Budgetanalyse af politiet 2009-2010

262 Pages·2010·4.38 MB·Danish

PricewaterhouseCoopers
StatsautoriseretRevisionsaktieselskab
Strandvejen44
2900 Hellerup
www.pwc.dk
Telefon[phone]
Telefax39453987
Budgetanalyse af politiet
2009-2010
Afrapportering af økonomistyringsdelen mv.
8. april 2010
Styregruppen for budgetanalyse af politiet
PricewaterhouseCoopersStatsautoriseretRevisionsaktieselskab,CVR-nr.16994294,Gentofte
Indholdsfortegnelse
Side
1 Indledning 3
2 Fremtidigøkonomistyringi politiet 5
2.1 Finansiel styringi politiet 6
2.2 Aktivitets-ogressourcestyringi politiet 8
2.3 Mål-ogresultatstyringi politiet 10
2.4 Løftestænger 12
2.4.1 Opgavesplit samt rollerogansvar 12
2.4.2 Regnskabsprocedurerogkontoplan 14
2.4.3 Controlling 15
2.4.4 Systemunderstøttelse 16
2.4.5 Ledelsesrapportering 17
2.5 Implementering 17
2.5.1 Ressourcevurderingogomkostningsbetragtning 19
3 Politiets strafferetsplejekonto§11.21.21 22
3.1 Udviklingi udgiftertil strafferetsplejen 22
3.2 Segmenteringafstrafferetsplejens omkostninger 24
3.2.1 Omkostningerpåstrafferetsplejen,hvordomstolene
disponerer 27
3.2.2 Omkostningerpåstrafferetsplejen,hvorpolitiet disponerer 28
3.2.3 Omkostningerpåstrafferetsplejen,hvor
anklagemyndighedendisponerer 30
3.3 Vurderingafstyrbarhed 31
3.3.1 Mulighederneforstyring/påvirkningafpriser 32
3.3.2 Mulighederneforstyringafmængder 32
3.3.3 Samlet vurderingafmulighederne forrammestyringaf
strafferetsplejens omkostninger 34
4 Opsplitningafhovedkonto§11.23.01,politiet oganklagemyndigheden 36
4.1 Modellertil opsplitning 37
1
4.1.1 Svaghederogstyrkerved modellerne 37
4.1.2 Eventuel opdelingafkredsene 40
4.2 Teknisk udskilningaf enheder 40
4.2.1 Forbruget historisk 40
4.3 Særligeforhold,derbør håndteres i forbindelsemedopsplitningaf§
11.23.01i overensstemmelsemedmodel 3 43
4.3.1 Fællesaktiverog-funktioner 43
4.3.2 Øvrigeadministrativeforhold 45
4.3.3 Systemmæssigeforhold 45
4.4 Samlet vurdering 46
5 Bilagsoversigt 49
2
1 Indledning
Regeringens økonomiudvalgbesluttedei juni 2009,at derskal foretages en budgetanalyse
afpolitiet som grundlagforeneventuel nyflerårsaftalefra2011.Dettedokument repræ-
senterer afrapporteringen afkonsulentanalysenom politiets fremtidigeøkonomistyring,
politiets strafferetsplejekontoogopsplitningafhovedkonto§11.23.01.Rapportenerudar-
bejdet i samarbejdemellem McKinsey&CompanyogPricewaterhouseCoopers.
Fokus fornærværenderapport er,at:
 Gennemføreen analyse af politiets budgetlægningogopfølgning.Derer angi-
ves enrække elementer, som skal omfattes afundersøgelsen –herstruktureret in-
denforrammerne aftypiskehovedområderinden forøkonomistyring:
 Budget ogplanlægning.Vurderingafden eksisterendepraksis forbudgetlæg-
ningogressourceallokering.Analyseaf,hvordan derkanskabes et aktivitetsbe-
stemt prioriteringsgrundlag.
 Regnskab.Vurderingafeksisterendeprocedurervedregnskabsaflæggelseog
regnskabskontrol.
