banko pertvarkymo teisinis režimas. viešųjų ir privačiųjų interesų balansavimas. lyginamoji analizė

388 Pages·2015·2.13 MB·Lithuanian

www.mruni.eu
T
o
m
a
s
A
M
B
R
A
S
A
S Tomas AMBRASAS
DAKTARO DISERTACIJA
LVB
YGINIEŠŲANK
AJO BANKO PERTVARKYMO
MŲ P
O IRE
JI A PRRTV TEISINIS REŽIMAS.
NIVA
ALAČRK VIEŠŲJŲ IR PRIVAČIŲJŲ
IZIŲYM
ĖJŲO INTERESŲ BALANSAVIMAS.
IN TE
TERISIN LYGINAMOJI ANALIZĖ
ESIS
Ų R
BALEŽIM
AA
NS
SA.
V
IM
A
S
ISBN 978-9955-19-747-8 .
SOCIALINIAI MOKSLAI,
2
0
1 TEISĖ (01 S)
5
VILNIUS, BAZELIS, 2015
MYKOLO ROMERIO UNIVERSITETAS
BAZELIO UNIVERSITETAS
Tomas Ambrasas
BANKO PERTVARKYMO TEISINIS REŽIMAS.
VIEŠŲJŲ IR PRIVAČIŲJŲ INTERESŲ
BALANSAVIMAS. LYGINAMOJI ANALIZĖ
Daktaro disertacija
Socialiniai mokslai, teisė (01 S)
Vilnius, Bazelis, 2015
Daktaro disertacija rengta 2012–2015 m. Mykolo Romerio ir Bazelio universitetuose, ginama
Mykolo Romerio universitete pagal Mykolo Romerio universitetui ir Vytauto Didžiojo universitetui
2011 m. birželio 8 d. Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro įsakymu Nr. V-1019 suteiktą
doktorantūros teisę.
Moksliniai vadovai:
2012–2015 m.: prof. dr. Rimvydas Norkus (Mykolo Romerio universitetas, socialiniai mokslai,
teisė, 01 S);
2014–2015 m.: prof. dr. Peter Jung (Bazelio universitetas, Šveicarijos Konfederacija, socialiniai
mokslai, teisė, 01 S).
ISBN 978-9955-19-746-1 (elektroninė versija)
ISBN 978-9955-19-747-8 (spausdinta versija) © Mykolo Romerio universitetas, 2015
TURINYS
PAGRINDINIAI DISERTACIJOJE NAUDOJAMI SUTRUMPINIMAI ..............................6
TYRIME VARTOJAMOS PAGRINDINĖS SĄVOKOS ...........................................................8
ĮVADAS .......................................................................................................................................11
MOKSLINIO TYRIMO NAUJUMAS IR TYRIMŲ APŽVALGA .......................................24
DARBO STRUKTŪRA ..............................................................................................................34
I. BANKO NEMOKUMO PROCEDŪRŲ TEISINĖ KONCEPCIJA ................................37
1.1. Bankų krizės poveikis ekonomikai ...........................................................................41
1.2. Kodėl bankai yra ypatingi juridiniai asmenys? Ar banko funkcijose
pasireiškia viešasis interesas? ....................................................................................45
1.3. Lex generalis ar lex specialis. Kodėl bankams netinkamos bendrosios
nemokumo teisės normos? ........................................................................................51
1.4. Nemokaus banko (-ų) ir viešo intereso sąveika ......................................................62
1.4.1. Bankų nemokumo procedūrų istorinės ištakos ir prielaidos ...................62
1.4.2. Paskutinės bankų krizės pamokos – paradigmos pasikeitimo
pagrindai .........................................................................................................65
1.4.3. Bankų veiklos struktūros problema – prevencinė viešojo intereso
gynimo priemonė? .........................................................................................72
