Cento anni di Associazione magistrati

319 Pages·2009·1.94 MB·Italian

Le ProPosTe
DeLLa MagIsTraTura
Collana a cura dell’associazione
nazionale magistrati
C
e
La giustizia è lenta e inadeguata, bisogna riorganizzarla e darle le risorse necessarie. Ma n
invece di lavorare in questo senso si progettano riforme che condizionano l’indipendenza dei t
o A cura di
magistrati. Così si va contro la Costituzione, non si garantiscono i diritti dei cittadini, non si

costruisce un Paese a livello europeo. a Edmondo Bruti Liberati
Intorno a questi temi si è articolato il Congresso di Venezia dell’Anm, aperto, alla presenza del Presidente n
Luca Palamara
della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi, dal presidente dell’Anm Edmondo Bruti Liberati. Le relazioni dei grup- n
pi associativi sono state svolte dai segretari, Antonello Ardituro, Claudio Castelli, Antonio Patrono, Fabio Roia i

e Armando Spataro. d
Il prof. Gaetano Silvestri ha inquadrato la tematica dell’ordinamento giudiziario nel sistema costituzionale ed i
Cento anni
A
il Vicepresidente del Csm Virginio Rognoni ha ripercorso il ruolo svolto dal Consiglio con i pareri e le risolu-
zioni. s
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Le posizioni della magistratura si sono confrontate con quelle dell’avvocatura e delle sue organizzazioni (avv.
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Michelina Grillo, Oua; avv. Mario Papa, Aiga; avv. Ettore Randazzo, Camere penali). Non è mancato il contri- di Associazione
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buto dei professori di diritto, dei rappresentanti delle altre magistrature, dei giudici di pace, dei dirigenti e i
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del personale amministrativo della giustizia, dei sindacati confederali e delle associazioni di consumatori e
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della società civile. i magistrati
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Approfondito è stato il confronto con la politica: sono intervenuti il Ministro della Giustizia Roberto Castelli,
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il sottosegretario Michele Vietti e i responsabili giustizia dei partiti della maggioranza e dell’opposizione.
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La sessione europea ha visto le relazioni di Antonio Vitorino, commissario alla giustizia e affari interni,

Mireille Delmas-Marty, che ha coordinato il progetto di Corpus Juris, Carla Del Ponte, procuratore del m
Tribunale internazionale per l’ex-Jugoslavia, Diemut Theato, presidente della Commissione del Parlamento
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europeo per il controllo del bilancio.
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Sull’efficienza del sistema giustizia si sono confrontati uno studioso dell’organizzazione, il prof. Stefano Zan,
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un avvocato e studioso del processo civile, il prof. Claudio Consolo, e due magistrati di grande esperienza s
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come Luigi Scotti e Piero Luigi Vigna. r
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Della stessa collana:
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- I magistrati e la sfida della professionalità
- Tempi e qualità della giustizia
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Sommario
SOMMARIO
Presentazione - L’associazionismo giudiziario tra passato e fu-
turo
di Luca Palamara .............................................................................................. IX
Parte I
Associazione magistrati: un secolo di storia
L’Associazione dei magistrati italiani
di Edmondo Bruti Liberati ................................................................................. 3
1945-1969. Magistrati, Associazione e correnti nelle pagine de
La Magistratura
di Giovanni Mammone ....................................................................................... 27
La magistratura nel primo dopoguerra: alla ricerca del “model-
lo italiano”
di Fernando Venturini ......................................................................................................... 54
Il centenario dell’Associazione magistrati. I documenti e la
memoria
di Marcello Marinari........................................................................................... 77
Documenti .................................................................................................. 83
La presenza delle donne nella magistratura italiana
di Gabriella Luccioli ........................................................................................... 101
Il codice etico dei magistrati italiani: un esempio per l’Europa
di Raffaele Sabato .............................................................................................. 106

