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Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e. V. Nr. 13 Dezember 2021 REPORT Aufbau europäischer Resilienz und Handlungs- fähigkeit: Lehren für 2030 Dr. Roderick Parkes Forschungsdirektor und Leiter des Alfred von Oppenheim-Zentrums für Europäische Zukunftsfragen Anna-Lena Kirch Research Fellow, Alfred von Oppenheim-Zentrum für Europäische Zukunftsfragen Serafine Dinkel Projektassistentin, Alfred von Oppenheim- Zentrum für Europäische Zukunftsfragen 2 Nr. 13 | Dezember 2021 Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 REPORT Inhalt Executive Summary 3 Die Story Lines unserer vier Themenbereiche 7 Einführung: Die Zukunft Europas aus heutiger Sicht 10 Technologie 2030: Warum die EU Innovation vor Regulierung stellen muss 17 Geoökonomie 2030: Wie sich die EU im Spannungsfeld zwischen den USA und China behaupten kann 27 Die globale Konfliktlandschaft 2030: Von der Notwendigkeit, in Sicherherheitskooperation zu investieren 37 Globale Migration 2030: Es ist Zeit, Afrika ernst zu nehmen! 49 Nr. 13 | Dezember 2021 3 REPORT Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 Y Dieser Bericht enthält zwölf mögliche Szenarien für rien erstellt, anhand derer wir untersuchen können, R A die Welt im Jahr 2030. Er bietet Einblicke darin, wie wie gut die EU-Politik unter Belastung funktioniert M die EU angesichts der großen disruptiven Verände- und ob die europäischen Regulierungsbehörden für M U rungen, die in diesem Jahrzehnt voraussichtlich auf- die Zukunft gerüstet sind. Die wichtige Frage, die S E kommen werden, ihre Handlungsfähigkeit erhalten sich daraus ergibt, lautet: Sind Europas Entschei- V und ausbauen kann. Die Publikation erschien im dungsträgerinnen und Entscheidungsträger in den TI U Vorfeld der Bundestagswahl im September 2021, die vier zu untersuchenden Bereichen auf einem guten C E als Referendum über ein zehn Jahre andauerndes Weg und sind sie in der Lage, bei Bedarf eine Kurs- X E Krisenmanagement der Regierung gewertet werden änderung vorzunehmen und rasch neue Investitio- kann. Wir stellen drei Szenarien für jedes der folgen- nen zu tätigen sowie neue Maßstäbe zu setzen? Wir den vier globalen Phänomene vor, die wir aufgrund werden die diesbezüglich tatsächlichen Fortschritte ihres Potenzials, die europäische Gesellschaft in- der EU in nachfolgenden Monitoring-Studien erfas- nerhalb nur einer Generation zu verändern, ausge- sen – eine für jedes der vier Gebiete. Dennoch soll wählt haben. Es handelt sich um Bereiche, die inter- die vorliegende Szenario-Broschüre für sich allein nationale Angelegenheiten prägen werden und die stehen und den Leserinnen und Lesern sowie Bürge- von Staaten und Nationen genutzt werden können, rinnen und Bürgern die Möglichkeit bieten, den stra- um sich gegenseitig zu gestalten: tegischen Ansatz europäischer Politikgestaltung selbst zu beurteilen. - Neue digitale Technologien In vier Kapiteln wird im Folgenden in Form drei ver- - Aufkommende Sicherheitsbedrohungen schiedener Zukunftsszenarien für die jeweiligen Be- (z.B. Klimawandel) reiche Technologie, Sicherheit, Geoökonomie und Migration dargelegt, wie die Welt im Jahr 2030 aus- - Geoökonomie sehen könnte sowie die Wege vorgestellt, die die (z.B. Handels- und Systemwettbewerb) EU einschlagen könnte, um die damit verbundenen Aufgaben zu meistern. Entstanden sind somit ein - Massive Migrationsbewegungen Status-Quo-, ein Best-Case- und ein Worst-Case- Szenario. Das Status-Quo-Szenario stellt jeweils Die Szenarien basieren hauptsächlich auf den Er- den aus unserer Sicht aktuellen Pfad der Europäi- gebnissen von vier Foresight-Workshops und wur- schen Union dar und untersucht seine Auswirkun- den für diese Broschüre vereinfacht, indem nur zwei gen auf die zukünftige Resilienz der EU. Die Beur- ihrer Variablen als Grundlage herangezogen wurden teilung der beiden alternativen Szenarien, die den (ursprünglich gründeten sie auf fünf oder sechs Va- jeweils bestmöglichen und schlechtmöglichen Fall riablen). Anschließend wurden diese Informationen simulieren, richtet sich nicht danach, wie gravierend mit DGAP-Expertinnen und -Experten zu zusam- die Desaster beziehungsweise wie aussichtsreich menhängenden zweistufigen Narraativen verarbei- die Chancen für Europäerinnen und Europäer in den tet. Schließlich wurde ein Gesamtbild erstellt, das nächsten Jahren sein werden, sondern nach dem Er- aufzeigt, wie die Europäische Union in jedem dieser gebnis für die EU. Zusammen sagen sie etwas dar- Szenarien die Herausforderungen bewältigen würde