Aufbau und Ablauf der Kommunikation im Arbeitsbereich des Finanzplanungsrates

384 Pages·1975·22.128 MB·German

by  Dr. rer. pol. Dietrich Hosse, Prof. Dr. Karl Heinrich Hansmeyer (auth.)

FORSCHUNGSBERIClITE DES LANDES NORDRHEIN-WESTFALEN
Nr. 2467
Herausgegeben im Auftrage des Ministerpräsidenten Heinz Kühn
vom Minister für Wissenschaft und Forschung Johannes Rau
Dr. rer. pol. Dietrich Hosse
Finanzwissens chaftliches F ors chungsinstitut
an der Universität zu Köln
Direktor: Prof. Dr. Karl Heinrich Hansmeyer
Aufbau und Ablauf der Kommunikation im
Arbeitsbereich des Finanzplanungsrates
\Vestdeutscher Verlag 1975
©© 11997755 bbyy WWeessttddeeuuttsscchheerr VVeerrllaagg GGmmbbHH,, OOppllaaddeenn
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- 3 -
Inhaltsverzeichnis
Einf'Uhrung 9
§ 1 Die Zielsetzung der Arbeit 10
§ 2 Die Koordination der staatlichen Aktivi-
täten als Problem des föderativen Staats-
aufbaus 12
1. Dezentralisation der Kommunikations-
und Entscheidungsstruktur 12
2. Koordlnationsfördernde Faktoren 14
3. Der kooperative Föderalismus als Komp
promiß im Zielkonflikt zwischen effi
zienter Koordination und föderativem
Staatsaufbau 17
§ 3 Kommunikation und kooperativer FÖderalismus 19
1. Das Kommunikationssystem als Bestand-
teil des kooperativen FÖderalismus 19
2. Möglichkeiten und Grenzen der Koordi-
nation durch Kommunikation 24
1. Hauptteil: Das bestehende Kommunikationssystem
im Arbeitsbereich des Finanzplanungs-
rates 27
1. Kapitel: Das Kommunikationsnetz 27
§ 4 Die Pole des Kommunikationsnetzes 27
1. Der Finanzplanungsrat 28
1.1. Entstehung, gesetzliche Grundlagen und
Mitglieder des Finanzplanungsrates 28
1.2. Aufgaben und Zielsetzungen des
Finanzplanungsrates 35
2. Der Arbeitskreis und die Arbeitsaus-
schUsse des Finanzplanungsrates 50
2.1. Der Arbeitskreis des Finanzplanungs-
rates 51
2.2. Die ArbeitsausschUsse mit Spezialauf-
gaben 51
3. Der Arbeitskreis IISteuerschätzungenll 54
- 4 -
4. Der Konjunkturrat für die ~ffentliche
Hand 55
4.1. Entstehung gesetzliche Grundlagen
l
und Mitglieder 55
4.2. Aufgaben und Zielsetzungen 57
4.3. Finanzplanungsrat und Konjunkturrat 60
5. Koordinierende Institutionen und Gre-
mien auf Gemeinde- und auf Landesebene 62
5.1. Kommunale Spitzen- und Landesverbän-
de und ihre FinanzausschUsse 63
5.2. Die Finanzministerkonferenz und die
Zentrale Datenstelle der Landesfi-
nanzminister 64
6. Vertikale Koordinationsgremien 68
7. und sonstige In
Gebietsk~rperschaften
stitutionen als "Pole" des Kommunikations-
netzes 72
§ 5 Die Kommunikationskanäle zwischen den "Polen"
des Kommunikationsnetzes 75
1. Kommunikationskanäle zwischen dem Finan7.-
planungs rat und anderen "Polen" 76
1.1. Bund Länder und kommunale Spitzenver-
l
bände. in ihrer Beziehung zum Finanz-
planungsrat 76
1.2. Kommunikationskanäle zwischen Konjunktur-
rat und Finanzplanungsrat 81
1.3. Kommunikationskanäle ·zwischen dem Fi
nanzplanungsrat und sonstigen Kommu-
nikationssubsystemen 84
2. Kommunikationskanäle außerhalb des
Finanzplanungsrates 86
3. Kommunikationsbeziehungen innerhalb der
SUbsysteme Bund Länder und Gemeinden 91
l