Codice etico dell’Associazione nazionale magistrati...................... 114
L’Associazione nazionale magistrati e l’Europa
di Raffaele Sabato .............................................................................................. 119
V
Sommario
Parte II
Relazioni introduttive dei Congressi nazionali dell’Anm
dal 1982 al 2008
XVII Congresso - Mondovì, 1982 - “Magistrati e potere”
Relazione introduttiva di Adolfo Beria di Argentine................................................. 131
XVIII Congresso - Viareggio, 1985 - “Potere giurisdizionale e
garanzie dei cittadini”
Relazione introduttiva di Alessandro Criscuolo ....................................................... 138
XIX Congresso - Genova, 1987 - “Valori e garanzie della giurisdi-
zione - Responsabilità del magistrato - Ruolo dell’Associazione na-
zionale magistrati”
Relazione introduttiva di Alessandro Criscuolo ....................................................... 141
XX Congresso - Perugia, 1989 - “La giustizia per il cittadino:
professionalità, indipendenza, responsabilità dei magistrati e
Consiglio superiore della magistratura”
Relazione introduttiva di Raffaele Bertoni ............................................................... 147
XXI Congresso - Vasto, 1991
Mozione conclusiva .............................................................................................. 157
XXII Congresso - Milano-Como, 1993 - “Giurisdizione e politi-
ca tra presente e futuro delle istituzioni”
Relazione introduttiva di Mario Cicala .................................................................. 161
XXIII Congresso - Taormina, 1996 - “Governo della giustizia e
autogoverno dei giudici”
Relazione introduttiva di Antonio Germano Abbate ................................................ 166
XXIV Congresso - Roma, 1998 - “Giustizia e riforme costitu-
zionali”
Relazione introduttiva di Elena Paciotti ................................................................. 181
XXV Congresso - Roma, 2000 - “Effettività dei diritti ed effica-
cia delle decisioni nell’ordinamento costituzionale italiano di
fronte alla sfida europea”
Relazione introduttiva di Mario Cicala................................................................... 191
VI
Sommario
XXVI Congresso - Salerno, 2002 - “Tempi e qualità della giusti-
zia”
Relazione introduttiva di Giuseppe Gennaro ..................................................... 199
XXVII Congresso - Venezia, 2004 - “Giustizia più efficiente e
indipendenza della magistratura a garanzia dei cittadini”
Relazione introduttiva di Edmondo Bruti Liberati .................................................. 217
XXVIII Congresso - Roma, 2006 - “Efficienza della giustizia e
difesa della Costituzione: magistrati e non ‘burocrati’ per la tu-
tela dei diritti”
Relazione introduttiva di Ciro Riviezzo ................................................................. 264
XXIX Congresso - Roma, 2008 - “Un progetto per la giustizia”
Relazione introduttiva di Luca Palamara .............................................................. 280
I presidenti e i segretari generali dell’Anm dal 1946 al 2009 ......... 303