 Controlling.Vurderingafeksisterendeprocedurer vedidentifikationenafbud-
getoverskridelser.Vurderingaf,om dererbehovforat ændrepolitiets interne
revisions rolleogopgavevaretagelse.
 Ledelsesrapportering.Vurderingaf,i hvilkenudstrækningder erbehov for
yderligere relevantestyringsdataom politiets økonomi,derkanunderstøtte de
beslutningerom politiets økonomi,dertræffes afpolitiets ledelse,Justitsmini-
steriet ogFinansministeriet.
 Systemer.Vurderingaf, hvorvidt politiets eksisterendeøkonomistyrings-ogle-
delsesinformationssystemer,herunderbl.a.KLAPS,RUKOogPRES,bidrager
til eneffektivøkonomistyringi politiet.
 Analyserestyrbarhedenafudgifterne afholdt fra§ 11.21.21strafferetspleje med
henblikpåbl.a.at øge gennemsigtighedeni ogansporetil enøget prioriteringaf
udgifterne.Analysenskal sammentænkes medanalysen af§11.23.01politiet og
anklagemyndigheden.
 Analyseremulighederne forenopsplitningaf§11.23.01politiet oganklagemyn-
dighedenbl.a.påRigspolitiet,politikredsene,dencentrale anklagemyndighedog
PET.Analysenskal foretageenbegrundet fordelingafnuværendeogfremtidige
bevillinger.Analysenskal mundeudi enkonkret anbefalingtil,hvordan§
11.23.01politiet oganklagemyndighedeni givet faldkanopsplittes.
3
Derudoverharbudgetanalysensom helhedogsåhaft fokus påat identificere mulighederne
forat effektiviserepolitiet.Disseanalyseroganbefalingererafrapporteret i ensærskilt
rapport.
Dennerapport erstruktureret i følgendekapitler:
1. Fremtidigøkonomistyringi politiet
2. Politiets strafferetsplejekonto§11.21.21
3. Opsplitningafhovedkonto§11.23.01 politiet oganklagemyndighed.
Udoverdeovenfornævntekapitler,erdertil brugforpolitiet udarbejdet detaljerede ap-
pendiksertil ”Fremtidigøkonomistyringi politiet”.
4
2 Fremtidig økonomistyring i politiet
Derer gennemført enanalyseafpolitiets nuværendeøkonomistyringmedsærligt fokus på
procedurerforbudgetlægningog-opfølgning(rapportering). Formålet har været at opstille
forslagtil ensammenhængendeøkonomistyringsmodel i politiet,derkansikre,at politiets
budgetlægningogopfølgningunderstøtterdecentral ogcentral budgetoverholdelse,årsags-
forklaringoganalysemulighed.
Analysenharomfattet data,processer,organisatoriskestrukturer,systemer, rapporter, rol-
lerogkompetencervedrørendebudgetteringogplanlægning,datafangst,regnskabsaflæg-
gelse (rapportering), controlling,ledelsesrapporteringogsystemunderstøttelse.
Analysener gennemført vedinterviewogundersøgelseri enrækkekredse, blandt Rigspo-
litiets afdelingeroghos anklagemyndigheden.
Analysenhar afdækket enrækkemangleroguhensigtsmæssigheder,som liggertil grund
forrapportens anbefalinger.Væsentligeobservationervedrørerblandt andet sammenkob-
lingaf aktiviteter,resultaterogøkonomi,opfølgningsgrundlag,opfølgning, procedurerog
systemunderstøttelsesamt rollerogkompetencer.
Analysenharogsåafdækket enrækkealleredeiværksatteellerpåtænkteinitiativerpåøko-
nomistyringsområdet i politiet,som bidragertil grundlæggendeelementer i godøkonomisk
styring.Væsentligeeksemplerherpå erpraktiseringaftimeregistrering, resultatopsamling,
opdelingafbevillingpå budgetansvarsområder, regnskabsgodkendelseogprojektbudgette-
ring.