über aus, welche Eigenschaften die EU entwickeln und welche Eigenschaften sie aufbauen müsste, um muss, um in einer Krise nicht nur handlungsfähig ihre Handlungsfähigkeit zu erhalten. zu sein, sondern diese auch zu nutzen. Im Anschluss an jedes Szenario werden Lehren für die Politik „HANDLUNGSFÄHIGKEIT“: WEGWEISER ÜBER gezogen. DIE FÄHIGKEIT DER EU ZUR BEWÄLTIGUNG ZUKÜNFTIGER KRISEN LINEARES DENKEN: WIE BRÜSSEL SICH SELBST IM WEG STEHT, WENN ES UM RASCHE POLITIK- Was verstehen wir unter Europas „Handlungsfähig- GESTALTUNG GEHT keit“? Die EU ist eine Marktmacht – eine Regulie- rungsmacht –, deren Handlungsfähigkeit im In- und Die Übung bestätigt, wie wichtig eine rasche Poli- Ausland in erster Linie mit ihrer wirtschaftlichen und tikgestaltung und Regulierung durch die EU ist, normsetzenden Kompetenz zusammenhängt. Mit- wenn sie disruptiven Krisen widerstehen und diese tels einer Foresight-Übung haben wir Analysekrite- nutzen will. In den Szenarien, in denen dies der EU 4 Nr. 13 | Dezember 2021 Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 REPORT Y R gelang - den Best-Case-Szenarien –, lag dies darin DAS STREBEN NACH EUROPÄISCHER A M begründet, dass sie in Grundlagen wie den europäi- AUTONOMIE: EIN GEMEINSAMES THEMA M schen Zusammenhalt und den Aufbau internationa- DER WORST-CASE-SZENARIEN U S ler Beziehungen investiert hatte. Dies ermöglichte E V es ihr, den Kurs zu ändern und sich anzupassen. Die Die zweite wichtige Lektion ist, dass die EU Stö- TI Investitionen in den inneren Zusammenhalt Euro- rungs- und Veränderungsprozesse nutzen sollte, U C pas gaben ihr die ausreichende politische Flexibili- um politische Silos aufzubrechen. Die EU neigt da- E X tät, um je nach Situation neue Regeln aufzustellen. zu, auf Krisen in ikonoklastischem Stil zu reagieren. E Im Technologiekapitel beispielsweise ermöglich- Der Bericht der Europäischen Kommission von 2020 te eine frühe Pensionsfondsreform es den Unter- mit dem Titel „Strategische Vorausschau – Wei- nehmen, in die Überwindung der digitalen Kluft in chenstellung für ein resilienteres Europa“ ist ein Europa zu investieren – ein Schritt, der sich in Kri- optimistisches Manifest für eine bessere Bewäl- senzeiten auszahlte. Der Aufbau internationaler Be- tigung von Krisen – für das Aufbrechen von Silos, ziehungen ermöglichte es der EU, ihre Politik- und eine neuartige Kombination von Kompetenzen und Regulierungsmodelle in einer globalen Krise zu ex- Befugnissen sowie ein demokratischeres, gerechte- portieren oder gut auf ausländische Initiativen zu res und nachhaltigeres Vorgehen. Aber die Bestre- reagieren. Im Best-Case-Szenario für das Gebiet bungen der EU scheinen nicht zur aktuellen Realität Geoökonomie hatte die EU beispielsweise langfris- der politischen Entscheidungen in der EU zu passen. tige, bedingungslose Investitionen in die Resilienz Mit ihrem Mantra, „niemals eine Krise zu verschwen- und Konnektivität südasiatischer Staaten getätigt, den“, nutzt die EU disruptiven Wandel in der Regel was bedeutete, dass diese Länder sich nicht defen- dazu, ein bestehendes Projekt zu vertiefen, anstatt siv verhielten, als die Katastrophe eintraf. es zu überdenken oder gar auseinanderzunehmen. Dabei geht es um die „Vollendung“ bestehender In- Das Status-Quo-Szenario und das Worst-Case- tegrationsbestrebungen wie den digitalen Binnen- Szenario zeigen dagegen, wie oft sich die EU selbst markt, die Eurozone oder Schengen. Die vier Status- im Weg steht und sich daran hindert, schnell zu re- Quo-Szenarien beinhalten per definitionem diese agieren. Auch im Fall von Disruptionen, sprich Stö- Art Kontinuität; auffällig ist dabei, dass die Ent- rungs- und Veränderungsprozessen, hält die EU an wicklungen in allen vier Fällen schlecht für die EU alten linearen Annahmen und Prognosen fest. Dies ausgingen. konnten wir nachweisen, da jedes der vier Kapitel dieser Broschüre auf zwei Variablen basiert, die von DIE SZENARIEN STELLEN DIE HEUTIGEN AN- Politikgestalterinnen und -gestaltern in Brüssel in NAHMEN INFRAGE UND ZEIGEN, DASS: der Regel in einer einfachen Ursache-Wirkung-Be- ziehung zueinander gesetzt werden. Wir hingegen • es für die EU möglich ist, ihre demokratischen haben drei grundlegend unterschiedliche Kombi- Werte aufrechtzuerhalten und zu verbreiten, ohne nationen von beiden erstellt und gezeigt, wie Dis- zuerst auf eine starke Marktregulierung im tech- ruptionen eingefahrene Beziehungen verändern nischen Bereich zurückzugreifen; und Konsenspositionen infrage stellen können. Die Best-Case-Szenarien traten alle ein, sobald die po- • es für die