VII

Cento anni di Associazione magistrati
Presentazione

L’associazionismo giudiziario tra passato e futuro
Luca Palamara
Cento anni di associazione rappresentano un momento storico, che su-
scita forti emozioni e un sentimento di orgoglio di appartenenza.
Vogliamo celebrare il centenario con questa pubblicazione, che si suddi-
vide in due parti: la prima contiene saggi di colleghi e studiosi della materia,
ai quali rivolgo l’apprezzamento e il ringraziamento per il contributo impor-
tante e generoso; la seconda parte ripropone le relazioni introduttive dei
congressi dell’Anm dal 1982 fino allo scorso anno.
Lo scopo di questo libro è quello di fornire al lettore un quadro sostan-
zialmente completo delle principali vicende che hanno caratterizzato la sto-
ria della magistratura associata in Italia.
Siamo partiti dalle origini della nostra associazione e precisamente
dall’aprile 1904, allorquando un gruppo di pretori di Trani, “magistrati in
sott’ordine” di provincia, secondo la definizione del tempo, decideva di sot-
toscrivere un proclama per rivendicare la dignità della funzione e la possibi-
lità di rendere giustizia nelle controversie “minori” e, quindi, nelle quotidia-
ne vicende dei cittadini comuni.
Questo documento, meglio conosciuto come Proclama di Trani, può es-
sere considerato il prodromo della successiva costituzione dell’Associazione
generale dei magistrati italiani, avvenuta a Milano il 13 giugno del 1909, e
che oggi celebriamo.
La storia secolare dell’associazionismo può essere, approssimativamente,
suddivisa in quattro fasi:
- la prima si colloca tra l’epoca liberale e il fascismo, ed è caratterizzata dalle
prime forme di rivendicazione della magistratura associata (su questo perio-
do storico rinvio al fondamentale saggio di Ferdinando Venturini, nella pri-
ma parte di questo volume);
- la seconda fase è caratterizzata dal rifiuto dei dirigenti dell’Agmi di tra-
sformare l’associazione in sindacato fascista, culminato nella delibera di
scioglimento approvata dall’assemblea generale del 21 dicembre 1925;
l’ultimo numero de La Magistratura prima di interrompere le pubblicazioni,
datato 15 gennaio 1926, si apre con l’editoriale non firmato, dal titolo L’idea
che non muore. Alla fine dello stesso anno, con Regio decreto 16 dicembre
1926, vengono destituiti dalla magistratura i più noti dirigenti dell’Associa-
zione, a cominciare dal segretario generale Vincenzo Chieppa;
IX
Luca Palamara
- la terza fase inizia il 21 ottobre del 1945, allorquando alla caduta del fasci-
smo si ricostituisce immediatamente l’Associazione nazionale magistrati ita-
liani: l’assemblea del 3 novembre 1946 approva lo statuto della nuova Asso-
ciazione, che si proclama apolitica e asindacale. Il contributo dell’Anmi e dei
suoi dirigenti all’elaborazione della Carta costituzionale per la parte riguar-
dante l’ordinamento giudiziario è unanimemente riconosciuto; altrettanto
importante è il contributo per l’affermazione del principio di indipendenza
della magistratura dal potere esecutivo. Tra il 1947 e il 1958 l’attività della
magistratura associata si concentra, in particolare, sul superamento della di-
stinzione tra “magistratura alta” e “magistratura bassa” (e quindi sul supe-
ramento della distinzione in gradi, tramite l’accentuazione egualitaria e anti-
gerarchica), sulle rivendicazioni economiche e infine sull’attuazione della
Carta costituzionale e del Csm, che ancora oggi rappresenta la garanzia di
sottrazione dell’ordine giudiziario all’influenza del potere esecutivo;
- la quarta fase è caratterizzata dalla nascita delle correnti. Sul finire degli
anni Cinquanta, la formazione di liste contrapposte per l’elezione al Comita-
to direttivo centrale porta progressivamente alla formazione di gruppi dotati
di un’autonoma visione dei problemi ordinamentali e della magistratura. Da
questo momento l’Associazione, a parte la temporanea uscita di un gruppo
di magistrati per fondare l’Umi, resta unitaria; ma al suo interno gravita una
pluralità di associazioni che caratterizza in maniera decisiva la vita
dell’associazione stessa. In questo periodo una svolta storica all’interno della
magistratura è rappresentata dal Congresso di Gardone del 1965, che affer-
ma la definitiva e totale adesione della magistratura alla complessiva tavola
dei valori consacrati nella Costituzione.
Mi piace, inoltre, sottolineare due importanti contributi che caratterizza-
no la prima parte di questo libro, dedicati l’uno alla fondamentale presenza
delle donne in magistratura, l’altro all’associazionismo dei magistrati in Eu-
ropa, che testimonia l’attenzione dei giudici italiani per adottare, nell’ambito
delle proprie competenze, i provvedimenti necessari all’attuazione dell’ob-
bligo di collaborazione sancito dall’articolo 10 del Trattato dell’Unione eu-
ropea, per il perseguimento dei risultati giuridici voluti dal diritto sovrana-
zionale.
Svolta questa premessa, ritengo che il Centenario debba costituire
l’occasione per svolgere alcune considerazioni non solo sul passato, ma an-
che sul presente e il futuro; per interrogarsi sullo stato dell’associazionismo
giudiziario in Italia e sulle sue prospettive.

