Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung : Bericht der Arbeitsgruppe Benchmarking und der Bertelsmann Stiftung PDF
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Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung Springer-Verlag Berlin Heidelberg GmbH werner eichhorst stefan profit eric thode in Zusammenarbeit mit der Arbeitsgruppe Benchmarking des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit: gerhard fels rolf g. heinze heide pfarr günther schmid wolfgang streeck Benchmarking Deutschland : Arbeitsmarkt und Beschäftigung Bericht der Arbeitsgruppe Benchmarking und der Bertelsmann Stiftung 123 werner eichhorst stefan profit eric thode Bertelsmann Stiftung Gütersloh ISBN 978-3-642-62600-5 Die Deutsche Bibliothek – cip-Einheitsaufnahme Eichhorst, Werner: Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung: Bericht der Arbeitsgruppe Bench- marking und der Bertelsmann Stiftung / Werner Eichhorst; Stefan Profit; Eric Thode. Unter Mitw. von Gerhard Fels … In Zusammenarbeit mit der Arbeitsgruppe Benchmarking des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit. – Berlin; Heidelberg; New York; Barcelona; Hongkong; London; Mailand; Paris; Tokio: Springer 2001 ISBN 978-3-642-62600 - 5 ISBN 978-3-642-56633-2 (eBook) DOI 10.1007/978-3-642-56633-2 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendungen, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Spei- cherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben auch bei nur auszugsweiser Verwertung vorbehal- ten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der Fassung vom 24. Juni 1985 zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts- gesetzes. http.//www.springer.de © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2001 Ursprünglich erschienen bei Springer-Verlag Berlin Heidelberg New Y ork 2001 Softcover reprint of the hardcover 1st edition2001 Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, daß solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutzgesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürfen. Umschlaggestaltung: Erich Kirchner, Heidelberg spin 10832174 42/2202-5 4 3 2 1 0 - Gedruckt auf säurefreiem Papier Inhaltsverzeichnis BenchmarkingDeutschland–EineEinführung 1 Zusammenfassung 11 DieEntwicklungdesArbeitsmarktes 61 MakroökonomischeAspekte 83 LohnbildungundTarifpolitik 125 RegulierungundDynamikvonArbeitsmärkten 163 Arbeitsmarktpolitik 193 Steuern,AbgabenundSozialtransfers 233 Arbeitszeitpolitik 281 KostenstrukturderUnternehmen:ArbeitskostenundUnternehmenssteuern 313 UnternehmensgründungundProduktmarktregulierung 343 Innovation,ForschungundEntwicklung 371 Bildungswesen 399 Sachverzeichnis 439 Benchmarking Deutschland – eine Einführung Benchmarking im Bündnis für Arbeit InderGemeinsamenErklärungdes„BündnissesfürArbeit,AusbildungundWett- bewerbsfähigkeit“vom7.Dezember1998wurdedieEinrichtungeiner„Arbeits- gruppeBenchmarking“vereinbart.Am6.Juli1999erhieltdieArbeitsgruppevom BündnisdenAuftrag,einenBerichtBenchmarkingDeutschlandzuerarbeiten,der allefürdenArbeitsmarktrelevantenDatenzumWirtschafts-undSozialstandort DeutschlandiminternationalenVergleicherfassenundeinegemeinsameDaten- basis und Diskussionsgrundlage für die Bündnispartner schaffen sollte.Bei der