EU möglich ist, eine Führungsrolle bei der litischen Entscheidungsträgerinnen und Entschei- Lösung der neuen Hauptursachen für Konflikte wie dungsträger alte Annahmen hinterfragten und neue den Klimawandel zu übernehmen, ohne in erster Wege einschlugen. In den Status-Quo-Szenarien je- Linie auf ehrgeizige unilaterale Verpflichtungen doch ignorierte die EU den Wandel und hielt an be- zurückzugreifen; stehenden Annahmen fest; in den Worst-Case-Sze- narien verstärkte sie sogar aktiv ihre alte politische • es für die EU möglich ist, sich den Zugang zu neuen Linie, indem sie sie mit geopolitischer Stärke unter- Ressourcen und Technologien zu sichern, ohne sich mauerte. Die erste grundlegende Lektion lautet in erster Linie darauf zu konzentrieren, mit den somit: Die EU muss disruptiven Wandel als Mittel Vereinigten Staaten und China Schritt zu halten zur Änderung ihres bisherigen politischen Kurses verstehen. Nr. 13 | Dezember 2021 5 REPORT Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 Y • es für die EU möglich ist, die Art von interna- gegen schützte. Doch ihrer Reaktion fehlte es an R A tionalen Arbeitskräften anzuziehen, die sie sich Flexibilität und Improvisation. Darüber hinaus hat- M wünscht, ohne ein unverhältnismäßiges Maß an te sie auch große andere Krisen „vorhergesagt“ und M U irregulärer Migration aus Afrika anzuziehen. auch in Schutzmaßnahmen gegen diese investiert, S E so dass ihre Ressourcen erschöpft waren. Sie neig- V Die Szenarien bieten ein Korrektiv zur aktuell mo- te dazu, den eingeschlagenen Kurs gegen Wider- TI U dischen Idee, autonom zu sein und insbesondere stände im In- und Ausland mit unverhältnismäßigen C E zur Übernahme des „Brüsseler Effekts“ durch die machtpolitischen Mitteln durchzusetzen. X E EU. Der „Brüsseler Effekt“ stellt das Bestreben der EU dar, in einem feindlichen internationalen Umfeld Daraus ließen sich Lehren darüber ableiten, wie nach ihren eigenen Regeln zu leben und die Glo- strategische Vorausschau in der realen Welt ein- balisierung einseitig zu regulieren. In der aktuellen gesetzt werden sollte. Die Status-Quo-Szenarien defensiven Version, die die Status-Quo-Szenarien verdeutlichten, dass sich die EU zu sehr auf Früh- charakterisiert, beinhaltet dies, dass die EU Inte- erkennungen und Trendanalysen und zu wenig auf grationsprojekte „vollendet“ – ihre verschiedenen spekulativere Formen der Vorausschau verlässt. Sie Binnenmärkte abschottet und die entsprechenden versucht, Bedrohungsanalysen und lineare Progno- internen Regeln vertieft. Die EU errichtet Schutz- sen zu verwenden, um unvorhersehbare zukünftige maßnahmen nicht nur, weil sie es muss, sondern weil Veränderungsprozesse zu antizipieren. Es besteht sie glaubt, dass dies ihr in einer disruptiven Welt ein sogar die Gefahr, dass die EU beginnt, Prognosen zu Druckmittel verschafft. Sie versucht, den Zugang zu instrumentalisieren, um einen vorgeplanten politi- Europas Verbrauchern zu nutzen und Drittstaaten schen Kurs zu rechtfertigen wie zum Beispiel „Au- und Unternehmen zu zwingen, ihre Vorschriften zu tonomie“. Schon jetzt gibt es Anzeichen dafür, dass übernehmen. In unseren Szenarien hat die EU mit die EU die Bedrohungsanalysen nutzt, um zu zeigen, diesem Verhalten nur den europäischen Binnen- dass die Globalisierung ein Problem darstellt, und markt von der globalen Versorgung mit natürlichen die Abschottung von EU-Märkten zu rechtfertigen; und menschlichen Ressourcen abgeschnitten und um unilaterale europäische Regeln zu künstlicher die europäische Innovation durch Bürokratie ver- Intelligenz, Klimawandel und Migration zu schaf- hindert. Zudem politisierte sie auch nötige EU-Maß- fen und zu versuchen, sie anderen aufzuzwingen. nahmen wie die Überwachung von Investitionen Die Worst-Case-Szenarien zeigen, dass eine solche oder Visakontrollen. Kurz: Sie machte sich selbst kri- Politik nach hinten losgehen kann und genau die senanfällig. feindseligen geopolitischen Situationen schafft, die sie eigentlich verhindern sollte. Diese Broschüre do- DER INSTRUMENTELLE EINSATZ VON STRATE- kumentiert unser Ziel, Voraussicht auf spekulativere GISCHER VORAUSSCHAU: WARUM DIE EU DIE und ergebnisoffenere Weise einzusetzen. FALSCHEN FRAGEN STELLT DURCHBRECHEN POLITISCHER SILOS UND PFA- Die dritte Lektion ergibt sich aus der bemerkens- DE: IN RICHTUNG EINER ANDEREN ART VON EU- werten Tatsache, dass die Best-Case-Szenarien in ROPÄISCHER MARKTMACHT den vier Kapiteln alle mit einer großen Krise oder sogar Katastrophe begannen, die Worst-Case- Insgesamt legen die Szenarien nahe, dass eine resi- Szenarien