X
Cento anni di Associazione magistrati
Le prospettive dell’associazionismo giudiziario
Nonostante oggi si discuta molto della crisi dell’associazionismo giudizia-
rio in Italia, è importante evidenziare che l’Associazione nazionale magistrati
rappresenta, di fatto, tutta la magistratura professionale, perché ad essa ade-
risce l’intera compagine sociale: il 93,81 per cento dei magistrati (8339 iscrit-
ti su 8889 magistrati in servizio a fine maggio 2009; e tra gli iscritti, ben
2250 entrati in magistratura dopo il 1995).
In prospettiva, occorre stabilire il ruolo dell’Anm nel mutato scenario so-
cio-politico del Paese, del quale, inevitabilmente, l’Associazione finisce per
essere lo specchio. A mio avviso l’Anm, che certamente è anche un sindaca-
to, non può però svolgere un mero ruolo sindacale. È vero, infatti, che tra i
suoi scopi rientra quello di garantire la dignità della funzione, il cui esercizio
richiede un concreto sostegno organizzativo; ma la sua forza e la sua credi-
bilità si fondano innanzitutto sull’impegno alla tutela dell’assetto costituzio-
nale della magistratura e all’attuazione di un sistema giudiziario funzionale,
secondo le esigenze di uno stato democratico di diritto.
Ma il ruolo dell’Associazione non è neppure quello di una corporazione.
Ciò riproporrebbe l’idea di una casta, di uno status privilegiato del magistra-
to, e comporterebbe la difesa aprioristica di qualsiasi appartenente all’ordine
giudiziario, anche nelle situazioni che denotano scarsa professionalità, negli-
genza, opacità di comportamenti.
Fare il magistrato richiede impegno nella ricostruzione dei fatti e per
l’applicazione ad essi della regola di diritto; il risultato di questa ricerca si
misura nelle aule giudiziarie, nei provvedimenti giurisdizionali adottati nei
processi e con le sentenze definitive. Fuori dalle regole e dai vincoli del pro-
cesso, è illusorio che la magistratura possa svolgere realmente ed efficace-
mente il ruolo che le appartiene: garantire il rispetto della legge violata, ac-
certando i fatti e sanzionando i comportamenti. Abbiamo bisogno di magi-
strati professionalmente attrezzati, ai quali sia garantita la libertà di interpre-
tare le leggi a tutela dei cittadini, e che operino con gli strumenti messi a di-
sposizione dal processo.
Dunque, non un mero sindacato, né una mera corporazione, l’Anm: ma
una libera associazione di magistrati, che sappia essere voce importante e
credibile nel Paese, rappresenti il comune sentire di tutta la magistratura e il
suo contributo di scienza ed esperienza nell’elaborazione delle riforme legi-
slative sui temi della giustizia.
La garanzia dell’eguaglianza dei diritti dei cittadini è l’unico fondamento
della nostra indipendenza. Ed è il primo valore al quale si ispira l’Associa-
zione. Nei rapporti con la politica, e quindi sul versante esterno alla magi-
stratura, l’obiettivo principale è rappresentato dall’ammodernamento di un
XI
Luca Palamara
processo che si svolga in tempi ragionevoli, nel rispetto della promessa co-
stituzionale affermata dall’articolo 111 della Costituzione.
Per queste ragioni abbiamo chiesto alla politica di dare priorità assoluta al
miglioramento e al funzionamento del servizio giustizia, nell’interesse di tut-
ti i cittadini. Abbiamo formulato proposte tanto nel settore civile, quanto
nel settore penale e nell’organizzazione giudiziaria, per risolvere la gravissi-
ma crisi di efficienza e di funzionalità in cui versa il sistema giudiziario ita-
liano, e ormai sfociata in crisi di credibilità della giustizia.
Con specifico riferimento all’organizzazione giudiziaria, è indifferibile ra-
zionalizzare le piante organiche e la cosiddetta geografia giudiziaria: ridurre
gli uffici del giudice di pace e accorpare i piccoli tribunali, secondo le linee
di un progetto già elaborato dall’Associazione.
Lo ripeto: nessuna chiusura corporativa, ma volontà di contribuire a mi-
gliorare l’attuale sistema, confrontandoci con la politica su tutti gli strumenti
in grado di realizzare l’obiettivo, all’unica condizione di non intaccare
l’autonomia e l’indipendenza della magistratura.
Purtroppo, il dibattito sulla giustizia si concentra spesso sulle riforme co-
stituzionali della magistratura, e in particolare sulla pretesa necessità di sepa-
rare le carriere, rivedere il principio di obbligatorietà dell’azione penale, mo-