Deopstilledeanbefalingerersupplerendetil ovennævntesamt påtænkteinitiativerogvil
samlet sikreensammenhængende økonomistyringi overensstemmelsemed godstatslig
økonomisk styring,derafFinansministeriet opdeles således:
5
Figur1: God statsligøkonomistyring
Opgavehierarkiet Styringsområde Styringsopgave
Effekter
Produkter Mål-ogresultatstyring F.eks.løbendeinternopfølgning
ogcost-benefitanalyser
Ydelser
Aktiviteter
F.eks.omkostningsfordelinger,
Aktivitets-og kapacitetsstyringog
ressourcestyring
investeringsplanlægning
Ressourcer
F.eks.lånerammekontrol,
Finansiellemidler Finansielstyring likviditetsstyringogbudget-og
regnskabsstyring
Kilde:Ansvarforstyring,Finansministeriet
Figurenvisersammenhængenmellem institutionens opgaver,styringsområderogstyrings-
opgaver. Institutionenfår typisk stillet enbevillingtil rådighed (finansielle midler),deran-
vendes i form på ressourcer(primært medarbejdertimer)til udførelseafinstitutionens akti-
viteter(f.eks. efterforskning),som resultereri et givent produkt (f.eks. sigtelse)ogendeligt
et resultat,derkanbeskrives som effektenpåsamfundet (f.eks. faldendekriminalitet).
Godøkonomistyringopnås således ikke alene gennem stram finansiel styringmedfokus på
overholdelseafbevillingenogdertil hørendekrav til budgetopfølgningogregnskabsaf-
læggelse,menkræverogsåstyringafressourcernes anvendelseogresultatet heraf.
Idefølgendeafsnit eroverordnet beskrevet,hvordandissetrestyringsområderkanprakti-
seres hos politiet.
2.1 Finansiel styring i politiet
Finansiel styringerrettet modstyringafpolitiets finansiellemidler,stillet til rådighedi
form afenbevilling.Den finansiellestyrings primæreformål eropfølgningpåbevilling,
budget ogregnskabsamt finansiel planlægningaf opgaveroginvesteringer. Denfinansiel-
lestyringogkontrol udgørfundamentet forenvelfungerendeøkonomistyringi politiet.
Analysenafdennuværendeøkonomiskestyringharvist et behovforstyrkelseaffinansiel
styring,dervil stillepolitiet i standtil påensystematisk mådeat følgeop påsærligt bevil-
lingogbudget samlet for helekoncernen.Detteløses væsentligst i form af budgetteringpå
månederogenfinansiel basisrapporteringspakke.
Enbasisrapporteringspakkegørdet muligt at lave månedligbudgetopfølgningsamt følge
udviklingeni finansielle nøgletal.Månedligbudgetopfølgningvil sikre,at politiet ikke
uopdaget overskriderde finansiellerammer,ogat det blivermuligt forpolitiet at agere
hurtigt påbudgetoverskridelser.
6
Denfinansiellebasisrapporteringspakkeskal ses som ledi entrinvis implementeringaf en
komplet ledelsesrapportering,deri overensstemmelsemedanerkendtedriftsøkonomiske
princippersætterpolitiet i standtil at udøveøkonomisk planlægningogopfølgningmed
storgennemsigtighedi årsagssammenhænge.Udviklingen herafskeri takt medimplemen-
teringafaktivitets-ogressourcestyringsamt mål- ogresultatstyring.
Derharikkehidtil været etableret systematisk finansiel basisrapportering,dersammenstil-
lerbudgetteredeogfaktiskeomkostningerpårelevanteorganisatoriskeniveauerogaggre-
geringer afartskonti,ogderharligeledes ikkeværet etableret standardiseret rapportering
til brugforopfølgningpå ogstyringafpådrifts-ogudviklingsprojekter. Dereropstillet
følgendeanbefalinger:
 Standardrapporter:Der børudvikles enrækkefinansiellestandardrapporter,som på
fleksibleaggregeringsniveauerogorganisatorisk dimensionerløbendeidentificerer
afvigelseri forholdtil det budgetterede,dels forperioden,dels for året til dato.
