTaylor,Dfl;cit.,p.125. u !bid.,p.156. 12 ENTORNOALLIBRO legal racionaldeorganización,integradajerárquicamenteporespecia listasnombradosconbaseensucompetencia,queadministrabanreglas impersonales de la manera más eficiente para conseguir objetivos. Su precisión,firmeza, disciplina,rigoryconfiabilidadsustentansumayor eficienciatécnica.ParaWeber,dadalabúsquedaconstantedeeconomía y eficiencia del capitalismo, la burocratización de lasociedad era irre mediable,aunqueindeseableporoponersealaverdaderademocracia.P Esta conjunción de hombres -contemporáneos entre sí, lo mismo quedeSpencer,EdisonyFord-,hechos,ideasycircunstanciasestable ciólasprincipalesconcepcionesdelestudiodela administraciónpúbli caqueotrageneracióndeautoresllevaríaasusconsecuenciaslógicasen lasdécadassiguientes. A principios del siglo xx la administración pública estadunidense continuósu expansión, acelerada por la primera Guerra Mundial y el imperativodehacerfrentealas necesidadesdeunapoblaciónenascen soy delanuevasociedad urbanaindustrialdelos añosveinte. Eltemadelaadministraciónpúblicacobróactualidaddenuevo:fren te a la ola degobiernos autoritarios aparentementemás eficaces,hubo dudas acercadesilademocraciaeralamejorformadegobierno,y desi laadministración públicaenunrégimen democrático podría igualara laseficientesburocracias del totalitarismo. Enla industria, los hallazgos derivados de los experimentos Haw thorne(1927-1932),dirigidos porEltonMayo,corrigieronelenfoquede la"administracióncientífica" deconsideraral individuocomounauni dadaislada.Encontraronqueelniveldeproducciónnoestabadetermi nadoporlascapacidadesfisiológicas del individuosinoqueeraestable cido por normas sociales; que los premios y sanciones no económicos afectabansignificativamentelaconductadelos trabajadoresylimitaban el efecto de los incentivos económicos, y quelos obreros reaccionaban comomiembros degrupos. Asimismopusieronderelievela importan cia delajefaturay dela participacióndelos trabajadoresenlas decisio nes.P En este tenor, que conduciríaaños después a la llamada escuela delas relacioneshumanas,se encuentrael ensayo de MaryParkerFollet incluidoenelpresentelibro." 12Henry[acoby,Laburocmtizaciondelmundo,SigloXXI,México,1972,p.219. 13AmitaiEtzioni,Organizaciones'modernas, UTEHA,México,1979,pp.61-69. 14MaryParkerFollet,Administración dinámica, HerreroHermanos,México,1960, 348pp.
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