ARTICULATION ENTRE LA PRéVENTION DES RISQUES ET LA GESTION DE CRISE

62 Pages·2016·1.49 MB·French

Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice
travaux des auditeurs
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Septembre 2016
ISSN 2265-447X
ARTICULATION ENTRE LA PRéVENTION DES RISQUES ET LA GESTION DE CRISE
Travaux de groupe des auditeurs – 3e Session nationale spécialisée 2015-2016
« Management stratégique de la crise »
Les membres du groupe – Promotion vaubaN
Les auteurs de ce travail intitulé :
« articulation entre la prévention des risques
et la gestion de crise » sont :
• anne-sophie galliano Présidente de groupe
• Jean-claude Bonnefoy
• Marie-pierre donguy
• Mohammed el antri
• gabrielle fournier
• loic Monguillon
• farid nechaB
• Jean-louis velut
Ce document ne saurait être interprété comme une position officielle ou officieuse
de l’institut ou des services de l’État. Les opinions et recommandations qui y
sont exprimées n’engagent que leurs auteurs. Il est publié sous la responsabilité
éditoriale du directeur de l’institut.
Directeur de la publication M. Cyrille SCHOTT, directeur de l’INHESJ
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articulation entre
la prevention des risques
et la gestion de crise
Travaux de groupe des auditeurs
3e Session nationale spécialisée
2015-2016
« Management stratégique de la crise »
Sommaire
RéSUmé - AbSTRACT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
SYNTHèSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
LE CONSTAT : UN CONTINUUM PRéVENTION DES RISQUES – GESTION DE CRISE
PARFOIS DIFFICILE à ASSURER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Une articulation complexe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
La multiplicité des acteurs brouille les cartes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
L’organisation institutionnelle questionnée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Multiplication des plans et procédures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Une intercommunalité difficile à se mettre en place . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Des responsabilités insuffisamment appropriées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
En France: qui fait quoi ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Le Maroc pâtit aussi d’un flou des autorités responsables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Le retour d’expérience, un exercice difficile à pratiquer et exploiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Une communication mal maîtrisée participe au flou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
DES RéUSSITES ET DE bELLES INITIATIVES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Des ouvertures vers les collectivités : PAPAM et CoTRRiM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Le PAPAM (plan d’action et de prévention des aléas en montagne) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Le COTRRiM (Contrat Territorial de Réponse aux Risques et aux Menaces) . . . . . . . . . . . . . 26
Des exemples dans la prévention des inondations et incendies de forêt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
La gestion intégrée chez PSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Le partage du RETEX entre compagnies aériennes, interactions avec le BEA, le rôle des avionneurs . . . 31
La communication réussie de la SNCF lors de l’accident de Brétigny-sur-Orge . . . . . . . . . . . . . . . . 32
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« Management stratégique de la crise »
PROPOSITIONS POUR UNE ARTICULATION PLUS EFFICACE
ENTRE PRéVENTION DES RISQUES ET GESTION DE CRISE . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Vers une prévention/gestion de crise intégrée en amont . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Renforcer l’inter-ministérialité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Favoriser des systèmes d’information partagés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Prise en compte des effets des risques pour améliorer l’aménagement urbain . . . . . . . . . . . . 35
Généraliser l’approche intégrée des risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Professionnalisation des acteurs étatiques: apprendre à travailler en transversal . . . . . . . . . . . . . . . 38
Changer de paradigme : penser bassin de risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Insuffler une culture du risque au citoyen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Les leçons de l’Algérie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Bénévoles bienveillants (VISOV, association de réserves) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Utiliser mieux et plus les réseaux sociaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Professionnaliser la communication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Améliorer et faciliter le retour d’expérience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
SYNTHèSE DE NOS RECOmmANDATIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
ANNEXES
Liste des personnes sollicitées pour la rédaction de ce mémoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Rôle et composition de la CDRNM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Organisation de l’Algérie en matière de prévention et de gestion des crises . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Glossaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
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« Management stratégique de la crise »
rÉSUmÉ
toute entité, publique ou privée, individuelle ou collective, est soumise à des risques et des menaces,
de nature variée et souvent complexe. Alors que, dans les organisations en France ou dans d’autres
pays observés (maroc, Algérie), la notion de prévention des risques et de gestion des crises se
professionnalisent, il apparaît que ces deux fonctions sont parfois déconnectées, impactant la
vulnérabilité ou la capacité à réagir des organisations : manque de communication des acteurs,
fonctionnement en silo, méconnaissance de l’autre, problème de culture ou de formation…
Des solutions et des bonnes pratiques existent toutefois dans le secteur public ou privé.
par exemple : des travaux collaboratifs entre des acteurs majeurs, une intégration de la prévention
des risques et de la gestion de crise, l’utilisation des retours d’expérience, la capitalisation de la
communication de crise.
Ces pratiques nous ont permis de déterminer plusieurs recommandations fonctionnelles ou
organisationnelles pour mettre en place une articulation entre la prévention des risques et la
gestion de crise.
Mots clés :
professionnalisation ; Communication ; retour d’expérience ; Fonctionnement en silo ; Intégration.
AbStrACt
any entity, either public or private, individual or collective, is exposed to risks and threats of different
natures and levels of complexity. While many organizations in France or overseas countries (such as
Morocco or algeria) tend to professionalize risk management and emergency response, it appears
that these two functions are sometimes disconnected, with a negative impact on vulnerability or
response strength: lack of communication, organizational silos, unawareness of other actors’ functions,
cultural or training issues…
However, solutions and best practices are observed both in private and public sectors. For instance:
collaborative works implying key roles, integration of risk management and emergency response, use
of post-crisis debriefs, smart use of crisis communication…
We used these positive practices to determine several functional or organizational recommendations
to create a smart, self-productive interaction between risk prevention and emergency response
Key Words:
Professionalisation ; Communication ; Post crisis debrief ; Silo organization ; Integration
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SyNtHèSe

