Bekijk de nota aan de Vlaamse Regering - Bestuurszaken

64 Pages·2011·0.75 MB·Dutch

De viceminister–president van de Vlaamse Regering en
Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur,
Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand

NOTA AAN DE VLAAMSE REGERING

Betreft : - Aangekondigde evaluatie van de uitrol van e-tendering in het e-
procurementprogramma (VR PV 2010/23 – punt 13)
- Evaluatie van het e-procurementprogramma.

Inhoudsopgave

1 Managementsamenvatting ..................................................................................................................... 2
2 Situering en doelstelling van de nota .................................................................................................... 3
3 Terminologie ............................................................................................................................................ 5
4 Het Europese e-procurementbeleid ....................................................................................................... 7
4.1 Het Europese Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU. ................... 7
4.2 De Vlaamse positionering ....................................................................................................................... 11
5 Het Belgische e-procurementlandschap: België, Wallonië, Brussel en de lokale bestuursniveaus
in Vlaanderen ....................................................................................................................................................... 14
5.1 Het federale bestuursniveau ................................................................................................................... 14
5.2 Wallonië (Waalse Gewest, Franse Gemeenschap) ................................................................................. 15
5.3 Het Brussels Gewest ............................................................................................................................... 15
5.4 De Vlaamse lokale besturen ................................................................................................................... 15
6 De juridische context ............................................................................................................................ 17
6.1 De twee Europese richtlijnen ................................................................................................................... 17
6.2 Het Belgisch regelgevend kader ............................................................................................................. 17
6.3 Resterende mogelijke probleemsituaties ................................................................................................. 18
7 De doelstellingen van het Vlaamse e-procurementprogramma ........................................................ 28
8 De modules van het e-procurementprogramma ................................................................................. 30
8.1 E-notification (Het elektronisch publiceren van overheidsopdrachten) .................................................... 30
8.2 De free-marketmodule ............................................................................................................................. 35
8.3 De e-tendering......................................................................................................................................... 37
8.4 E-awarding en e-auction ......................................................................................................................... 52
8.5 E-catalog ................................................................................................................................................. 52
8.6 E-invoicing en e-payment ........................................................................................................................ 53
8.7 Het contractmanagementsysteem ........................................................................................................... 53
9 Organisatorische aansturing van het e-procurementprogramma .................................................... 57
10 Samenvattend overzicht van alle initiatieven voor bijsturing van het e-procurementprogramma 57
11 Kostprijs van de evaluatie van het e-procurementprogramma ......................................................... 60
12 Procedure voor administratieve en begrotingscontrole .................................................................... 60
13 Weerslag op het personeelsbestand en de personeelsbudgetten .................................................... 61
14 Weerslag op lokale besturen ................................................................................................................ 61
15 Kwaliteit van de regelgeving ................................................................................................................ 62
16 Voorstel van beslissing ........................................................................................................................ 63

1
1 Managementsamenvatting

E-tendering
In 60 % van haar publicaties van haar overheidsopdrachten van het laatste kwartaal
van 2010 stond de Vlaamse overheid e-tendering toe. Nochtans besliste de Vlaamse
Regering om dit toe te staan vanaf 1 september 2010. De entiteiten die e-tendering
niet toestaan worden aangemaand om de omzendbrief (2010/9) beter op te volgen.
Het niet toestaan van e-tendering ondermijnt immers de inspanningen van de
entiteiten en bedrijven die dit nauwgezet toepassen.
27 % van de offertes in de elektronische openingszittingen zijn door de inschrijvers
elektronisch ingediend. Grotere inspanningen om de inschrijvers klaar te maken voor
deze procedure zijn aangewezen.
Als we beide indicatoren combineren weten we voor welk percentage van de
ontvangen offertes de elektronische procedure is gebruikt. 19% van de offertes
toegekomen in alle openingszittingen tijdens het laatste kwartaal van 2010 zijn
elektronisch ingediend.
De 12 voorstellen voor bijsturing van e-tendering vindt u op bladzijde 48-49