jedoch nicht. Das schien nicht nachvoll- liente EU eine Gemeinschaft ist, die es vermeidet, in ziehbar, denn Katastrophen sind sicherlich etwas für Silos zu denken, und die umsichtige, aber ergebnis- Worst-Case-Welten. Dennoch waren es die Ergeb- offene Verpflichtungen zur Integration über Grenzen nisse, zu denen wir kamen. Die Fähigkeit, Katastro- und Bereiche hinweg eingeht. Es wird deutlich, wie phen aufzufangen und in den Best-Case-Szenarien sehr die strategischen Herausforderungen in den zu nutzen, kam daher, dass die EU es vermieden hat- Bereichen Technologie, Geoökonomie, Klima und te, sich zu sehr auf Bedrohungsanalysen und starke Migration sich durch alle Kapitel ziehen und nicht Prognosen zu verlassen. Dadurch war sie nicht auf nur durch die, die den einzelnen Bereichen gewid- die jeweilige Krise vorbereitet – aber sie war an- met sind. Die starke EU der Best-Case-Szenarien ist passungsfähig. In den Worst-Case-Szenarien hin- eine, die Silos aufbricht und ihre Digital-, Kapital-, gegen stellten wir uns vor, dass die EU die nächste Verteidigungs- und Arbeitsmärkte im Streben nach große Krise erfolgreich vorhersagte und sich da- Wachstum, Innovation und demokratischen Wer- 6 Nr. 13 | Dezember 2021 Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 REPORT Y R ten miteinander verbindet. Während beim Streben A M nach dem „Brüsseler Effekt“ die EU dazu neigt, in M jeder Krise ein einzelnes Marktprojekt voranzutrei- U S ben – zum Beispiel den digitalen Binnenmarkt, den E V Verteidigungsmarkt und andere –, wäre ein anderer TI Ansatz erfolgsversprechender: Die EU sollte in sol- U C chen Fällen, ihre verschiedenen Marktkompetenzen E X verbinden und aufeinander abstimmen, um den Zu- E gang zu Innovationen, Kapital, staatlicher Unter- stützung und den klügsten Köpfen zu erhalten.1 Dies ist das Rezept für eine überzeugendere Form von europäischer Stärke und Einflussnahme. 1 Wir danken denjenigen, die ihr Fachwissen zur Verfügung gestellt haben, und wir stellen fest, dass etwaige Fehler allein bei den Autoren liegen. Dieser Bericht entstand im Rahmen des von der Stiftung Zusammenfassend stellen wir fest, dass sich das Sta- Mercator geförderten Projekts „Ideenwerkstatt Deutsche tus-Quo- und Worst-Case-Szenario in allen vier Kapiteln Außenpolitik“, das sich mit der Handlungsfähigkeit der nur wenig voneinander unterscheiden. Beide gehen von deutschen und europäischen Außenpolitik auseinand- einer Europäische Union aus, die versucht, ihren Binnen- ersetzt. Um zu untersuchen, ob die EU mit Blick auf das markt dafür einzusetzen, die Globalisierung einseitig zu Jahr 2030 auf dem richtigen Kurs ist, haben wir uns mit beeinflussen und zu regulieren. Dass die Worst-Case- vier Themenfeldern befasst: Technologie, Geoökonomie, Szenarien schlimmer sind, liegt daran, dass aus ihrer Per- Sicherheit und Migration. Ausgehend von drei möglichen spektive die EU dazu neigt, sich in ideologischer Hinsicht Szenarien für jeden dieser Bereiche im Hinblick auf 2030 selbstsicher zu verhalten und äußeren Mächten gegenüber – einem Status-Quo-, Worst-Case- und Best-Case-Sze- misstrauischer zu sein. In den Best-Case-Szenarien ist es nario – möchten wir sicherstellen, dass die EU sich der ironischerweise oft eine große Krise oder Katastrophe, die Konsequenzen bei Fortführung ihres aktuellen Kurses einen positiven Kurswechsel auslöst. Auffällig ist, dass, bewusst ist, herausfinden, ob sie auf das Schlimmste ge- während die EU in den Status-Quo- und Worst-Case- fasst ist und ob sie weiß, wie sie das Beste erzielen kann. Szenarien versucht hat, Krisen vorherzusehen und sich vor Während unser Expertenteam Szenarien entwickelt hat, ihnen zu schützen, sie in den Best-Case-Szenarien dazu die auf verschiedenen Faktoren basieren, welche uns als tendiert hat, in Beziehungen und allgemeine Fähigkeiten Maßstab zur Analyse des EU-Fortschritts im kommenden zu investieren, die ihr helfen, für alles gewappnet zu sein, Jahrzehnt dienen, haben wir uns für den vorliegenden das kommt. Erfolgreiche Resilienz ist – zu einem großen Bericht nur auf einen Faktor und zwei seiner Variablen Teil – eine Frage der Einstellung. konzentriert. Die hier vorgestellten Status-Quo, Worst- Case- und Best-Case-Szenarien kombinieren diese Vari- ablen auf unterschiedliche Weise und hinterfragen die üblicherweise vorausgesetzte Ursache-Wirkung-Bezie- hung zwischen ihnen. Dabei beleuchten sie neue Optionen für die Politik und brechen mit alten Pfadabhängigkeiten in Brüssel und Berlin. Nr. 13 | Dezember 2021 7 REPORT Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 