ErfüllungdiesesAuftragswurdedieArbeitsgruppeBenchmarkingnachAbspra- che mit dem Bundeskanzleramt von der Bertelsmann Stiftung unterstützt.Der vorliegendeBerichtistausdieserZusammenarbeitentstanden.Fürihn,insbeson- dereauchfürdieDarlegungmöglicherZusammenhängezwischendenberichte- ten Daten und Sachverhalten, kann niemand außer den Autoren selber in An- spruch genommen werden. Zur Organisation der Arbeit Die Zusammensetzung der Arbeitsgruppe Benchmarking hat sich im Laufe der JahreihrerArbeitmehrfachgeändert.Ende1999entschieddieSteuerungsgruppe des Bündnisses für Arbeit,Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit,dass die Ar- beitsgruppe aus den Mitgliedern ihrer früheren „Wissenschaftlergruppe“ beste- hensollte.DabeihandelteessichumProf.Dr.RolfG.Heinze,Ruhr-UniversitätBo- chum,undProf.Dr.WolfgangStreeck,Max-Planck-InstitutfürGesellschaftsfor- schungKöln,alsVertreterdesKanzleramtssowieProf.Dr.GerhardFelsvomInsti- tutderdeutschenWirtschaftKöln(IW)undProf.Dr.HeidePfarrvomWirtschafts- undSozialwissenschaftlichenInstitut(WSI)inderHansBöcklerStiftunginDüs- seldorf. Einige Zeit darauf kam als weiterer Vertreter des Bundeskanzleramtes Prof.Dr.GüntherSchmid,WissenschaftszentrumBerlinfürSozialforschung,hin- zu.DieArbeitsgruppeBenchmarkingtagteinderRegelunterBeteiligungvonDr. Stefan Empter und Dipl.-Volksw.Andreas Esche von der Bertelsmann Stiftung. Für die wissenschaftliche Erarbeitung der vorliegenden Studie richtete die Ber- telsmannStiftungeinProjektbüroein,demzunächstDr.WernerEichhorstundDr. StefanProfitangehörten.NachdemWechselvonDr.ProfitindasBundesministeri- um für Arbeit und Sozialordnung kam zu Beginn des Jahres 2001 Dipl.-Volksw. W. Eichhorst et al., Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2001 2 Benchmarking Deutschland – eine Einführung Eric Thode hinzu. Das Projektbüro Benchmarking war während der Arbeit an Benchmarking Deutschland Gast im Max-Planck-Institut für Gesellschaftsfor- schunginKöln.NachausführlicherDiskussionderKonzeptionmitderArbeits- gruppeBenchmarkingdesBündnissesfürArbeitentwarfdasProjektbürodieein- zelnenKapiteldesBandes,dieanschließendnacheinandermitderArbeitsgruppe diskutiertwurden;dabeiwurdeninderRegelsachverständigeMitarbeiterdesIW unddesWSIhinzugezogen.DiehiermitderÖffentlichkeitübergebeneSchlussfas- sungwurdezwischenallenBeteiligtenausführlichdiskutiertundwirdvonallen MitgliedernderArbeitsgruppeBenchmarkingalsAusgangspunktundtragfähige Grundlage einer sachlichen und an Tatsachen und Möglichkeiten orientierten FortsetzungderDiskussionübereineReformdesdeutschenBeschäftigungssys- tems angesehen. Benchmarking Deutschland: Lernen durch Vergleich ZieledesBündnissesfürArbeitsinddiegemeinsameBekämpfungderArbeitslo- sigkeit und der Aufbau von Beschäftigung durch Verbesserung der Beschäfti- gungsfähigkeitdesdeutschenWirtschafts-undSozialsystems.Voraussetzungfür eine abgestimmte Politik von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebern ist ein möglichst großes Maß an Übereinstimmung über die Stärken und Schwächen DeutschlandsalsStandortfürBeschäftigung;dieselassensichamehestenimVer- gleichmitanderenLändernidentifizieren,derenwirtschaftlicherEntwicklungs- stand,sozialeWerteundbeschäftigungspolitischeZieledendeutschenähneln.In- ternationaleVergleichekönnenauchdazudienen,politischeMaßnahmenindie