1.5. Banko nemokumo procedūrų paradigmos pasikeitimas ......................................76
1.5.1. Tarptautinio teisinio reguliavimo raida ir kaitos tendencijos ..................77
1.5.1.1. Finansinio Stabilumo Valdybos iniciatyvos ir pagrindinės
banko nemokumo procedūrų savybės ........................................80
1.5.1.2. Bazelio bankų priežiūros komitetas.............................................89
1.5.1.3. Tarptautinis Valiutos Fondas ir Pasaulio Bankas .......................91
1.5.1.4. Jungtinių Tautų tarptautinės prekybos teisės komisija
(UNCITRAL) .................................................................................93
1.5.2. Pagrindinės teisinio reguliavimo reformos ES ..........................................95
1.6. Koncepcinės banko nemokumo procedūrų nuostatos ........................................105
1.6.1. Banko nemokumo procedūrų samprata ...................................................105
1.6.2. Banko nemokumo procedūrų rūšys ES, JAV, Šveicarijoje ......................107
1.6.3. Bendrieji banko nemokumo procedūrų tikslai .......................................115
1.7. Pagrindinės banko veiklos rizikos ir santykis su mokumo problemomis .........119
1.7.1. Sistemiškai svarbių bankų teisinis reguliavimas ......................................125
1.7.2. Kodėl bankams neleidžiama iškelti įprastą bankroto bylą?
„Per didelis, kad taptų nemokus“ (angl. too big to fail) doktrina ..........131
1.7.3. ES, JAV, Šveicarijos praktikos analizė ........................................................136
1.7.3.1. Šveicarija .......................................................................................136
1.7.3.2. JAV .................................................................................................139
1.7.3.3. ES ...................................................................................................141
3
1.8. Banko nemokumo pagrindai: nustatymas ir kvalifikuojantys kriterijai ............145
1.8.1. Kiekybiniai kriterijai ...................................................................................149
1.8.2. Kokybiniai kriterijai ....................................................................................155
1.8.3. Diskreciniai kriterijai ..................................................................................156
1.8.4. ES teisinės sistemos ypatumai ....................................................................160
1.9. Apibendrinančios bendrosios dalies pastabos ......................................................164
II. BANKO PERTVARKYMO TEISINIS REGULIAVIMAS IR VYKDYMAS ...............166
2.1. Banko pertvarkymo teisinio režimo samprata ......................................................170
2.2. Bankų pertvarkymo teisinio režimo svarba ..........................................................174
2.3. Banko pertvarkymo teisinio režimo tikslai ir skiriamieji požymiai ..................176
2.4. Fundamentalios banko pertvarkymo teisinio režimo sąlygos ir principai .......182
2.5. Banko pertvarkymo teisinės priemonės. ES ir JAV teisinės sistemos analizė ...185
2.5.1. Banko verslo pardavimas ............................................................................186
2.5.1.1. ES reglamentavimo sistema ........................................................187
2.5.1.2. JAV reglamentavimo sistema......................................................190
2.5.1.3. Verslo pardavimo pertvarkymo priemonės kriterijai ir
principai ES, JAV teismų praktikoje ..........................................191
2.5.2. Laikinasis bankas .........................................................................................195
2.5.2.1. Reglamentavimas ES teisinėje sistemoje ...................................195
2.5.2.2. Reglamentavimas JAV teisinėje sistemoje ................................197
2.5.3. Banko turto atskyrimo priemonė ir (arba) banko turto, teisių,
sandorių ir įsipareigojimų perdavimas .....................................................203
2.5.3.1. ES teisinis reguliavimas ...............................................................204
2.5.3.2. JAV teisinis reguliavimas ............................................................206
2.5.3.3. Praktinis banko „Ūkio bankas“ pavyzdys .................................209
2.5.4. Gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė ................................................212
2.5.4.1. ES teisinis reguliavimas ...............................................................215
2.5.4.2. JAV teisinis reguliavimas ............................................................218
2.6. Šveicarijos bankų pertvarkymo priemonių ypatumai ..........................................221
2.7. Finansinio stabilizavimo priemonės – banko mokumo problemų
sprendimo būdas? .....................................................................................................224
2.8. Praktinis banko „Snoras“ pavyzdys ........................................................................226
III. VIEŠOSIOS INSTITUCIJOS IR SPRENDIMŲ KONTROLĖS MECHANIZMAS ...231
3.1. Pagrindinės viešosios institucijos, dalyvaujančios banko nemokumo
procedūrose, ir jų vaidmuo .....................................................................................231
3.1.1. Priežiūros institucija ir (arba) Centrinis Bankas .....................................233
3.1.2. Indėlių draudimo institucija.......................................................................240
3.1.3. Teismai ..........................................................................................................246