zen und gleichzeitig ihre Werte schützen und verbreiten. Die Story Lines Allerdings investiert sie aus ideologischen Gründen in ein umfangreiches satellitengestütztes Internetprojekt, um sich einen unabhängigen Zugriff auf Informationen zu sichern. unserer vier Dies hat zur Folge, dass staatliche Fördermittel für kleinere Unternehmen und Bottom-Up-Innovationen auf den damit verbundenen Investitionsbedarf umgelenkt werden. Als die Themenbereiche europäische Wirtschaft einbricht und ihren Stellenwert als integrierter Regulierungsraum einbüßt, startet China eine breit angelegte Desinformationskampagne. - Im Best-Case-Szenario investiert die EU in Projekte, die DIGITALE TECHNOLOGIEN sich entweder im Einklang mit den Prioritäten der Unions- bürgerinnen und -bürger befinden oder ihre Vorstellungs- Für die vorliegende Broschüre haben wir zwei Variablen kraft entwickeln sollen: Sie förderte zum Beispiel Vorhaben aus diesem Szenario ausgewählt – die Regulierungsmacht im Bereich Quantentechnologie, den digitalen Euro und ein der EU und den Einsatz neuer Technologien im machtpo- Mars-Erkundungsprogramm. Diese Initiativen unterstüt- litischen Wettkampf – und in unterschiedlichen Konstella- zen kleinere europäische Unternehmen mit Innovations- tionen durchgespielt. Dabei sind wir zu dem Ergebnis ge- impulsen und können das Technologievertrauen der Eu- kommen, dass die EU in dem Wunsch, ihre demokratischen ropäerinnen und Europäer stärken, obwohl es im Rahmen Werte zu schützen, zu schnell auf Regulierungsinstrumente von Naturkatastrophen zu weltweiten Technologieausfäl- zurückgreift. Lediglich im Best-Case-Szenario macht sie die len kommt. Der EU-Markt wächst, als europäische Techno- Erfahrung, dass eine vorschnelle Regulierung auf Kosten der logien zunächst innerhalb der Union und schließlich auch Innovationskraft geht. Doch Innovation ist nötig, um den eu- im Ausland eingeführt werden. Nachdem die EU mit diesen ropäischen Markt auszubauen, die Menschen in Europa zur Maßnahmen etwas gegen die digitale Kluft in Europa unter- schnellen Nutzung technologischer Neuerungen zu ermu- nommen hat, kann sie sich nun der kurzfristigen und zielge- tigen und Technologien zu entwickeln, die im Ausland auf richteten Standardsetzung zuwenden. Interesse stoßen. Kurz gesagt: Es geht darum, dass sie sich neue disruptive Technologien zunutze macht, um ihre Wer- te zu schützen und in der Welt zu verbreiten. HANDEL UND GEOÖKONOMIE - Im Status-Quo-Szenario macht die EU bei der Regulie- Als Variablen haben wir in diesem Themenbereich die Be- rung des Datenschutzes und der Nutzung der Künstlichen schaffenheit der Beziehungen zwischen den USA und China Intelligenz zunächst gute Fortschritte. Ihre Standards wer- sowie den Zugang der EU zu Ressourcen und Technologien den in aller Welt aufgegriffen, weil große multinationale gewählt. Grundsätzlich können wir feststellen, dass sich die Tech-Konzerne ein Interesse an der regulatorischen Reich- EU weder primär auf den Wettstreit mit den USA und Chi- weite und Stabilität der EU haben. Allerdings steigen den na fokussieren noch versuchen sollte, deren Zusammen- politischen Entscheidungsträgern in Brüssel diese ersten arbeit zu erzwingen. Sowohl eine Kooperation als auch ein Erfolge über den Kopf und es kommt zu Zerwürfnissen mit Wettstreit zwischen den USA und China haben zur Folge, den USA bei der Frage, wer von ihnen als Verfechter demo- dass die EU aus dem Weltmarkt ausgeschlossen wird und kratischer Werte die internationale Führung übernimmt. Bis nur noch beschränkten Zugang zu Ressourcen und techno- 2030 verliert die europäische Tech-Wirtschaft an Bedeutung logischen Durchbrüchen erhält. Daher sollte sie sich vor al- und das Innovationspotenzial in der EU sinkt. Die EU spielt lem darauf konzentrieren, themenbezogene Bündnisse zu in diesem Spiel nur noch eine Nebenrolle und wird zur Be- schmieden, durch die sich der Einfluss- und Machbereich obachterin, die die gemeinsamen Regulierungsbemühungen der „G2“ neu verteilt. der USA und Chinas aus der Ferne betrachtet. - Im Status-Quo-Szenario nimmt der Wettbewerb zwi- - Im Worst-Case-Szenario konzentriert sich die EU auf Re- schen den USA und China zu und multilaterale Organi- gelungen für Kommunikationstechnologien, die eine wich- sationen wie die WTO werden ihren eigentlichen Aufga- tige Funktion für die Demokratie und die öffentliche Mei- ben nicht mehr gerecht. Peking und Washington treiben nungsbildung in Europa übernehmen. Auf diese Weise will globale Innovation und den Zugang zu Ressourcen vor- sie sich vor