deutscheDiskussioneinzubringen,dieinanderenLändernzuBeschäftigungser- folgen geführt haben.Insbesondere soll der vorliegende Bericht zur Versachli- chungderDiskussion beitragenundeinegemeinsameDatenbasisalsEntschei- dungshilfe für alle Beteiligten zur Verfügung stellen. BenchmarkingalsSchwachstellenanalyseundalsLernenvonerfolgreicherenLän- dern erschöpft sich nicht in der einmaligen Vorlage einer international verglei- chendenBestandsaufnahme.Eserfordertvielmehreinkontinuierlichesgegensei- tigesBeobachtenübernationaleGrenzenhinwegundeineständigeRückkopplung derErgebnisseindenpolitischenEntscheidungsprozess.HierfürsolldasBündnis fürArbeit,AusbildungundWettbewerbsfähigkeitnachdemWillenderanihmbe- teiligtenAkteuredeninstitutionellenRahmenbilden.Dabeiverstehtessichvon selbst,dassvergleichendesLernennurunterBerücksichtigungderjeweiligenna- tionalenBesonderheitenmöglichist.Maßnahmen,dieindemeinenLanddieLage amArbeitsmarktverbessern,habenindemanderennichtzwangsläufigdieselbe Wirkung;entscheidendistoftdersozialeundinstitutionelleKontext,dessenUn- terschiede eine direkte Übertragung von Maßnahmen und Institutionen aus ei- nemLandindasandereinderRegelnichtratsamerscheinenlassen.Internationa- leVergleichezwischenerfolgreichenundwenigererfolgreichenLändernerlauben esjedochinvielenFällen,dieallgemeinenPrinzipienherauszuarbeiten,dieden Benchmarking im Bündnis für Arbeit 3 Maßnahmenunterliegen,mitderenHilfeerfolgreicheLänderProblemeihresAr- beitsmarktesgelösthaben;diesePrinzipienkönnenauchunteranderenKontext- bedingungenbeiderFormulierungvonReformmaßnahmenAnwendungfinden. Vergleichekönnenauchdabeihelfen,bestimmtefaktischeAnnahmen,vondenen dienationalePolitikinderVergangenheitausgegangenistunddiesieanange- messenenProblemlösungengehinderthaben,alsfalschzuerkennen–etwawenn sichherausstellt,dasseinehoheBeschäftigungsquotebeiälterenArbeitnehmern nichtnotwendigerweisemiteinerhohenBeschäftigungsquotebeiJüngerenver- bunden ist. Auch das beste Benchmarking wird allerdings den politischen Ent- scheidungsträgernnichtjedesRisikoabnehmenkönnen;selbstwissenschaftlich optimalinformierteEntscheidungenlassensichinihrenErgebnissennichtvöllig vorhersehen und erfordern daher politischen Mut. InternationalvergleichendeBestandsaufnahmenderLageauf denArbeitsmärk- tenderentwickeltenwestlichenGesellschaftenwurdenbereitsvonderOECDim Rahmender„JobsStudy“(OECD1994)undderenFolgearbeiten(OECD1999)so- wie von der Europäischen Kommission (Europäische Kommission 2000a;Euro- päischeKommission2000b)inZusammenhangmitderGemeinsamenBeschäfti- gungsstrategie der Europäischen Union vorgelegt. Auch diese Benchmar- king-ProzessebeschränkensichnichtaufdieregelmäßigeErstattungvonBerich- ten,sondernregeneinenkontinuierlichenLernprozessindenMitgliedsstaatenan. BenchmarkingDeutschlandfügtsichindiesesUmfeldein.Esbewertetdieempiri- schenBefundejedochausdeutscherSichtundstelltausdieserPerspektiveerst- mals umfangreiches und differenziertes vergleichendes Datenmaterial in kom- pakter und systematischer Form zusammen. Möglichkeiten und Grenzen des Benchmarking AuchbeisorgfältigstemVorgehenunterliegtjedesBenchmarkingwichtigenBe- schränkungen.SosindhäufigdievorhandeneninternationalvergleichbarenDa- tennichtausreichendbelastbar,umwiderspruchsfreieHandlungsvorschlägeaus