Brasil pós-crise: agenda para a próxima década

357 Pages·2009·4.99 MB·Portuguese

by  Fabio Giambiagi

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FABIO GIAMBIAGI
OCTAVIO DE BARROS
organizadores
BRASIL
PÓS-CRISE
Agenda para a próxima década
ALEXANDRE MARINIS | ALEXANDRE MATHIAS
ANTONIO DELFIM NETTO | ARMANDO CASTELAR PINHEIRO
CAROLINA BOTELHO | ERNANI TEIXEIRA TORRES FILHO
FABIO GIAMBIAGI | FERNANDO HONORATO BARBOSA
FERNANDO PUGA | FRANCISCO DORNELLES
GIL BERNARDO BORGES LEAL | GLAUCO ARBIX | GUSTAVO LOYOLA
JOÃO ALBERTO DE NEGRI | JOHN WELCH | JOSÉ ELI DA VEIGA
JOSÉ MÁRCIO CAMARGO | JOSÉ ROBERTO AFONSO
JOSÉ SERGIO GABRIELLI DE AZEVEDO | MÁRCIA DE CARVALHO
MAURÍCIO MESQUITA MOREIRA | OCTAVIO DE BARROS
PAULO DE SA CAMPELLO FAVERET FILHO | PAULO TAFNER
ROBSON RODRIGUES PEREIRA | SÉRGIO ABRANCHES
SÉRGIO BESSERMAN VIANNA | WILSON FERREIRA JR
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Editoração Eletrônica: DTPhoenix Editorial
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ISBN 978-85-352-3279-0
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CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte.
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B83 Brasil pós-crise: agenda para a próxima década / [organizadores] Fabio
Giambiagi, Octavio de Barros. — Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
Inclui bibliogra(cid:192) a
ISBN 978-85-352-3279-0
1. Desenvolvimento econômico — Brasil. 2. Brasil — Política econômica.
3. Brasil — Condições econômicas. 4. Crise econômica. I. Giambiagi, Fabio.
II. Barros, Octavio de.
CDD: 338.981
09-3172 CDU: 338.1(81)
“La fantasía humana es un don demoníaco. Está continuamente
abriendo un abismo entre lo que somos y lo que quisiéramos ser,
entre lo que tenemos y lo que deseamos.”
MARIO VARGAS LLOSA, em La verdad de las mentiras
“Deus, concedei-me serenidade para aceitar as coisas que não posso
mudar, coragem para mudar as coisas que posso mudar,
e sabedoria para reconhecer a diferença.”
EPICLETO, fi lósofo do século I a.C.
Apresentação
N
osso colega, amigo e autor de um dos capítulos deste livro, Armando
Castelar Pinheiro, com base em conhecida recompilação histórica feita por
A. Maddison, gosta de citar que, entre 1820 e o fi nal do século XX, a taxa de cres-
cimento média do PIB per capita nos Estados Unidos foi apenas 0,5% superior
à do Brasil. Entretanto, isso fez com que a relação entre a renda per capita dos
Estados Unidos e a nossa, que era de 2 para 1 em 1820, fosse de quase 5,5 para 1,
180 anos depois. O exemplo é ilustrativo de como pequenas diferenças, mantidas
com persistência ao longo do tempo, podem gerar transformações expressivas na
vida de um país.
O Brasil costuma lembrar com saudade da época em que a sua economia cres-
cia a taxas superiores a 7% a.a. Cabe citar, porém, que isso ocorria quando a taxa
de crescimento populacional era também muito elevada, a ponto de chegar a ser
de 3% a.a. na década de 1950. Agora, quando se tem a perspectiva de que, na pró-
xima década, o crescimento da população no Brasil seja de menos de 1% a.a., o
crescimento absoluto da economia não precisa repetir o dos “anos dourados” do
passado.