Het e-procurementprogramma
In de evaluatienota bespreken we ook de andere modules van het e-
procurementprogramma. We gaan in op het gebruik van e-notification, de
voorbereidingen voor de elektronische veiling, de stand van zaken rond de
contractmanagementsystemen.
Ook rond deze modules zijn bijsturingen geformuleerd. U vindt deze op bladzijde 57.
(hoofdstuk 9)

Juridische aandachtspunten
Het gebruik van de veiligheidskopie en de elektronische handtekening van de
buitenlandse inschrijver blijven vandaag de aandachtspunten. Het blijft belangrijk de
veiligheidskopie als een overgangsmaatregel te zien. De evoluties rond de
elektronische handtekening van buitenlanders zal de komende jaren blijvend
aandacht vragen.

Het voorstel van beslissing
De Vlaamse Regering behoudt haar beslissing om e-tendering verplicht toe te
passen vanaf 1 juli 2011. Zij zal op 31 mei 2011 het gebruik van e-tendering van de
vijf eerste maanden evalueren. Zij beveelt eveneens aan om vanaf 1 januari 2013
minstens alle overheidsopdrachten boven de 67.000€ te registreren in één van de
beschikbare contractmanagementsystemen.
2
2 Situering en doelstelling van de nota

Het e-procurementprogramma zet de elektronische behandeling van
overheidsopdrachten op. De e-tendering module maakt het mogelijk voor de
inschrijver om zijn offerte of kandidaatstelling met elektronische middelen in te dienen
en voor de aanbestedende entiteit om deze offertes of kandidaatstellingen te
ontvangen en te openen.
Tot op heden nam de Vlaamse Regering twee beslissingen rond e-procurement.
Op 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 - punt 0175) keurde de Vlaamse Regering het e-
procurementprogramma, inclusief het actieplan e-procurement, goed.
Op 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 – punt 0013) besliste de Vlaamse Regering de uitrol
van e-tendering goed te keuren. Zij vaardigde eveneens een omzendbrief
betreffende het gebruik van de elektronische middelen bij het indienen en de
ontvangst van offertes en kandidaatstellingen bij overheidsopdrachten uit (2010/9).

Deze omzendbrief doet de aanbeveling aan de diensten van de Vlaamse overheid en
de Vlaamse instellingen om het gebruik van elektronische middelen bij het indienen
en de ontvangst van offertes en kandidaatstellingen toe te staan vanaf 1 september
2010. Zij doet eveneens de aanbeveling om vanaf 1 juli 2011 dit gebruik te
verplichten.

De beslissing van de Vlaamse Regering gelast eveneens de minister bevoegd voor
e-government om te rapporteren over een tussentijdse stand van zaken op 31
december 2010.

Deze nota geeft een tussentijdse stand van zaken op deze datum.

De Inspectie van Financiën vroeg eveneens een rapportering over de stand van
zaken van de andere modules van het e-procurementprogramma. De vraag naar een
meer globale evaluatie is om verschillende redenen zeer relevant.

- Er is het Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in
de EU. http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/e-
procurement/green-paper_nl.pdf
De Europese Commissie maakt in dit Groenboek een balans op van de
Europese inspanningen. Zij formuleert de problemen en de uitdagingen. Tot
31 januari 2011 loopt een consultatie van de belangrijke actoren. Het zou
uitermate zinvol zijn de Vlaamse bevindingen rond e-tendering en e-
procurement in dit kader aan de Europese Commissie te melden.

- E-procurement is een zeer opportuun dossier in het kader van de
efficiëntieverhoging van de overheid. In grote aanbestedende diensten zijn tal
van handelingen verbonden met de behandeling van overheidsopdrachten.
Deze processen digitaliseren draagt daadwerkelijk bij tot een efficiënte
overheid. Bovendien is dit een opportuniteit op korte en middellange termijn.
Het is aangewezen op termijn deze efficiëntiewinsten te benoemen en
initiatieven te nemen om ze te realiseren.