ihnenableitenzukönnen.StatistischeAngabenzuinteressierendenSachverhalten sindoftnichtzeitnah,überhauptnichtodernurfüreinenichtaussagefähigeAn- zahlvonLändernverfügbar.Zahlen,dieZuständeaufnationalerEbeneabbilden, verdeckenhäufig,undinsbesondereinDeutschlandseitderWiedervereinigung, regionaleodergeschlechtsspezifischeUnterschiede.Diesistbesondersgravierend, wenn die Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Politikbereichen und der EntwicklungamArbeitsmarktbeschriebenwerdensollen.Gleichzeitigistzube- achten,dassinternationalvergleichendeDatenquellenoftmalsnichtaktuellgenug sind,um mittlerweile vorgenommene Revisionen in den nationalen Statistiken berücksichtigen zu können. Hinzukommt,wieerwähnt,dassReformstrategiennurindenseltenstenFällenals „Blaupausen“voneinemLandauf einanderesübertragenwerdenkönnen.Dies gilt auch dann, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Betrachtung auf eine ver- 4 Benchmarking Deutschland – eine Einführung gleichsweise homogene Gruppe von großen Industriegesellschaften beschränkt bleibt.DerGrundhierfürliegtinderUnterschiedlichkeitderhistorischgewachse- nenWirtschafts-,Sozial-undRechtssystemederNationalstaatensowieinderen unterschiedlicherGröße.DabeigibtesfürbestimmteinstitutionelleStrukturenin einemLand,dieinanderenfehlen,dorthäufigsogenannte„funktionaleÄquiva- lente“.SoersetztzumBeispieldiegrößereFlexibilitätderArbeitszeitinDeutsch- landzumTeildiegrößereFlexibilitätamerikanischerFirmenbeiderAnpassung ihrer Belegschaft. SoberechtigtderartigeEinwendungenallerdingsauchseinmögenundsosehrje- deEmpfehlungeinergutenPraxisvordiesemHintergrundmitVorsichtgegeben werden muss,so wenig werden durch sie die Kernaussagen von Benchmarking Deutschland entwertet.Auch wenn einzelne Kennzahlen,isoliert betrachtet,im- merstrittigerscheinenkönnen,soentwickeltsichdochausderVielfaltderIndika- torenundderBerücksichtigungzahlreichertheoretischerundempirischerFor- schungsergebnisseeinrobustesundbelastbaresBildderStärkenundSchwächen DeutschlandsinderArbeitsmarktentwicklungunddenfürsiewichtigenunter- suchtenPolitikbereichen.AuchwirdbeiderDarstellungguterPraktikenausande- ren Ländern in keinem Fall eine unreflektierte Übertragung von dort erfolgrei- chen Reformstrategien nach Deutschland befürwortet.Vielmehr geht es darum, bei den erfolgreichen Ländern und Ländergruppen die hinter den bewährten Praktiken stehenden wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Grundkonzep- tionen herauszuarbeiten.Insofern erhebt Benchmarking Deutschland i nder Tat denAnspruch,denpolitischenAkteureninderBundesrepublikeineumfassende Zusammenstellung gangbarer Wege für eine beschäftigungsfördernde Wirt- schafts-,Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik zur Verfügung zu stellen. Die Struktur des Berichts Im Mittelpunkt von Benchmarking Deutschland steht die Entwicklung des Ar- beitsmarktes in Deutschland im Vergleich zu der in anderen Industrieländern. ZentraldabeisindAusmaß,StrukturundEntwicklungderArbeitslosigkeitimin- ternationalenVergleich.AllerdingsreichteineBetrachtunganhandeineseinzigen IndikatorszurBeurteilungderSituationamArbeitsmarktnichtaus.Insbesondere fürdieBeschreibungvonWirkungszusammenhängenzuanderenPolitikfeldern