3.1.4. Teismo vaidmuo ir pagrindinės banko pertvarkymo funkcijos ES.......246
3.1.5. Vyriausybė ir (arba) finansų ministerija ...................................................249
3.2. Administracinės ar teisminės pertvarkymo procedūros?
Argumentų analizė ...................................................................................................249
4
3.3. Ar tikslinga sudaryti specializuotas kolegijas finansų institucijų nemokumo
byloms nagrinėti? JAV atvejis ..................................................................................251
3.4. Banko pertvarkymo sprendimų priėmimo mechanizmas. Kas nusprendžia
dėl banko pertvarkymo: administracinės institucijos ar kreditoriai? ................253
3.4.1. Centralizuotas pertvarkymo sprendimų priėmimas ES. ........................253
3.4.2. Ar gali Valdyba priimti teisiškai įpareigojančius sprendimus,
kurie būtų viršesni už nacionalinių institucijų sprendimus? .................255
3.4.3. JAV pertvarkymo sprendimų priėmimo mechanizmas..........................259
3.4.4. FINMA ir pertvarkymo sprendimų priėmimas Šveicarijoje..................262
3.4.5. Teisė ginčyti administracinės institucijos sprendimus ir ribojimo
atvejai.............................................................................................................265
3.4.5.1. Teisė pateikti skundą ir teismo proceso apribojimai ES .........265
3.4.5.2. Teisės pateikti skundą ir teismo proceso apribojimai JAV. .....267
IV. BANKO PERTVARKYMO PROCEDŪRŲ POVEIKIS BANKO AKCININKAMS
IR KREDITORIAMS..........................................................................................................274
4.1. Pertvarkymo teisinio režimo poveikis akcininkų nuosavybės teisėms ..............274
4.1.1. Poveikis akcininkų nuosavybės teisėms ES teisinėje sistemoje .............274
4.1.2. Pagrindiniai teisės principai, balansuojantys privačius ir viešuosius
interesus ES teisinėje sistemoje ..................................................................277
4.1.3. EŽTT praktikos analizė ..............................................................................279
4.1.4. JAV teisinės sistemos analizė ......................................................................284
4.1.5. Pagrindiniai teisės principai, balansuojantys privačius ir viešuosius
interesus JAV teisinėje sistemoje ...............................................................285
4.2. Banko pertvarkymo procedūrų poveikis banko kreditoriams ...........................287
4.2.1. Sutarties nutraukimo apribojimai ir sandorio šalių apsauga.
ES reglamentavimo sistema ........................................................................288
4.2.2. Sutarties nutraukimo apribojimai ir sandorio šalių apsauga.
JAV reglamentavimo sistema .....................................................................294
4.2.3. Nuostolių paskirstymas ir kreditorių reikalavimų tenkinimo eilė. .......298
4.2.3.1. Kreditorių reikalavimų tenkinimo eilė.
ES reglamentavimas .....................................................................300