 Styringsredskaber:Derbørudvikles et antal styringsredskaber,blandt andet som
rapporter,som påfleksibleaggregeringsniveauer ogorganisatoriskedimensioner
muliggøropfølgningpå udviklingsprojekterogdriftsprojektermedsærskilt finansie-
ring.Rapporterneskal muliggøresammenholdelseafprojektfremdrift med forventet
ogaktuelt omkostningsforbrug.Det anbefales desuden,at denpåtænktekommende
projektafdelinghos Rigspolitiet etablererfølgende:
 Implementeringafprojektstyringsværktøj
 Business case-proces for igangsætningafudviklingsprojekter
 Faseopdelingafprojekter i overensstemmelsemed princippernei ØAVogeksi-
sterenderegnskabsinstruks
 Milepælsstyringsom grundlagforvurderingaf fremdrift i udviklingsprojekter
 Konsekvent opsamlingaf økonomisk forbrugi form aftimer(løn),andredrifts-
omkostningeroginvesteringer
 Efterkalkulationafudviklingsprojekter
 Projektkulturmedstyringi fasteprojektrammer
 Videnopsamlingtil understøttelseaflæring.
 Tilgodehavendefrihed: Derbørudvikles enstandardrapport,dervisertilgodeha-
vendefrihedogudviklingeni timerogkroner.Styringaftilgodehavendefriheder
envæsentligfaktori påvirkningen aflønudgifter.
 Nøgletal:Derbørudvikles enrækkesupplerende finansiellenøgletal,der gørdet
muligt at følgeudviklingen påvæsentligeomkostningsdrivereogforetage sammen-
ligningerpåtværs afafdelingerogkredse,herundervedrørende:
▪ Nøgletal,relateret til lønogpersonale
▪ Nøgletal,relateret til andendrift
7
▪ Nøgletal,relateret til likviditet.
 Central styring:Derbør etableres central ogstandardiseret varetagelseafbudgette-
ringogbudgetopfølgninghos Rigspolitiet samt tilsvarendeunderstøttelseaf kredse-
nes ogafdelingernes budgetprocesser.
 Periodisering: Derbørforetages periodiseringafbudget til månedligebudgetter,
derindarbejdes i Navision. Løn-ogdriftsomkostningerneperiodiseres efter entil-
nærmet lineærellerandenfordelingefterart ogvæsentlighed,eksempelvis baseret
påvidenom aktivitetsniveau.
2.2 Aktivitets- og ressourcestyring i politiet
Aktivitets-ogressourcestyringerrettet modstyringafpolitiets ressourceanvendelse.Akti-
vitets-ogressourcestyringen giver gennem sammenkoblingafressourcerogaktiviteter et
indbliki,hvad politiets aktiviteterkosterogsikrer dermedet økonomisk grundlagfortil-
rettelæggelseogprioriteringafpolitiets ressourceanvendelse.
Politiet foretageraktivitetsbaserede registreringer (bogføring),men anvenderikkeenbud-
get-ogopfølgningsmodel dermodsvarerdette.Politiet anvendersåledes ikkesystematisk
denopsamledevidenom aktiviteterogressourceforbrugi forbindelsemed deninterne
budgetlægningogopfølgning,ogmodsat inddrages ikkeumiddelbart økonomiskekonse-
kvensanalyser i planlægningaf aktiviteter.
Aktivitets-ogressourcestyringforudsætterprimært toforhold.Aktiviteterneskal kunne
defineres, ogdet skal væremuligt at knytteressourceforbrugogfinansielle konsekvenser
hertil.Analysenharvist, at beggeforudsætninger ertil stedei politiet,ogat faktisk løn-
forbrugopsamles (bogføres)aktivitetsbaseret.
Politiet hardefineret sinfuldevirksomhedi form afenrækkesagsområder, derkanside-
stilles medaktiviteter.Disseer grupperet i en rækkehovedformål.Hovedformål ogsags-
områderbetegnes under et ”Aktivitetskataloget”ogudgørdeneneafto grundlæggende
forudsætninger.