sinddieUntersuchungderErwerbsbeteiligungundderBeschäftigungsentwick- lungsowieeineDifferenzierungderKennzahlenfürverschiedeneBevölkerungs- gruppennotwendig.VielederuntersuchtenLänderhabeninderVergangenheit die tatsächliche Höhe der Arbeitslosigkeit durch Einsatz verschiedener arbeits- markt-undsozialpolitischerInstrumente,diedasArbeitsangebotvermindern,in unterschiedlichemMaßeverdeckt.DadieseMöglichkeitbeiBeschäftigungsquo- tennichtimselbenMaßegegebenist,stehtderenEntwicklungimMittelpunktdes Berichts. Benchmarking im Bündnis für Arbeit 5 DieAuswahlderuntersuchtenPolitikbereiche,dienacheinanderindenKapiteln desBerichtsabgehandeltwerden,orientiertsichanderEinschätzungihrerjeweili- gen Relevanzfürdie Entwicklungder Beschäftigung.Obwohl jedesKapitel sich vorallemaufdieWirkungsbeziehungenzwischendeminihmbehandeltenPoli- tikbereichundderArbeitsmarktsituationkonzentriert,enthältderBerichtanvie- len Stellen Querverweise zu Wechselwirkungen mit anderen Politikfeldern.Er- folgreiche Reformen auf Arbeitsmärkten haben sich in der Vergangenheit typi- scherweise nicht auf einzelne Detailmaßnahmen beschränkt,sondern beruhten aufabgestimmten und politikfeldübergreifenden Strategiebündeln. AusderBetrachtungdertheoretischenundempirischenErkenntnissezudenein- zelnenPolitikfeldernundihrenVerbindungenzumArbeitsmarktergibtsicheine vonderArbeitsgruppeBenchmarkinggemeinsamgetrageneGesamteinschätzung desjeweiligenPolitikbereichsundseinesmöglichenBeitragszueinerPolitikbe- schäftigungsfreundlicher Reformen des deutschen Wirtschafts- und Sozialsys- tems.DieseEinschätzungkommtinsbesondereinderZusammenfassungzuBe- ginn des Berichts zum Ausdruck. Die Struktur der Kapitel DieKapiteldesBerichtsbehandelnjeweilseinenPolitikbereich,derauf dieEnt- wicklung und Struktur von Arbeitslosigkeit und Beschäftigung einwirkt. Zu- nächst wird jeweils die Art des Wirkungszusammenhangs geklärt.Dabei stützt sichderBerichtaufdiewesentlichentheoretischenArgumenteindereinschlägi- gen wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Literatur. UmdemLesereineEinordnungDeutschlandsiminternationalenVergleichaufei- nen Blick zu ermöglichen,enthält jedes Kapitel zusätzlich zu ausführlichen Be- schreibungenderverwendetenIndikatorenundderErklärungderWirkungszu- sammenhänge mit der Entwicklung des Arbeitsmarktes eine Übersichtstabelle. DiesewirddenempirischenAbschnittenvorangestelltundordnetdiedeutschen WerteinjedemPolitikfeldnacheinemeinfachenstatistischenKriteriumindieKa- tegorien „hoch“,„mittel“ oder „niedrig“ ein.1 InpolitischenDiskussionenkannmanhäufigbeobachten,dassdieisolierteBe- trachtung einzelner Kennzahlen bei internationalen Vergleichen zu einem ver- zerrten Bild komplexer Wirkungszusammenhänge führt.Je nach Interessenlage suchtmansichdie„Rosinen“ausdenPolitikbündelnbeschäftigungspolitischer- folgreicherLänderheraus.Umdieszuvermeiden,verwendetderBerichtfürjedes Politikfeld eine möglichst große Anzahl von Indikatoren. 1 EinIndikatorwertfürDeutschlandwirdals„hoch“bzw.„niedrig“eingestuft,wennermehr alseinehalbeStandardabweichungüberbzw.unterdemMittelwertderbetrachtetenLänder liegt.InallenanderenFällengiltderdeutscheWertalsimMittelfeldliegend.DieEingruppie- rungalssolcheenthältjedochnochkeinenormativeAussageüberdieStellungDeutschlands im internationalen Vergleich.
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