De qualquer forma, em termos da renda per capita, o país pode, sim, em um
cenário de recuperação gradual da economia mundial na próxima década, após
a crise de 2008/2009, aspirar a ter o melhor desempenho desde os anos 70. Tal
perspectiva merece ser saudada, uma vez que a aspiração ao progresso (em nosso
caso, simbolizada de forma explícita na própria bandeira nacional) tem sido, his-
toricamente, um fator de amálgama no Brasil. Ortega y Gasset declarou certa vez
que “uma Nação é um projeto de vida em comum” e, entre os objetivos comuns a
todos no Brasil, está o de ver o país prosperar.
Nos dez anos entre 1980 e 1990, a renda per capita no Brasil teve um declí-
nio acumulado de 5%, só tenuemente revertido nos dez anos seguintes, quando
ela cresceu apenas 9% — ou menos de 1% a.a. Já na década atual, o desempe-
nho melhorou. Entretanto, mesmo considerando um crescimento nulo do PIB
em 2009 e positivo de 4% em 2010 — um cenário relativamente otimista, nas
atuais circunstâncias — o pobre desempenho de 2001/2003 e de 2009 terá feito
viii BRASIL PÓS-CRISE
a renda per capita de 2000 a 2010 ter um aumento limitado a 22%, ou seja, de
apenas 2% a.a. Trata-se de uma taxa ainda bastante aquém do potencial do país,
do crescimento do resto do mundo e do que todos gostaríamos. Já na próxima
década, se entre 2010 e 2020 a economia se expandir sustentadamente a uma taxa
anual em torno de 4,5% — consistente com um crescimento da renda per capita
de 3,8% a cada ano —, a renda média individual no fi nal da próxima década
seria aproximadamente 45% superior à de 2010. Para que se tenha uma ideia da
magnitude disso, basta lembrar que entre 1950 e 1960 — período que subsiste no
imaginário nacional como uma época de grande progresso, com a construção de
Brasília, o boom do mercado consumidor e o crescimento dos anos JK — o PIB
per capita cresceu, em termos acumulados, 51%, não muito acima das taxas das
quais estamos falando.
Os artigos deste livro tomam, naturalmente, o cenário da crise de 2009 como
uma referência, mas não focalizam a crise em si, uma vez que a refl exão é sobre a
próxima década. Mesmo que as difi culdades atuais não estejam ainda superadas
em 2011 e que um dos possíveis cenários para a economia dos Estados Unidos
— com refl exos sobre o resto do mundo — seja de uma estagnação mais prolon-
gada, o que temos em mente é o que se poderia denominar de “cenário básico”
com o qual trabalha a maioria dos economistas. Nele, se não em 2010, em torno
de 2011 ou 2012, a economia mundial voltaria a se recuperar e, consequentemen-
te, os efeitos de uma eventual permanência da crise no início da década fi cariam
diluídos no conjunto de dez anos até 2020.
Na próxima década, o Brasil, potencialmente, poderá ser benefi ciado por um
conjunto de fatores favoráveis, em que se combinam circunstâncias afortunadas,
junto com o amadurecimento de políticas internas apropriadas. Entre os fatos
positivos que independem da existência de méritos prévios, merece destaque a
conjugação de fatores naturais que aponta o Brasil como um grande produtor de
energia, ainda que isso em parte seja também refl exo de investimentos que o país
fez ao longo de décadas, para que o potencial pudesse ser realizado. Em particular,
cabe citar o aumento projetado da produção de petróleo, o salto da produção de
gás e a consolidação da produção de biocombustíveis. Entre os efeitos das políti-
cas internas, o grande destaque cabe à perspectiva de redução da despesa nominal
de juros, que depois de ser, em média, aproximadamente 7% do PIB nos 15 anos
pós-estabilização, espera-se que perca peso em proporção importante, seja pela
menor taxa de juros, como pela queda da relação dívida pública/PIB.
Por outra parte, vai se consolidando em diversos círculos a percepção de que,
apesar das vantagens óbvias de ter mantido políticas tendentes a reduzir o ônus
da dívida pública e de ter acumulado reservas que permitiram ao país eliminar a
dívida externa líquida, na década atual o Brasil fez poucos esforços no sentido de
reformar a sua economia. O país não promoveu novas transformações estruturais
APRESENTAÇÃO ix
que lhe permitissem maximizar o aproveitamento do potencial ensejado por esse
conjunto de circunstâncias favoráveis às quais antes nos referimos. A ideia de que
a Nação foi, até certo ponto, complacente diante da bonança externa tem tido
cada vez mais eco entre formadores infl uentes de opinião, a despeito do amplo
reconhecimento de que o Brasil melhorou muito em diversos planos.