- Het actieplan e-procurement uit 2008 formuleert ook doelstellingen voor e-
procurement die de transparantie en de toegankelijkheid van
3
overheidsopdrachten beogen. In essentie moet e-procurement ook bijdragen
aan een verbetering van het aankoopproces van de overheid.
Budgetschaarste en de verhoogde eisen naar een efficiënte en effectieve
overheid maken de relevantie van deze doelstellingen meer dan ooit actueel.

- E-procurement is een dynamisch dossier. De omgeving – de 27 Europese
lidstaten, de verschillende bestuursniveaus met hun eigen dynamiek, het
participerend bedrijfsleven – is op twee jaar tijd drastisch gewijzigd. In 2008
was “publiek e-procurement” voor Belgische en Vlaamse beroepsorganisaties
een vreemd begrip. In 2010 zetten de vormingscellen van deze zelfde
organisaties trainingen e-tendering op voor hun leden om het Vlaamse beleid
mee te realiseren.
Het is belangrijk deze gewijzigde omstandigheden te evalueren en het
Vlaamse e-procurement beleid opnieuw te profileren.

Omwille van de vraag van de Inspectie van Financiën en om deze vier redenen
evalueren we in deze nota niet alleen de uitrol van e-tendering, maar eveneens
het volledige e-procurementprogramma.

Besluit

E-procurement laat zich niet reduceren tot het elektronisch behandelen van
overheidsopdrachten. E-procurement is het inzetten van deze digitalisering om
het aankoopproces van de overheid te verbeteren.
Deze nota aan de Vlaamse Regering geeft de tussentijdse stand van zaken van
de uitrol van e-tendering op 31 december 2010. Bovendien evalueren we de
verschillende modules en doelstellingen van het e-procurementprogramma.
4
3 Terminologie

Het e-procurementprogramma bedient zich van een eigen terminologie. We
verduidelijken de belangrijkste begrippen.

E-aanbesteden
E-aanbesteden omvat de verschillende processen waarmee het mogelijk is om
aankoop- en aanbestedingtrajecten gestructureerd en optimaal te laten verlopen. Alle
stappen, van bestek tot inschrijving, kunnen elektronisch via het internet gerealiseerd
worden.
We gebruiken de term e-aanbesteden als synoniem voor e-procurement. Vele
Europese documenten hanteren de term “e-aanbesteden”.

Public e-procurement
Public e-procurement is het elektronisch laten verlopen van de procedures en
transacties in verband met overheidsopdrachten. Alle stappen, van bestek tot
inschrijving, kunnen elektronisch via het internet gerealiseerd worden.

E-notification
E-notification is het elektronisch publiceren van de aankondiging, het bestek en de
bijhorende documenten van een overheidsopdracht.

Free market
Free market is een omgeving in e-notification waar ondernemingen kunnen
geselecteerd worden om mee te dingen in een onderhandelingsprocedure zonder
bekendmaking.

E-tendering
E-tendering is de applicatie voor het indienen en openen van offertes of
kandidaatstellingen via elektronische weg. De openingszitting en het opstellen van
een proces-verbaal van opening gebeurt op elektronische wijze.

E-awarding
E-awarding is de applicatie voor het elektronisch beoordelen en gunnen van de
offertes.

E-auction
E-auction is de elektronische veiling. Het is een nieuwe gunningsprocedure die de
aanbestedende overheid in de toekomst zal kunnen toepassen voor leveringen en
diensten voor courant gebruik.

E-catalogue
E-catalogue is het plaatsen van bestellingen via een elektronische catalogus.
5
E-invoicing en e-payment
E-invoicing en e-payment is de elektronische facturatie en betaling.

Contractmanagementsysteem
Het contractmanagementsysteem is een applicatie waarin overheidsopdrachten
geregistreerd worden voor het administratief beheer en de opvolging van deze
contracten doorheen de verschillende fasen.