4.2.3.2. Kreditorių reikalavimo tenkinimo eilė.
JAV reglamentavimas ..................................................................301
4.3. Apibendrinančios specialiosios dalies pastabos ...................................................304
IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS ......................................................................................306
LITERATŪROS SĄRAŠAS .....................................................................................................316
SANTRAUKA ...........................................................................................................................337
SUMMARY ...............................................................................................................................359
5
PAGRINDINIAI DISERTACIJOJE
NAUDOJAMI SUTRUMPINIMAI
Angl. – angliškai;
Aut. past. – autoriaus pastaba;
Bail-in – banko pertvarkymo mechanizmas, skirtas rekapitalizuoti banką pertvar-
kymo metu arba efektyviai kapitalizuoti laikiną banką pagal specialias sąlygas, nurašant,
konvertuojant arba apsikeičiant skolos instrumentais ir kitais pirmaeiliais arba antraeiliais
neapsaugotais (subordinuotais) finansiniais banko įsipareigojimais pertvarkymo metu į
arba vietoj kapitalo ar kitų instrumentų konkrečiame banke, jo motininėje bendrovėje
arba naujai suformuotame laikiname banke, atitinkamai pagal konkrečios jurisdikcijos
teisinį reguliavimą;
Bail-out – bet koks piniginių lėšų pervedimas iš viešųjų resursų į mokumo proble-
mų turintį banką, arba viešųjų institucijų įsipareigojimas suteikti lėšas, siekiant išlaikyti
tam tikrą banką (-us) (pvz., suteikiant garantijas) mokų (-ius), kas atitinkamai suteikia
pridėtinę vertę banko akcininkams arba neapsaugotiems banko kreditoriams, arba prisi-
ėmimas viešųjų institucijų banko nemokumo rizikų, kurias kitu atveju prisiimtų bankas
ir jo akcininkai, kai pervedamų lėšų vertės negalima susigrąžinti iš banko, jų akcininkų ir
neapsaugotų kreditorių (lėšų pervedimas ir rizikų prisėmimas yra nekompensuojamas);
Basel III – nauji tarptautiniai teisinio reguliavimo standartai dėl banko kapitalo pa-
kankamumo rodiklių ir likvidumo, dėl kurių susitarė Bazelio Bankų Priežiūros Komiteto
nariai. Trečiasis teisinio reguliavimo paketas buvo peržiūrėtas atsižvelgiant į finansinio
reglamentavimo skirtumus finansų krizės metu. Paketas sustiprina banko kapitalo reika-
lavimus dėl banko likvidumo ir banko finansinio sverto reikalavimus;
BIS – Tarptautinių atsiskaitymų bankas (angl. Bank for International Settlements);
BRRD – bankų gaivinimo ir pertvarkymo direktyva (angl. Bank recovery and resolu-
tion directive);
DGS – indėlių garantijų sistema (angl. Depositors Guarantee Scheme);
Dodd-Frank – Dodd-Frank teisės aktų paketas ir Volstryto reforma;
EBA – Europos Bankininkystės Institucija (angl. European Banking Authority). Nepri-
klausoma ES institucija, siekianti užtikrinti efektyvų ir nuoseklų riziką ribojantį regulia-
vimą ir priežiūrą Europos bankininkystės sektoriuje bei įgyvendinti bankų pertvarkymo
sistemos techninius standartus ES;
ECB – Europos Centrinis Bankas;
EK – Europos Komisija;
ES – Europos Sąjunga,tarptautinė organizacija, įsteigta 1992 m. vasario 7 d. Europos
Sąjungos (Mastrichto) sutartimi;
6
ET – Europos Taryba;
ETT – Teisingumo Teismas arba Europos Sąjungos Teisingumo Teismas – oficialus
Europos Bendrijų Teisingumo Teismo pavadinimas įsigaliojus Lisabonos sutarčiai;
EP – Europos Parlamentas;
EŽTK – Konvencija – Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija –
1950 m. Europos Tarybos priimtas žmogaus teises reglamentuojantis dokumentas. Kon-
vencijos narėmis yra tik Europos Sąjungos valstybės narės;
FDIA – JAV Federalinis Indėlių Draudimo teisės aktas;
FDIC – Indėlių draudimo, rizikos ribojimo, priežiūros ir bankų pertvarkymo institu-
cija Jungtinėse Amerikos Valstijose;
FINMA – Finansų rinkos priežiūros institucija, kartu ir bankų pertvarkymo institucija
Šveicarijoje;
FSB – Finansinio Stabilumo Valdyba (angl. Financial Stability Board);
IMF – Tarptautinis Valiutos Fondas (ang. International Monetary Fund);
JAV – Jungtinės Amerikos Valstijos;
JK – Jungtinė Karalystė;
LR – Lietuvos Respublika;
Nr. – numeris;
SESV – Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo – oficialus Europos Bendrijos steigimo
sutarties pavadinimas, vartojamas nuo 2009 m. gruodžio 1 d. įsigaliojus Lisabonos sutar-
čiai;
SRM – Bendras pertvarkymo mechanizmas (angl. Single Resolution Mechanism);
SIFI – sistemiškai svarbios finansų institucijos (angl. systemically important financial
institutions);
Skr. – skyrius;
Str. – straipsnis;
T. y. – tai yra;
V. – versus;
Pan. – panašiai;
UNCITRAL – Jungtinių Tautų Tarptautinės prekybos teisės komisija;
WB – Pasaulio Bankas (angl. World Bank);
Žr. – žiūrėti;
* Kiti disertacijoje vartojami sutrumpinimai pateikiami toliau jos tekste.