Este livro trata, principalmente, do futuro e pouco do passado. Ele se destina
a convencer o leitor de que o país poderá ter uma melhora importante na década
de 2010, se souber conjugar o que se espera que, uma vez superada a crise, seja
um quadro externo favorável, com uma renovação do ânimo reformista perdido
ao longo da década atual. Somos da opinião de que os resultados apresentados
pela economia brasileira na década que está se encerrando são, em parte, o re-
sultado de reformas feitas no passado, ligadas à estabilização, ao ajuste fi scal e à
produtividade associada a uma competição crescente. Vemos méritos, tanto no
governo FHC como no de Lula, nos avanços macroeconômicos do país, especial-
mente nos últimos dez anos, bem como no fato de o Brasil ser uma democracia
com um grau de amadurecimento raro de se ver entre países emergentes. À medi-
da que o ímpeto de aumento da efi ciência gerado por algumas das medidas ado-
tadas no passado tende a arrefecer com o passar do tempo, porém, é importante
lançar uma nova agenda de reformas. Ela evitaria que o país fi que excessivamente
exposto aos humores da economia internacional, tornando-o capaz de aumentar
seu potencial de crescimento e de estar em condições de resistir em melhores
condições diante de um eventual contexto externo adverso, quando isso voltar a
se verifi car no futuro.
O papel mais importante que cabe às autoridades nesse processo não é apon-
tar especifi camente os setores que liderarão o crescimento, e sim contribuir para
criar as condições para que o investimento como um todo fl oresça. Como disse,
corretamente, Gustavo Franco, há alguns anos, no livro O Brasil tem jeito? (editora
Zahar),
o investimento privado é determinado de forma descentralizada, individual. [É]
um complexo processo social, uma teia de decisões interdependentes que precisa
de uma atmosfera positiva, na qual horizontes precisam ser claros, a carga tribu-
tária moderada, o custo do capital razoável, a macroeconomia previsível, o marco
regulatório consolidado, o mercado de capitais profundo, os investidores institu-
cionais prestigiados, o empreendedorismo celebrado e a chance de intervenção
discricionária de autoridades de vezo redentor desprezível.
Contrariamente a épocas anteriores, como a do II PND, em que o Estado
era indutor, fi nanciador e ator do investimento, o que se espera do governo, na
economia moderna que almejamos ter, é justamente o papel de criar as condições
x BRASIL PÓS-CRISE
para que o investimento possa aumentar rapidamente, mediante a criação dessa
“atmosfera positiva, com horizontes claros, carga tributária moderada, custo de
capital razoável, macroeconomia previsível” etc. de que falava Gustavo Franco.
Nesse sentido, entendemos que melhoras incrementais poderão dar lugar a
um progresso relevante, gerando uma importante transformação do país. Para
isso, é preciso que a relativa inércia com que o país se moveu na década atual seja
substituída pela implementação de uma nova onda de reformas, mesmo levando
em conta a necessidade de ter a sabedoria necessária para, nas palavras de Epicleto
citadas em uma das epígrafes do livro, reconhecer a diferença entre aquilo que é
possível mudar e aquilo que não é viável. Em destaque na lista de tarefas a cum-
prir, estão, entre outras coisas, o maior controle do crescimento do gasto público;
a necessidade de priorizar a infraestrutura e a educação; a reforma tributária; e a
modifi cação das regras de aposentadoria, para adaptar o país às mudanças demo-
gráfi cas ligadas ao envelhecimento da população. O cálculo político defi nirá até
que ponto essas iniciativas poderiam ser ampliadas com a incorporação de outros
pontos, como, por exemplo, a reforma trabalhista. Ao mesmo tempo, os ditames
da modernização impõem que se contemplem novos temas, como é o caso da
questão ambiental.