6
4 Het Europese e-procurementbeleid

E-procurement is belangrijk Europees beleid. Zowel op beleidsmatig, wetgevend als
projectmatig vlak heeft de Europese Commissie belangrijke initiatieven genomen
rond e-procurement.

De Europese Commissie gaf in oktober 2010 een Groenboek over de bevordering
van het elektronisch aanbesteden in de EU uit. In dit Groenboek schetst ze de
resultaten en de uitdagingen van het Europese e-procurementbeleid en zij roept de
actoren op hun bevindingen kenbaar te maken.

Het is voor de toekomstige positionering van het Vlaamse e-procurementbeleid
relevant om bij de belangrijkste bevindingen van dit Groenboek stil te staan.
Vervolgens schetsen we - op hoofdlijnen - de Vlaamse e-procurement positie in de
Europese Unie.

4.1 Het Europese Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden
in de EU.

Uit dit groenboek lichten we achtereenvolgens de actuele probleemstelling toe, de
voordelen van e-procurement, de initiatieven van de Europese Commissie, de stand
van zaken, de problemen en de prioriteiten.
Tot slot formuleren we enkele conclusies vanuit het Vlaamse perspectief.

De probleemstelling
De Europese Commissie stelde een actieplan e-procurement op in 2004. Zij
formuleerde in 2005 reeds de ambitieuze doelstellingen om tegen eind 2010 de helft
van de Europese overheidsopdrachten elektronisch te laten afhandelen.
De resultaten van dit actieplan zijn ontgoochelend. Bij de toonaangevende landen
wordt voor minder dan 5% van het aankoopbudget langs elektronische weg
aanbesteed. Als gevolg van de technische, logistieke en administratieve complexiteit
blijft de omschakeling naar de elektronische middelen ver achter bij de
oorspronkelijke ambities.
Dit noopt de Commissie tot evaluatie van haar acties en bijsturingen.

De voordelen van e-procurement
E-procurement verhoogt de transparantie en de toegankelijkheid tot
overheidsopdrachten. Het online zoeken van interessante overheidsopdrachten is
minder tijdrovend en goedkoper dan het doornemen van allerlei publicaties.
Er is een vermindering van de administratieve lasten voor de bedrijven en van de
beheerskosten voor de overheden.
De efficiëntiewinst voor de overheden wordt nog verhoogd doordat doorgedreven
integratie met andere toepassingen als contractbeheer en inventarisatie mogelijk
worden.
Tot slot is er het potentieel voor de integratie van de Europese
aanbestedingsmarkten.

7
De initiatieven van de Europese Commissie
Op wetgevend vlak vaardigden het Europees Parlement en de Raad in 2004 twee
nieuwe EU-richtlijnen voor overheidsopdrachten uit, onder meer om elektronische
procedures mogelijk te maken. Bovendien voerde ze nieuwe technieken en
instrumenten als de elektronische veiling (e-auction) en het dynamische
aankoopsysteem (DPS) in.

Vervolgens werd een actieplan opgezet met een 30-tal niet-wetgevende initiatieven.
De voornaamste realisatie hiervan is het Europese aanbestedingsplatform „Tenders
Electronic Daily‟ (TED).

Tot slot kwamen projecten tot stand die administratieve en technische
belemmeringen voor grensoverschrijdend elektronisch aanbesteden moeten
oplossen.
Het PEPPOL-project zet een transportnetwerk op dat de IT-systemen van de
aanbestedingspartners met elkaar verbindt om zakelijke documenten op een veilige
en betrouwbare manier uit te wisselen.
Het „Open e-PRIOR‟-project wisselt tussen de Commissie en haar leveranciers
gestructureerde documenten uit in het kader van e-catalogus, e-bestellingen en e-
facturering. Dit systeem is een open-source-versie en wordt ter beschikking gesteld
van geïnteresseerde lidstaten.
Het e-CERTIS-project verstrekt nadere gegevens over de verschillende certificaten
en attesten die door de 27 lidstaten (aangevuld met de kandidaat-lidstaten en de drie
EER-landen) in hun onderscheiden aanbestedingsprocedures gevraagd worden.