7
TYRIME VARTOJAMOS PAGRINDINĖS SĄVOKOS
Bankas – bet kuri kredito įstaiga, kuri turi licenciją ir verčiasi indėlių ar kitų grąžinti-
nų lėšų priėmimu iš visuomenės ir jų skolinimu ir yra apibrėžiama atitinkamų nacionali-
nių teisės aktų kaip bankas.
Banko likvidavimas – kraštutinis banko mokumo problemų sprendimo būdas, kai
banko veikla yra nutraukiama, paskiriamas banko likvidatorius, kuris turi realizuoti ban-
ko turtą ir paskirstyti pinigines lėšas kreditoriams ir galiausiai pašalinti nemokų subjektą
iš civilinės apyvartos. Kartu darbe suprantamas kaip paskutinė banko pertvarkymo sta-
dija, kai jau yra panaudoti banko pertvarkymo teisiniai mechanizmai (pvz., kai nemokus
bankas priežiūros institucijos sprendimu yra padalijamas į „gerą“ ir „blogą“ banką), ir tik
tada „blogoji“ banko turto dalis yra likviduojama dėl nemokumo.
Banko nemokumas – tyrime yra nagrinėjamas kaip finansinė būsena, kuriai esant
gali būti priimti keli skirtingi sprendimai. Bendrąja prasme šiame tyrime banko nemoku-
mas suprantamas ir kaip būsena, kai de facto nemokus bankas gali būti pertvarkomas ir
sudaromos sąlygos atkurti viso banko ar dalies banko mokumą, išsaugant ir plėtojant jos
veiklą, o likusi banko dalis likviduojama.
Banko pertvarkymas – banko nemokumo procedūra, skirta nemokių bankų moku-
mo problemų sprendimams, ir atsižvelgiant į specialias bankų, kaip verslo subjektų, savy-
bes, tam tikros teisinės priemonės, padedančios spręsti banko mokumo problemas. Kartu
tai yra paskutinė priežiūros institucijos priežiūros veiksmų sekos dalis, paprastai einanti
tada, kai įmanoma ir pateisinama, kaip ankstyvosios intervencijos priemonė, o privataus
sektoriaus sprendimų ar priežiūros veiksmų per protingą laikotarpį ir pagal esamą faktinę
situaciją neužtenka apsaugoti banką nuo bankroto ir nustatoma, kad įprastos nemokumo
teisės normos ir procedūros gali sukelti grėsmę viešajam interesui.
Bloga paskola – tokia paskola, kuomet kredito gavėjas netinkamai vykdo įsipareigoji-
mus bankui ir skolų mokėjimo terminai yra suėję.
Bankų sąjunga – sistema, reglamentuojama teisės aktų rinkiniu, skirta bankų sek-
toriaus krizių valdymui. ES integruota finansinė sistema, skirta finansiniam stabilumui
užtikrinti ir bankų nemokumo išlaidoms sumažinti. Sistemą sudaro bendras priežiūros
mechanizmas ir naujos, integruotos indėlių draudimo ir kredito įstaigų pertvarkymo sis-
temos, visapusiškas ir išsamus finansinių paslaugų taisyklių rinkinys.
Finansinės sutartys – tai tokios sutartys ir susitarimai, bet kurios vertybinių popierių
sutartys arba vertybinių popierių biržos prekių sutartys, atpirkimo sutartys, išankstiniai
ir ateities sandoriai, apsikeitimo susitarimai ir kitos panašios sutartys, kurias aiškiai ga-
lima identifikuoti pagal esamą teisinį reguliavimą tam tikroje jurisdikcijoje. Šios sutar-
tys suprantamos bei traktuojamos kaip specialios sutartys banko nemokumo procedūrų
kontekste (pvz., ankstyvojo sutarčių nutraukimo atveju išlieka teisė išsaugoti įskaitymo
galimybę) ir kurios skiriasi nuo kitų (nefinansinių) sutarčių.