feindseligen Desinformationskampagnen schüt- an. Allerdings schaffen sie dafür zwei rivalisierende und 8 Nr. 13 | Dezember 2021 Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 REPORT voneinander entkoppelte Blöcke, die sich die Isolation des AUFKOMMENDE jeweils anderen zum Ziel gesetzt haben. Die EU bemüht sich, SICHERHEITSBEDROHUNGEN mit der Entwicklung standzuhalten, muss im Wettstreit mit China und den USA jedoch ihre Niederlage eingestehen. Sie In diesem Themenbereich haben wir uns näher mit den bei- navigiert im Spannungsfeld der beiden Mächte – während den Variablen Klimawandel und Qualität der Sicherheits- Brüssel eine Annäherung an die USA im Bereich der Regu- kooperation auseinandergesetzt. Dabei sind wir zu dem lierung anstrebt, bemühen sich ärmere Mitgliedstaaten aus Ergebnis gekommen, dass Investitionen in die Sicherheits- finanziellen Gründen um eine Annäherung an China. kooperation einer der Schlüssel zu einer erfolgreichen weltweiten Anpassung an den Klimawandel sind. Sie ermöglichen - Im Worst-Case-Szenario kooperieren China und die USA den Austausch von Technologien sowie eine Zusammenar- miteinander und legen bilaterale Regeln über den Zugang zu beit in Bereichen wie Raumfahrt. Die EU ist im Szenario von Ressourcen und Technologien fest. Diese Zusammenarbeit ist der gegenteiligen Annahme ausgegangen, nämlich dass der dadurch entstanden, dass sich China zur wichtigsten wirt- kontinuierliche Rückgang der internationalen Sicherheits- schaftlichen Supermacht aufschwingen konnte und die USA kooperation dem Klimastress geschuldet sei, auf den man den Rückzug angetreten haben. Chinas Hauptinteresse be- demzufolge mit ehrgeizigeren unilateralen Verpflichtungen steht darin, andere Länder im Austausch gegen eine finan- bei der Festlegung von Klimazielen reagieren müsse. Doch zielle Unterstützung ihrer regionalen Einrichtungen zum ein solch unilaterales Vorgehen bei der Festlegung globa- Abschluss von „Kooperationsabkommen“ zu drängen. In der ler Klimaziele und im Umgang mit den Konfliktursachen er- Folge findet sich die EU in einer kooperativen Weltordnung weist sich als kontraproduktiv. wieder, die um die USA und China kreist und in der ihr Zu- gang zu disruptiven neuen Technologien streng reglemen- - Im Status-Quo-Szenario verliert die weltweite Sicher- tiert ist, weil Peking eine zunehmende Instabilität fürchtet. heitskooperation durch die fehlende finanzielle Unterstützung der USA und ihrer Verbündeten an Schlagkraft. Damit steigt - Im Best-Case-Szenario legt die EU ihren Fokus nicht auf auch das Konfliktpotenzial. In diesem komplexen Umfeld setzt den Wettstreit oder die Zusammenarbeit mit dem USA und die EU auf umfassende unilaterale Klimaverpflichtungen. Tat- China. Stattdessen schließt sie mit Indien auf, das von einer sächlich kann sie sich damit vor Gewaltausbrüchen schützen. Katastrophe heimgesucht wurde und sich nun in multilate- Dies liegt jedoch daran, dass die Gewalt hauptsächlich aus den ralen Organisationen wie der Welthandelsorganisation en- Reihen von Ökoextremisten stammt, die ihren Unmut über gagiert, deren Reform es lange Zeit blockiert hat. Die EU sieht die fehlende internationale Einsatz- und Kooperationsbereit- dies als Möglichkeit, erneut ihre eigene internationale Re- schaft zum Ausdruck bringen. Die EU bleibt zwar zu Beginn formagenda voranzubringen. Sie unterstützt den Aufbau the- von diesen Konflikten verschont, was sie ihren hohen unilate- menbezogener internationaler Netzwerke aus Regierungen, ralen Standards zu verdanken hat. Allerdings führt die man- Unternehmen, Fachleuten sowie Bürgerinnen und Bürgern in gelnde Kooperation in Sicherheitsfragen dazu, dass die Gewalt den Bereichen Ressourcen und Technologien – Plattformen, schließlich auch in Europa um sich greift. die kleineren Staaten, darunter auch ihren eigenen Mitglied- staaten, Möglichkeiten der Einflussnahme bieten. - Im Worst-Case-Szenario bricht die internationale Sicher- heitskooperation zusammen und wird weltweit durch regionale Sicherheitsordnungen ersetzt. Die EU macht sich diesen Wandel zunutze und positioniert sich selbst als führende Kraft im Bereich der regionalen Governance. Im Austausch gegen die Übernahme ihrer Standards bietet sie ihren Nachbarn eine umfassende Beteiligung an ihrem Green Deal. Doch der Zu- sammenbruch der globalen Sicherheitskooperation hat nicht nur im Bereich des Klima-Engineering eine gesteigerte regionale Risikobereitschaft zur Folge. Im Bemühen um den Er- halt ihrer regionalen Ordnung knüpft die EU den Zugang zu ihren Grünen Fonds nicht länger