De stand van zaken
Voor alle fasen van de online aanbesteding zijn technische oplossingen beschikbaar.
Voor elke oplossing is er wel een toepassing in een lidstaat te vinden.
Er gebeurden in veel lidstaten grote investeringen om e-aanbestedingsmodules te
bouwen. In 25 lidstaten is het vandaag mogelijk om aankondigingen online te
publiceren en de documenten elektronisch beschikbaar te stellen.
Het feitelijk gebruik van deze elektronische modules is overwegend laag. Minder dan
5% van de totale waarde van de uitgeschreven overheidsopdrachten verloopt actueel
elektronisch. De uitzondering hierop vormt Portugal waar de
aanbestedingsprocedures tot en met de gunningsfase sinds 1 november 2009
verplicht elektronisch moeten verlopen. Ook in België, Cyprus en Nederland zijn
belangrijke stappen gezet naar verplicht gebruik van het aankondigingsplatform .
Wat betreft de grensoverschrijdende toegankelijkheid van e-aanbestedingssystemen
is de balans negatief. Alle lidstaten hebben op zich staande platformen. Weinig
initiatieven zijn gekend om de toegankelijkheid tot elkaars platform te verhogen. Het
groenboek wijt het gebrek aan interesse aan de afwezigheid van animo bij de
leveranciers in partnerlanden om aan online aanbestedingen deel te nemen.

Problemen
Volgende problemen stellen zich:
- Een terughoudendheid en angst bij de aanbestedende diensten en
leveranciers. Deze terughoudendheid en angst heeft te maken met de
technologische risico‟s, de risico‟s die verbonden zijn met de integratie van
deze technologieën in bestaande informatiesystemen. Sommige KMO‟s
vrezen ook uit de markt gedrukt te worden door een tendens aan bundeling en
8
centralisatie. Indien een snellere overgang naar e-aanbesteden geambieerd
wordt moet een verplichte invoering overwogen worden.
- Onvoldoende standaardisering in e-aanbestedingsprocessen betekent dat
leveranciers geconfronteerd zijn met een landschap van uiteenlopende
platformen en regelingen voor e-aanbestedingen. (Dit nadeel is thans minder
relevant voor de Vlaamse situatie.)
- Ontbreken van hulpmiddelen voor wederzijdse erkenning van nationale
elektronische oplossingen (b.v. de authenticatie van leveranciers met de
elektronische handtekening.)
- Lastige technische vereisten, met name inzake de authenticatie van
inschrijvers. Het gebruik van de gekwalificeerde elektronische handtekening –
gepromoot in het Europese actieplan e-procurement - heeft de kostprijs voor
het ontwikkelen en de toegankelijkheid van de applicaties bemoeilijkt. De lat
werd misschien te hoog gelegd.
(Dit geldt ook voor de Belgische situatie maar dit is mede veroorzaakt doordat
de gekwalificeerde elektronische handtekening ook opgelegd is in de
nationale wetgeving overheidsopdrachten. Later wordt omstandiger op dit
probleem teruggekomen.)
Ook is de gebrekkige interoperabiliteit van elektronische handtekeningen nog
een apart probleem. De vooruitgang die op termijn zal geboekt worden door
de opstelling van de nationale vertrouwenslijsten van verstrekkers van
gekwalificeerde handtekeningscertificaten (Besluit 2009/767/EG en Besluit
2010/425/EU), de rationalisatie van normen inzake elektronische
handtekeningen en de oplossingen in PEPPOL moeten hier soelaas brengen.
- Tot slot moet omgegaan worden met de variërende snelheid van de overstap
naar e-aanbesteding van verschillende lidstaten en regio‟s.