4. Das Kommunikationsnetz im Gesamtzusam-
menhang 93
2. Kapitel: Die Arbeitsweise des Kommunikations-
systems 95
§ 6 Interne Kommunikations- und Abstimmungs-
prozesse 95
1. Fachplanungen und Haushalts- und Finanz-
planungen 95
2. Konjunkturgerechte Gestaltung des Haus-
haltsvollzugs 104
- 5 -
§ 7 Externe Kommunikations- und Abstimmungspro
zesse im Arbeitsbereich des Finanzplanungs-
rates 107
1. Abstimmung im Bereich längerfristiger
Planungen 108
1.1. Mittelfristige Projektionen, Grund-
annahmen und Orientierungsdaten 108
1.2. Schätzung und Planung der Einnahmen 128
1.3. Die Finanzplanungen als Gegenstand des
Informationsaustausches 134
1.4. Aufgabenkoordination und Prioritäten-
setzung 137
2. Abstimmung der öffentlichen Haushalts
wirtschaft unter konjunkturpolitischem
Aspekt 139
2.1. Basisinformationen für die konjunk
turgerechte Gestaltung der öffentli-
chen Haushaltswirtschaft 139
2.2. Steuerung der Planung und des Vollzugs
der öffentlichen Haushalte 148
3. Kommunikationsprozesse im Bereich sonsti-
ger finanzwirtschaftlicher Fragen 154
2. Hauptteil: Grundlagen für die Gestaltung des Kom
munikationssystems im Arbeitsbereich
des Finanzplanungsrates 157
1. Kapitel: Notwendigkeit und Bereiche der Koordi-
nation 157
§ 8 Grundsätzliches zum Koordinationsproblem 158
1. Die Interdependenz der Aktivitäten von
Bund, Ländern und Gemeinden 158
1.1. Formale Betrachtung der Interdependenzen 158
1.2. Inhaltliche Betrachtung der Interde-
pendenzen 161
2. Koordinationsphasen im Willensbildungs-
und Entscheidungsprozeß 166
§ 9 Die Koordinationsbereiche 175
1. Die Koordination der Finanzplanungen 175
1.1. Die Koordination der öffentlichen
AUfgabenwahrnehmung 175
- 6 -
Seite
1.1.1. Der ökonomische Rahmen 176
1.1.2. Die AUfgabenplanung 179
1.1.3. Wechselwirkungen zwischen ökonomi-
schem Rahmen und Aufgabenplanung 188
1.2. Die Koordination der öffentlichen
Haushaltswirtschaft 190
2. Die konjunkturpolitische Koordination
der öffentlichen Haushalte 197
2.1. Zum Problem des konjunkturpolitischen
Einsatzes des öffentlichen Gesamt-
haushalts 197
2.2. Die konjunkturpolitischen Grundlagen 204
2.3. Die Koordination der haushaltspoli-
tischen Maßnahmen zwischen Bund, Län-
dern und Gemeinden 211
2.3.1. Grundsätzliches 211
2.3.2. Vorbereitung konjunkturpolitischer
Entscheidungen in der Phase der
Planaufstellung 214
2.3.3. Koordination konjunkturpolitischer
Entscheidungen in der Phase des
Haushaltsvollzugs 218
2.3.3.1. Koordination der Ausgabenseite 218
2.3.3.2. Koordination der Einnahmenseite 221
2.3.4. Korrekturen konjunkturpolitischer
Maßnahmen 228
2. Kapitel: Grundprobleme der Kommunikationsstruk-
tur und des Kommunikationsablaufs 231
§ 10 Modelltheoretische Betrachtung der Kommuni
kations- und Entscheidungsprozesse im Ar-
beitsbereich des Finanzplanungsrates' 231
1. Die Willensbildung im staatlichen und
kommunalen Bereich als kybernetischer
Prozeß 231
2. Die Bewältigung der unvollkommenen In
formation und der Entscheidungsinterde
pendenzen im System der politischen Wil-
lensbildung 239
§ 11 Kommunikationstheoretische Überlegungen zur
Gestaltung des Kommunikationssystems 243
1. Adäquanzprobleme 245