an Bedingungen, was der Korruption Vorschub leistet und Osteuropa anfällig für Kon- flikte macht. Nr. 13 | Dezember 2021 9 REPORT Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 - Im Best-Case-Szenario bricht die globale Sicherheits- geoökonomischen Wettbewerbs entwickelt haben. Die EU po- kooperation vollständig zusammen – wodurch einige Staa- sitioniert sich selbst als Kulturraum und schottet ihre Gren- ten schutzlos einer Reihe von Klimakatastrophen ausgelie- zen nach Nordafrika entsprechend stärker ab. Doch nordafri- fert sind, die die Pazifikregion erschüttern und sowohl China kanische Staaten wie Marokko machen sich diese Abschottung als auch die USA treffen. Beide Seiten investieren erneut in Europas zunutze und wenden sich ihren eigenen südlichen vertrauensbildende Maßnahmen, um eine klimarelevante Nachbarstaaten zu. Sie nutzen Migration als diplomatisches Zusammenarbeit in allen Bereichen zu ermöglichen: Raum- Mittel, um auf das Machtgefüge in West- und Ostafrika Ein- fahrt, See-, Land-, Luftverkehr und Internet. Im Zuge dieser fluss zu nehmen. Schon bald ist Marokko davon überfordert, vorsichtigen Annäherung zwischen den USA und China ent- Migration in dieser Wiese zu steuern Dies löst eine weitere wickelt sich auch eine Zusammenarbeit zwischen westlichen Migrationswelle von Afrika südlich der Sahara durch Nord- Staaten und Schwellenländern. Die EU kann von diesen Ver- afrika nach Europa aus. änderungen profitieren, weil sie selbst in Sicherheitskoopera- tion investiert hat. - Im Best-Case-Szenario verzeichnet China eine Überalte- rung und einen Rückgang seiner Bevölkerung. Zudem bricht MIGRATION die Wirtschaft ein, sodass es Investitionen und „Sicherheits- berater“ aus Regionen wie Ostafrika zurückziehen muss. An- Hier haben wir als Variablen die Strategien der EU im Wett- gesichts des steigenden Konfliktpotenzials in Afrika bereitet streit um die globale Migration und die Zahl der Migrantinnen der EU ihre eigene relative Anziehungskraft Sorgen. Sie bietet und Migranten gewählt, die das Mittelmeer irregulär über- afrikanischen Eliten einen Zugang zum europäischen Arbeits- queren. Dabei kamen wir zu dem Ergebnis, dass die Ängste markt, wenn sie im Gegenzug die Migrationsströme aus ihren der EU sich selbst bewahrheiten. Sie geht davon aus, dass sie Ländern unterbinden. Allerdings bietet Europa aus Sicht der jedes Mal, wenn sie ihren Arbeitsmarkt öffnet und mit ande- äthiopischen Regierung keineswegs einen attraktiven Stand- ren großen internationalen Märkten um Migrantinnen und ort. Addis Abeba würde stattdessen lieber Unterstützung beim Migranten konkurriert, einen überproportional hohen An- Ausbau des ostafrikanischen Arbeitsmarktes erhalten. Nach- stieg irregulärer Migration aus Afrika auslöst. Mit der Zeit er- dem es unter Beweis gestellt hat, dass es lokale Arbeitskräf- kennt die EU, dass Afrika selbst in der Lage ist, wettbewerbs- te von der Abwanderung abhalten kann, bittet es die EU um fähige Arbeitsmärkte zu schaffen, um die Abwanderung von weitere Unterstützung, um Druck auf andere Arbeitsmärkte, Arbeitskräften zu verhindern. Doch die europäische Strate- beispielsweise in den Golfstaaten, auszuüben und eine bessere gie, Pufferzonen gegen irreguläre Migration aus Afrika ein- Behandlung von Wanderarbeiterinnen und Wanderarbeitern zurichten, verursacht eine Störung dieser Märkte und große zu fordern. Dadurch kann Europa seine Wettbewerbsfähigkeit Wellen an irregulärer Migration. ausbauen und gleichzeitig einen Migrationszustrom verhindern.Einleitung: Die Zukunft Europas aus heutiger Sicht - Im Status-Quo-Szenario muss die EU ihren Arbeitsmarkt aus transaktionalen Gründen attraktiv machen: China hat begonnen, Abkommen mit Eliten in aller Welt zu schließen und bietet ihnen Zugang zu chinesischen Universitäten und Arbeitsmärkten im Gegenzug für Zugriff auf natürliche Res- sourcen. Angesichts des Wettbewerbsdrucks sieht sich die EU gezwungen, politische Konditionalität einzuschränken, die sie manchen ihrer afrikanischen Partnern auferlegt hat – zu- mal China seine Kooperation nicht an politische Bedingungen knüpft. In der Folge verschlechtert sich die Situation von Men- schenrechten und Demokratie in Afrika. Die Bemühungen der EU, die Attraktivität ihres Arbeitsmarkts gegenüber dem in China zu steigern und sich gleichzeitig von ihren direkten Nachbarn abzuschotten, lösen eine umfangreiche Migrations- welle aus Ost- und Westafrika aus. - Im Worst-Case-Szenario befindet sich die EU erneut im Wettstreit mit asiatischen Arbeitsmärkten – in diesem Fall, weil sich Migration und regionale Freizügigkeit inzwischen zu Instrumenten der geopolitischen Bündnisbildung und des 10 Nr. 13 | Dezember 2021 Aufbau europäischer Resilienz und Handlungsfähigkeit: Lehren für 2030 REPORT tem verfeinern, während Großbritannien mit mehreren mög- Einleitung: lichen Bedrohungen konfrontiert war und in jede Bedrohung ein wenig investierte. Die Zukunft Solche Ereignisse werfen somit drei wichtige Fragen auf, die wir im Folgenden behandeln: Europas aus 1. Wie können in Zukunft ähnlich schwere Krisen antizipiert werden? heutiger Sicht 2. Wie kann die Resilienz gegenüber dieser Art Krisen verstärkt werden? 