Prioriteiten voor acties op het EU-niveau

De Commissie verkent volgende opties.

‘Het stimuleren en afschrikken’ om de brede toepassing van e-aanbesteding te
versnellen.

Een aantal lidstaten heeft een verplichting ingevoerd om e-aanbesteden te
bespoedigen. Naast Portugal heeft ook Frankrijk voor bepaalde producten deze
verplichting opgelegd.
(Een informele rondvraag op de hearing e-procurement van 25 november in Brussel
in het kader van dit Groenboek toonde dat ongeveer 55 % van de
vertegenwoordigers van de lidstaten dergelijke verplichting voorstellen aan hun
beleidsmakers.)
De EU onderzoekt om voor de aanbestedingen boven de Europese drempel dergelijk
verplicht gebruik van de elektronische middelen in te voeren.
Wellicht zijn er nog mogelijkheden om aanbestedende diensten te stimuleren tot het
gebruik van deze elektronische middelen. Het verkorten van de indieningstermijnen
met zeven dagen bij elektronische aankondiging van overheidsopdrachten en
bijkomend met vijf dagen indien de aanbestedende dienst met elektronische
middelen vrije, rechtstreekse en volledige toegang biedt tot de
aanbestedingsdocumenten, werd reeds voorzien in de huidige Europese richtlijnen.
9
Een verdere verkorting van deze termijnen zou de ondernemers hypothekeren bij
hun voorbereiding van hun offerte.
Wel kan gedacht worden verantwoordelijkheid voor het naleven van bepaalde
wettelijke of procedurele voorschriften over te dragen van de aanbestedende dienst
naar een gecentraliseerd e-aanbestedingssysteem.

Vergemakkelijken van grensoverschrijdende deelname aan e-aanbestedingen.

Met deze prioriteit wil de Europese Commissie haar wetgevend kader voor
aanbestedingen boven de EU-drempel verduidelijken. De overweging is een pakket
van minimumeisen ontwikkelen waaraan alle lidstaten zouden moeten voldoen voor
overheidsopdrachten boven de EU-drempel. Op deze wijze zou dan
grensoverschrijdende deelname moeten gefaciliteerd worden. Eveneens in dit
verband is een vergemakkelijking van de wederzijdse erkenning van elektronische
identificatiemiddelen en bewijsstukken (d.m.v. e-CERTIS) en een vereenvoudiging
van de toegangsvoorwaarden voor ondernemers aangewezen.
(e-CERTIS mag beschouwd worden als het Europese equivalent van Digiflow.)

Bouwstenen voor interoperabele infrastructuur voor e-aanbestedingen

Deze prioriteit beoogt bijkomende inspanningen om de interconnectiviteit en
interoperabiliteit binnen de wereld van Europese e-aanbestedingen te bevorderen.
De achtergrond is dat er een gemeenschappelijke visie zou moeten zijn op het
commerciële proces en op de informatie die moet worden uitgewisseld. Vandaag
hebben – zeker wat betreft het aanbestedingsproces vóór de gunning – de lidstaten
vaak elk hun eigen benadering. Applicaties en oplossingen die ontstaan in het kader
van de e-PRIOR- en PEPPOL-projecten moeten verspreid worden.

Overheidsopdrachten toegankelijker maken voor KMO’s en duurzamer en
innovatiever maken.

Met deze doelstelling wil de Europese Commissie de EU-2020 doelstellingen laten
ondersteunen door het e-aanbesteden.

Tot slot onderstreept de nota het belang van benchmarking en monitoring om op
deze wijze van de beste praktijken te leren.

Het Groenboek formuleert als conclusie:

Het huidig gebruik van e-aanbesteden blijft ver verwijderd van de geformuleerde
Europese doelstellingen. In alle bestuurslagen, ook op EU-niveau, is leiderschap
vereist om de overgang naar e-aanbestedingen voort te zetten en te bespoedigen.

10