Aktivitets-ogressourcestyringforudsætterdesuden,at ressourcerne defineres ogprissæt-
tes. Politiets samledeøkonomi kanopgøres påprimært lønsum ogenrækkehovedgrupper
fordenøvrige drift. Lønsummenkanombrydes i enrækkestillingskategoriermedtilhø-
rendetimepriser.
Politiets definitionafressourcerogmuligheden forat opgøre entimepris påstillingskate-
gorierogunderliggende stillingskoderer centrale elementeri politiets fremadrettede an-
vendelseafaktivitets-ogressourcestyringi budget-ogopfølgningssammenhæng.
En yderligere forudsætningforaktivitets-ogressourcestyringermulighedenforat sam-
menkobleressourcerogfinansiellekonsekvenser medaktiviteter-politiets virksomhed -
ogdermedopgøreet budget oget økonomisk resultat afen givenaktivitet.
8
Politiet harobligatorisk timeregistreringi POLTIDfordedefineredeformål ogaktiviteter.
Analysenhardokumenteret,at derkanbygges bro mellem timeregistreringpåaktiviteter
ogforbruget i faktiskekroner-ogat det ermuligt at henføredettetil organisatoriskeenhe-
der,hvoret økonomisk budgetansvarkanplaceres.
Det faktiskeforbrugkan således opgøres i bådetimer,årsværk ogfaktiske lønkronerpå
alleaktiviteteri politiets virksomhed.
Øvrigedriftsomkostningervil kunneallokeres til aktiviteterpåbaggrundafårsværk,mens
enkelteomkostningsarter kanhenføres direktetil enaktivitet ogorganisatorisk enhed.
Visseløn-ogdriftsomkostningeri Rigspolitiet anvendes til udviklingsprojekterafbetyd-
ningfordet samledepoliti.Disseomkostningerallokeres p.t.ikketil deenkeltekredsemv.
Udfra enfull cost-betragtningkandet vælges at allokeredisseomkostningertil kredsenei
form afoverheadforherigennem at opnå et reelt billedeafomkostningsniveauet forbundet
meddrift afkredsen mv. Iforholdtil enaktivitetsbaseret tankegang,hvorkredseneikke
gennem ændret aktivitetsniveaukanpåvirkedisse omkostninger,kan anlægges det syns-
punkt,at allokeringafoverheadikke giverstyringsmæssigmerværdi. Disseovervejelser
erupåvirkedeafeventuellebeslutningerom opdelingafbevillingentil Rigspoliti ogkredse
mv. påsærskiltehovedkonti.
Det anbefales, at politiet i førsteomgangindfører aktivitetsbaseret opfølgningi entestfase
ogherefterimplementereraktivitetsbaseret budgetteringogderigennem opnåraktivitets-
ogressourcestyringsom endel af ensamlet model forøkonomistyring.Politiet opnårher-
veden gennemsigtigøkonomiopfølgning,hvorfinansiel opfølgningkansuppleres med
analyser afde aktiviteter, ressourcerne erbrugt til,oggivermulighed foroperationelleår-
sagsforklaringer,nårudviklingeni forbruget skal forklares. Politiet kanpå denbaggrund
f.eks. opstillemål for-ogfølgeoppå-konkret anvendelseaftidpåaktivitetsniveau.
Konkret anbefales:
 Bevillingsallokering:Det hidtidigeprincipfor allokering fastholdes som rammefor
aktivitetsbaseret budgetteringi de enkelteenheder –dvs. internt i kredsene ogevt.
internt i Rigspolitiet.
 Budget:Der etableres en aktivitetsbaseret budgetmodel, som fordeler budget
til budgetansvarlige enheder på basis af sammenhæng mellem ressourcer
(timer), stillingskoder, aktiviteter, hovedformål og budgetansvarlige enhe-
der.
 Budget: Deretableres mulighedforaggregeringaf aktiviteterpr.budgetansvarlig
enhedogstillingskategori,herundertimer, årsværk,lønogøvrigeomkostningeri
forbindelsemedudførelseafaktiviteten.
9