O Brasil vem, progressivamente e apesar de diversos percalços, se tornando
um país melhor nas últimas duas décadas, com uma economia mais madura, au-
mento da renda, certa redução da desigualdade distributiva e um setor privado
mais efi ciente. Cada governo deu sua cota de contribuição para esse processo.
Nos cinco anos do governo Collor/Itamar Franco (1990-1994), o crescimento
econômico médio foi de apenas 1,2%, mas o país deu uma guinada fundamental
para a sua modernização, com a adoção da agenda da competitividade, ligada à
privatização e à abertura da economia. Nos oito anos do governo Fernando Hen-
rique Cardoso (FHC), de 1995 a 2002, o crescimento foi algo maior (2,3% a.a.)
e, principalmente, o país deu passos importantes no sentido de reformar a sua
economia, com o fi m dos monopólios estatais, a adoção do sistema de metas de
infl ação, o saneamento do sistema fi nanceiro, o câmbio fl utuante, a Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal, uma reforma parcial da Previdência e a sequência de anos
em que, entre 1999 e 2002, as metas de superávit primário foram rigorosamente
respeitadas, quando não ultrapassadas. Já nos oito anos da Presidência de Lula
(2003-2010), o crescimento médio da economia, adotando as hipóteses para 2009
e 2010 citadas anteriormente nesta apresentação, pode ser estimado em 3,6% a.a.
e fi cará um legado associado à signifi cativa melhoria do emprego, um importante
processo de formalização no mercado de trabalho, forte elevação do crédito, in-
cremento do poder aquisitivo do salário-mínimo e aumento dos recursos aplica-
dos na área social, com o desenvolvimento de programas focalizados e a um custo
fi scal relativamente baixo.
APRESENTAÇÃO xi
Entretanto, como menciona Vargas Llosa em outra das epígrafes do livro, ao
citar o “dom demoníaco da fantasia humana”, faz parte dos anseios da população
aspirar sempre a novos progressos. Assim, da mesma forma que o próximo go-
verno será cobrado a ter um crescimento médio da economia claramente maior
que o dos oito anos de Lula — por sua vez superior ao dos oito anos de FHC
— haverá também pressões em favor de uma melhora de qualidade na prestação
dos serviços públicos. O próximo governo, consolidada a estabilização, retomado
o crescimento e alicerçadas as políticas sociais, será cobrado não só no sentido de
mostrar um crescimento médio, provavelmente, em torno de 4,5% e com menor
volatilidade, como também sofrerá a exigência de “entregar” à população políticas
públicas mais efi cientes e com melhores resultados, especialmente nas áreas so-
ciais. Em última instância, o que estamos oferecendo aqui ao leitor trata da com-
binação disso, ou seja, do desejo de ter um crescimento maior e melhor.
O livro está dividido em três grandes partes. A primeira trata, em linhas ge-
rais, das reformas macroeconômicas. Nela, com nove capítulos, o denominador
comum é o destaque à necessidade de que o país se empenhe na aprovação de
reformas-chave, tantas vezes postergadas. No capítulo inicial, Octavio de Barros
e Fabio Giambiagi falam de um Brasil pós-crise que precisa se adaptar às grandes
transformações no cenário global, em um contexto no qual os desafi os mudam de
natureza. Na sequência, Antonio Delfi m Netto apresenta os pontos do que poderia
constituir uma espécie de “agenda fi scal”, incluindo a proposta de reduzir a taxa de
crescimento das despesas primárias do governo central à metade da taxa de cresci-
mento do PIB, bem como um conjunto de sugestões destinadas ao aprimoramento
institucional relacionado com a elaboração do orçamento. John H. Welch faz uma
leitura das mudanças no sistema bancário e fi nanceiro global no qual o Brasil está
inserido. O capítulo de Octavio de Barros e Fernando Honorato Barbosa analisa os
determinantes do resultado das contas externas do país e faz um exercício acerca
da sua evolução nos próximos anos, apontando para a relação entre o que se pode
esperar do saldo em conta-corrente e o comportamento da absorção doméstica.