2. Das Problem der Informationsüber-
lastung 250
- 7 -
3. Zentralisierung oder Dezentralisierung
der Kommunikationsstruktur 253
3. Hauptteil: Die organisatorische Gestaltung des
koordinationsgerechten Kommunikations
systems 2.6 1
,
1. Kapitel: Das Kommunikationssystem zur Koordina
tion der Finanzplanungen 262
§ 12 Die Zerlegung der Kommunikationsaufgabe
in Teilkomplexe 262
§ 13 Die organisatorische Verwirklichung der
Kommunikation innerhalb der Te1lkomplexe 269
1. Der ökonomische Rahmen 269
2. Die Abstimmung der AUfgabenplanung 274
2.1. Aufstellung und Abstimmung von Haupt-
zielen 274
2.2. Die Planung der AUfgaben 276
2.2.1. Grundsätzliches 276
2.2.2. Prioritätenlisten im Bereich des
Bundes 280
2.2.3. Prioritätenlisten im Bereich der
Länder 283
2.2.4. Prioritätenlisten im Bereich der
Gemeinden
2.2.5. Planung der Gemeinschaftsaufgaben
und "fremdbestimmten" Aufgaben 288
2.3. Zusammenfassung und Abstimmung der
AUfgabenplanungen des Bundes, der Län
der und Gemeinden 289
3. Die Abstimmung zwischen AUfgabenplanung
und ökonomischem Rahmen 291
4. Die haushaltswirtschaftliche Abstimmung
der Haushalts- und Finanzpläne 297
5. Die Revision der Haushalts- und Finanz
pläne 302
§ 14 Die Zeitplanung des Kommunikations- und
Entscheidungsprozesses 305
2. Kapitel: Das Kommunikationssystem zur konjunk
turpolitischen Koordination der öffent
lichen Haushalte 316
§ 15 Die Zerlegung der Kommunikationsaufgabe in
Tellkomplexe 316
- 8 -
§ 16 Die organisator4sche Verwirklichung der
Kommunikation innerhalb der Teilkomplexe 325
1. Gesamtwlrtschaftliche Situationsana-
lyse, Steuerschätzung 325
2. Aktualisierung der Haushaltsplanung
vor Beginn des Haushaltsjahres 331
3. Konjunkturpolitische Ausrichtung des
öffentlichen Gesamthaushalts 339
4. Aufhebung konjunkturpolltischer
Maßnahmen 347
5. Durchführungskontrolle und Korrekturen 351
§ 17 Die Zeitplanung der Kommunikations- und
Entscheidungsprozesse 354
§ 18 Schlußbemerkungen 362
Literaturverzelchnis 365
- 9 -
EinfUhrung
Seit der VerkUndung des Gesetzes zur Förderung der
Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom
8. Juni 1967 1) sind Bund und Länder dazu ver
pflichtet, ihrer Haushaltswirtschaft "eine flinf
jährige Finanzplanung zugrunde zu legen" 2). Auch
die Gemeinden sind in Form von EinfUhrungserlassen
des jeweiligen Landesinnenministers rechtlich zwar
nur unverbindlich, de facto jedoch wirksam aufge
fordert, eigene mehrjährige Finanzpläne aUfzustellen.3)
Neben der fiskalischen Zielsetzung, eine geordnete
Haushaltswirtschaft zu sichern, erhofft man sich
von diesen Planungen einen gUnstigen Einfluß auf die
konjunkturelle Entwicklung und das wirtschaftliche
Wachstum. Eine derartige stabilisierende und wachs
tumsfördernde Funktion kann die öffentliche Haus
haltswirtschaft nur dann erfüllen, wenn die vielen
Einzelhaushalte (Bundeshaushalt, Landeshaushalte,
Gemeindehaushalte) auf gemeinsame Ziele ausgerichtet
sind und sich nicht in ihrer Wirkung gegenseitig
beeinträchtigen. Die Kommission fUr die Finanzreform
1) BGBl. I, S. 582; im folgenden wird in abgekUrzter
Formulierung vom Stabilitätsgesetz (StabG) gesprochen.