dificare il Consiglio superiore della magistratura.
Anche su questo punto bisogna essere molto chiari: la difesa dei valori
costituzionali è nel patrimonio genetico dell’Anm, perché l’attuale assetto
costituzionale garantisce l’autonomia e l’indipendenza della magistratura da-
gli altri poteri dello Stato. Per i magistrati questo è un valore condiviso, sul
quale si fonda ancora oggi la ragione dello stare insieme in un’associazione
unitaria, anche quando la dialettica interna e le diversità di vedute su temi
particolari determinano la formazione di giunte non unitarie, come quella
che ho l’onore di presiedere.
Oggi come ieri, il rapporto tra la magistratura e gli altri poteri dovrebbe
accantonare polemiche e antagonismi, e concentrarsi nella collaborazione
per individuare strumenti di politica giudiziaria capaci di risolvere la crisi che
ormai da troppo tempo travaglia l’amministrazione della giustizia.
L’Anm si riconosce nei princìpi di leale collaborazione e rispetto recipro-
co fra tutte le istituzioni; per questo ritiene inaccettabili invettive di carattere
personale nei confronti di singoli magistrati, da parte di esponenti politici e
di governo. La critica dei provvedimenti giudiziari è sempre legittima; quel
che è grave è mettere in dubbio non il merito dei provvedimenti, ma
l’indipendenza e l’imparzialità dei giudici. Ogni giorno i Tribunali della Re-
pubblica decidono della libertà e della responsabilità di persone accusate an-
che di gravi delitti. La credibilità di tali provvedimenti è un pilastro irrinun-
XII
Cento anni di Associazione magistrati
ciabile del sistema democratico e del corretto vivere civile. Per questo va tu-
telata.
Sul versante interno, invece, l’Associazione deve saper interpretare i pro-
blemi reali dell’essere magistrati, la loro condizione lavorativa, le carenze
strutturali, la mancanza di adeguati supporti amministrativi, lo stato degli uf-
fici giudiziari del Sud, la questione della mobilità.
Nelle attuali condizioni del sistema, il continuo aumento della domanda
di giustizia fa del magistrato l’anello debole della catena, sul quale si concen-
trano le insoddisfazioni della collettività. Occorre perciò valutare la laborio-
sità dei magistrati attraverso un lavoro serio, approfondito, sulla base di ana-
lisi statistiche e organizzative delle diverse realtà giudiziarie, per individuare
standard di produttività che tengano conto dei contesti territoriali e dei me-
stieri del giudice.
La magistratura non deve affrontare in maniera isolata questa grave si-
tuazione di disagio, ma condividere questi problemi con le altre componenti
del pianeta giustizia. Per questo motivo, il 5 maggio 2009, abbiamo organiz-
zato la Giornata nazionale per la giustizia: per la prima volta tutti gli opera-
tori della giustizia - dalle altre magistrature, all’avvocatura, al personale am-
ministrativo e ai dirigenti - hanno analizzato insieme ai magistrati ordinari le
disfunzioni del sistema, e formulato proposte concrete per migliorarlo.
L’autoriforma della magistratura
Il futuro dell’associazionismo giudiziario, oltre alla difesa dei valori costi-
tuzionali, passa attraverso la necessità di saper affrontare il cambiamento in
atto nella magistratura.
La recente riforma dell’ordinamento giudiziario e l’interpretazione costi-
tuzionalmente orientata che ne ha dato il Consiglio superiore della magistra-
tura hanno segnato il superamento del sistema di progressione in carriera
fondato sulla mera anzianità, l’assenza di controlli e quindi, inevitabilmente,
la protezione dell’associato.
Oggi, invece, sia per gli incarichi direttivi che per la progressione in car-
riera occorre privilegiare le attitudini, quindi il merito e la professionalità.
Tutto questo ha determinato un radicale mutamento culturale all’interno
dell’Associazione. È questa la vera sfida che dobbiamo affrontare.
Mi soffermerò fra poco sul fatto che la dialettica e il pluralismo tra i
gruppi associativi rappresentano un bene insopprimibile, perché costitui-
scono libertà di espressione del pensiero ed esprimono i diversi modi di at-
teggiarsi di ciascun magistrato all’interno dell’ordine giudiziario. Ma esistono
temi sui quali occorre un patto comune per superare le logiche di apparte-
nenza; e questi temi riguardano oggi gli incarichi direttivi, i controlli sulla
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