3. Was ist das richtige Verhältnis zwischen Antizipation Die Covid-19-Pandemie ist eine weitere Entwicklung, die Eu- und Resilienz? ropas Schwäche in puncto Krisenbewältigung gezeigt und seine starke Abhängigkeit von einem globalen Governance- Diese Fragen sind relevant, da wir die großen Verursacher System offenbart hat, das nicht mehr zweckmäßig ist; die des globalen Wandels relativ einfach vorhersagen kön- Krise hat die Grenzen der europäischen Wirtschaftsmacht nen: Durchbrüche in digitalen Technologien, wirtschaftli- dargelegt, indem sie schwache Verbindungen und kritische che Verschiebungen, Klimawandel und demografische Ent- Abhängigkeiten in den Versorgungsketten aufgedeckt hat; wicklungen. Regierungen können wiederum strategische und sie hat deutlich gemacht, dass Desinformation die poli- Planungsmaßnahmen wie zum Beispiel Top-down-Regie- tische Entscheidungsfindung Europas beeinflusst. Die Pan- rungsinitiativen und Zielvorgaben umsetzen. Doch die Aus- demie hat ebenso die Unfähigkeit der EU verdeutlicht, dis- wirkungen dieser globalen Veränderungen sind, wie sich ruptiven Wandel sinnvoll zu nutzen. Während die Pandemie gezeigt hat, oft sehr unvorhersehbar. Es ist die Bottom-up- eine Reihe unerwarteter Ereignisse ausgelöst hat – Ereignis- Resilienz, die in solchen Situationen meist am nützlichsten se, die schwere Folgen haben, höchst unwahrscheinlich und ist – wobei sich in der Vergangenheit ergebnisoffene Inves- nur im Nachhinein erklärbar sind –, verharrte die EU in alten titionen in gesellschaftlichen Zusammenhalt und internati- Vorhaben und Langzeitzielen und folglich in einem linea- onale Partnerschaften auszahlten. Nach unserer Einschät- ren und schablonenartigen Denken. Eigentlich sollte sie in- zung war es das Versäumnis, den inneren Zusammenhalt zwischen mit solchen Situationen besser umgehen können. und die internationalen Beziehungen zu stärken, und nicht Doch wenn ein Regierungssystem, das noch in den neunzi- das Versäumnis, die Ergebnisse der Cygnus-Übung umzu- ger Jahren als futuristisch galt, in den reaktiven Modus ge- setzen, das in Boris Johnsons Regierungspolitik tatsächlich zwungen wird, wirkt es an- und schwerfällig. fehlte. Folglich bietet Großbritanniens Verlust an Zusam- menhalt die eigentliche Lektion, die die Europäerinnen und Trotz häufiger Warnungen war Europa nicht auf eine Pande- Europäer für die Zukunft lernen müssen. mie vorbereitet. Auch wenn eine Art Notfallplan für eine Ge- sundheitskrise existierte – das deutsche Weißbuch von 2016 zur Sicherheitspolitik stufte Pandemien als eine von zehn VON COVID-19 BIS 2030: EUROPAS WEG Hauptherausforderungen für die deutsche Sicherheit ein –, IN DIE ZUKUNFT sind kaum präventive Maßnahmen ergriffen worden. Das Ver- einigte Königreich wird diesbezüglich in der Regel herausge- Im vergangenen Jahr blickten viele Organisationen entschlos- hoben, weil es in diesem Fall ein offenes Tor verfehlt hat. Trotz sen nach vorne, sagten die großen Herausforderungen der Zu- der Operation Cygnus, einer Übung zu einer „Schwanengrip- kunft voraus und setzten sich neue Ziele und Strategien. Das pe“-Pandemie im Jahr 2016, versäumte es, die 20 Lektionen, Jahr 2030 diente als Zieldatum für Vorhaben wie die Agenda die sich daraus ergaben, anzuwenden. Interessierte asiatische 2030 der Vereinten Nationen und den Reflexionsprozess der Staaten hingegen nahmen die Übung zur Kenntnis und wand- NATO. Die NATO bekundete beispielsweise den Willen, ihr po- ten sie praktisch an. Singapur zum Beispiel überstand die Co- litisches Profil zu stärken und sich bis 2030 an das neue geo- vid-19-Pandemie gut, zum Teil dank der Erkenntnisse, die es politische Umfeld anzupassen. Wie NATO-Generalsekretär aus Cygnus gewonnen hatte. Doch Singapur hatte zuvor auch Jens Stoltenberg es ausdrückte: „Wenn sich die Welt verändert, Erfahrungen mit der Vogelgrippe gemacht und wollte sein Sys- wird sich auch die NATO verändern.“ Dass die Strategen in den