2) § 9 I S. 1 und § 14'StabG
3) Die EinfUhrungserlasse bzw. der Mustererlaß sind
abgedruckt in: Meichsner, E., Seeger, R.,
Steenbock, R., Kommunale Finanzplanung, Köln 1970
~Handbuch, Stand März 1~73). Die vom Unterausschuß
Gemeindehaushaltsrecht des Arbeitskreises 111
"Kommunale Angelegenheiten" der Innenminister- ,
konferenz erarbeiteten MusterentwUrfe einer neuen
Gemeindeordnung und einer neuen Gemeindehaushalts
ordnung sehen fUr die Gemeinden obligatorisch die
Finanzplanung vor. Das reformierte kommunale Haus
haltsrecht ist beispielsweise in Nordrhein-Westfalen
zum 1.i.1974 in Kraft getreten. Gesetz zur Änderung
der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer
kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften des
Landes Nordrhein-Westfalen vom 11. Juli 1972.
GV BI. NW, S. 218 ff.
- 10 -
hatte daher in ihrem Gutachten vorgeschlagen, daß
die Bundesregierung unter Beteiligung der Länder
einen Gesamtfinanzplan für alle öffentlichen Haus
halte aufstellen sollte, der "die FinanzbedUrfnisse
von Bund, Ländern und Gemeinden (GV) gegeneinander
abwägt und nach Maßgabe ihrer Dringlichkeit be
rUcksichtigt", die Länder und Gemeinden jedoch nicht
binden sollte.1) Die Gesetzgebung ist diesem Vor
schlag nicht gefolgt. Statt dessen sehen das Stabili
tätsgesetz in §§ 9 und 14 und das Haushaltsgrund
sätzegesetz 2) im § 50 lediglich getrennte Finanz
planungen von Bund und Ländern vor. FUr eine gewisse
Koordinierung der öffentlichen Haushalte und ihrer
Finanzplanungen soll der aus Vertretern der Bundes
regierung, der Landesregierungen und der kommunalen
Spitzenverbände gebildete Finanzplanungsrat sorgen.3)
§ 1 Die Zielsetzung der Arbeit
Der Finanzplanungsrat ist Teil eines umfassenderen
Kommunikationssystems zwischen Bund, Ländern und Ge
meinden mit ihren Spitzenverbänden, in dem Infor
mationen, die der Koordination dienen oder dienen
könnten, ausgetauscht werden. Erstes Ziel dieser
Arbeit ist es, dieses Kommunikationssystem, wie es
bisher existiert, darzustellen. Darüber hinaus werden
Vorschläge erarbeitet, wie ein unter dem Koordinations-
1) Kommission fUr die Finanzreform, Gutachten Uber
die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland,
Köln 1966 (im folgenden "Troeger-Gutachten"
genannt) Tz. 488, 489
2) Gesetz Uber die Grundsätze des Haushaltsrechts des
Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz -
HGrG) vom 19. August 1969 (EGBl. I, s. 1273)
3) tiber den Finanzplanungsrat im einzelnen siehe S.
28 ff.