Indėlininkas – fizinis arba juridinis asmuo, laikantis indėlį banke, banko filiale.
8
Intervencija arba oficialioji intervencija – bet kurie veiksmai, įskaitant formalius
koreguojančius veiksmus (poveikio priemones), kurie yra priimami priežiūros arba kom-
petentingų institucijų reaguojant į tam tikro banko finansinius sunkumus prieš prade-
dant bankui pertvarkymo procedūrą. Paprastai vyksta finansinės paramos forma, įskaitant
atvejus kartu su finansų institucijos nacionalizavimu, kai bankas ilgiau nebesugeba veikti
nepriklausomai.
Įprastinė bankroto byla – kolektyvinė bankroto byla, kurios tikslas parduoti visą sko-
lininko turtą arba jo dalį. Procedūros metu įprastai paskiriama likvidatorius arba admi-
nistratorius, paprastai pagal nacionalinę teisę keliama tik toms kredito įstaigoms taikoma
tvarka arba apskritai visiems fiziniams ir juridiniams asmenims taikoma tvarka.
Gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė (angl. bail-in) – teisinis pertvarkymo me-
chanizmas, reikalingas, kad pertvarkymo institucija pasinaudotų pertvarkomo banko įsi-
pareigojimų nurašymo ir konvertavimo įgaliojimais.
Kompetentinga pertvarkymo institucija – institucija, kuri arba viena, arba kartu
su kitomis institucijomis yra atsakinga už bankų, įsteigtų ir veikiančių jos jurisdikcijoje
(įskaitant pertvarkymo planavimo funkcijas), pertvarkymo procedūrų vykdymą.
Laikinas bankas – bendrovė, kuri yra licencijuota ir jai išduotas veiklos leidimas, at-
sižvelgiant į taikomus reikalavimus pagal nacionalinę teisę bei kuri yra įsteigta laikinai,
siekiant perimti ir išlaikyti konkretų mokumo problemų turinčio banko turtą, įsipareigoji-
mus ir operacijas ir šiame tyrime suprantama kaip viena iš banko pertvarkymo priemonių.
Nemokumas – tam tikra skolininko finansinė būklė, kuri gali būti tiek laikina, tiek ir
ne. Tai ne vien teisinė, bet ir ekonominė kategorija.
Nuosavybės priemonės – akcijos, kitos priemonės, kuriomis suteikiama nuosavybė,
priemonės, kurias galima konvertuoti į akcijas ar kitas nuosavybės priemones arba kurios
suteikia teisę jų įsigyti, ir priemonės, sudarančios akcijų ar kitų nuosavybės priemonių
paketą.
Pertvarkymo sąlygos – formalus viešųjų institucijų banko pertvarkymo sąlygų nusta-
tymas, kai bankas atitinka tokias sąlygas, kurioms esant bankui gali būti pradedamos per-
tvarkymo procedūros ar panaudoti pertvarkymo įgaliojimai, kuriuos įstatymas suteikia
kompetentingoms institucijoms.
Pertvarkymo teisinis režimas – specialios bankininkystės sektoriaus taisyklės ir įsta-
tymai, kiti teisinio reguliavimo elementai ir reglamentavimo politika, kai nacionalinės per-
tvarkymo institucijos taiko pertvarkymo įgaliojimus bankams. Pagrįstas pagrindinėmis,
veiksmingomis bankų pertvarkymo teisinio režimo savybėmis (angl. „The Key Attributes
of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions“), priimtomis Finansų Stabilumo
Valdybos ir kitų reikšmingų tarptautinių organizacijų, dėl kurių susitarta tarptautiniu lygiu.
Pertvarkymo įgaliojimai – įgaliojimai, kurie yra prieinami viešosioms institucijoms
pagal teisinio reguliavimo sistemą ir pertvarkymo teisinį režimą siekiant banko pertvar-
kymo tikslų.
9