Ernani Teixeira Torres Filho e Fernando Puga discutem o desempenho e o cenário
do comércio exterior brasileiro, sugerindo o que poderia vir a ser uma estraté-
gia para as nossas exportações. O ex-ministro Francisco Dornelles e José Roberto
Afonso apresentam as linhas gerais e conceituais de quais teriam de ser os pontos
principais de uma reestruturação do sistema tributário do país. Fabio Giambiagi
expõe o que poderia ser defi nido como uma agenda realista de reformas no campo
previdenciário. Wilson Ferreira Jr. mostra qual deveria ser a agenda de curto e de
longo prazo do setor elétrico, para evitar que o país sofra com velhos (como em
2001) ou novos problemas (como a maior poluição da matriz energética). Alexan-
dre Mathias, por sua vez, mesmo destacando o sucesso do regime, propõe alguns
aprimoramentos a serem incorporados ao sistema de metas de infl ação.
xii BRASIL PÓS-CRISE
Na segunda parte do livro, ressalta-se a importância de “resgatar” o espírito
da chamada “agenda perdida”, tão citada no começo da década. Nessa parte, com
cinco capítulos, o que se busca é focar a análise nos aspectos microeconômicos,
tão importantes para o desenvolvimento de uma economia efi ciente e dinâmica.
Robson Rodrigues Pereira e Octavio de Barros revisitam a agenda das reformas
microeconômicas inconclusas. O capítulo de Paulo Tafner, Márcia de Carvalho e
Carolina Botelho fornece pistas poderosas acerca de quais deveriam ser os melho-
res mecanismos para o aprimoramento das políticas sociais na próxima década,
dando continuidade aos avanços observados na matéria, tanto na gestão de FHC
como no governo Lula. Gustavo Loyola apresenta no seu artigo um excelente ro-
teiro dos itens que deveriam compor a agenda da redução do custo do capital
no Brasil. Armando Castelar Pinheiro expõe uma série de recomendações para
tornar a Justiça mais ágil e efi ciente. José Márcio Camargo defende uma reforma
trabalhista para diminuir tanto a taxa de desemprego como a rotatividade, tão
negativa para o investimento das empresas na melhoria do capital humano e no
aumento da produtividade do trabalhador.
Finalmente, a terceira parte, com outros cinco capítulos, incorpora alguns
itens que devem constar de uma agenda de novos temas. Aqui se incluem diversos
pontos, não relacionados entre si, mas que tendem a se somar ao debate nacional
à medida que o país se desenvolve. Entre as questões, citam-se, por exemplo, o
impacto do fato de o país passar a ser um grande produtor de petróleo, a questão
ambiental, o tema da inovação etc. O aspecto em comum dos diversos artigos é o
fato de tratarem de assuntos — em alguns casos, não muito discutidos até agora e,
em outros, insufi cientemente debatidos — que deverão ganhar peso crescente ao
longo dos próximos anos. O capítulo de José Sergio Gabrielli de Azevedo analisa a
indústria do petróleo e as perspectivas do pré-sal. Fabio Giambiagi, Gil Bernardo
Borges Leal, Maurício Mesquita Moreira e Paulo de Sá Campello Faveret Filho
discutem a questão do fi nanciamento de longo prazo e, especialmente, o papel do
BNDES na próxima década. Alexandre Marinis debate a reforma política e explica
os dilemas envolvidos na decisão acerca da sequência ideal entre ela e as reformas
estruturais. Sérgio Besserman Vianna, José Eli da Veiga e Sérgio Abranches tratam
das opções que se apresentam para o país no contexto da discussão mundial acer-
ca da questão ambiental, envolvendo questões que, a rigor, condicionam todos os
demais temas do livro, pela sua dimensão crucial para a evolução do planeta como
um todo. Por último, Glauco Arbix e João Alberto de Negri defendem o desenvol-
vimento de uma economia fortemente baseada na inovação.
O Brasil se encaminha rumo às eleições de 2010, circunstância propícia para
que o futuro seja exaustivamente debatido. Não só porque qualquer eleição é um
momento adequado para uma refl exão mais abrangente sobre o país, como tam-