La prévention des risques passe par une analyse complète permettant de les
identifier, de les catégoriser puis de les cartographier. Il faut aussi pouvoir surveiller
les signaux faibles, annonciateurs de l’occurrence de ces risques. Un risque
connu devient donc plus maîtrisable, permettant d’élaborer un dispositif d’alerte
et de mise en condition de la population afin qu’elle adopte les comportements
adéquats lorsqu’une crise se déclenche. Néanmoins, la prévention des risques ne
supprime pas le risque. elle permet surtout de réduire les conséquences du «danger
probable» s’il vient à se concrétiser, afin de garantir au maximum la sécurité des
biens et des personnes, la protection de l’environnement, ou la poursuite de
l’activité économique.
Aujourd’hui, la combinaison de la recherche permanente du «risque zéro» avec la
généralisation du «principe de pré-caution» ainsi que l’environnement médiatique
et juridique, ont abouti à une prolifération de normes, de dispositifs, de plans et
de procédures qui atteignent souvent leurs limites d’efficacité. tout prévoir afin
de maîtriser l’ensemble du spectre des crises est en effet une utopie. Force est
de constater que les entreprises privées comme les pouvoirs publics se retrouvent
régulièrement en réaction face à des crises majeures, des événements qui par leur
ampleur peuvent mettent à mal l’organisation du pays et de la société.
L’articulation entre la prévention des risques et la gestion de crise prend alors tout
son sens. prévenir permet de mieux réagir, de disposer d’une organisation si ce
n’est efficiente, du moins efficace, de réponse à la crise, qui repose sur des citoyens
acculturés aux risques et sur des structures publiques et privées rodées à la gestion
de crise, avec des opérateurs formés et entraînés. Une véritable culture du risque
partagée permet de limiter la crise et ne pas être dépassé par la soudaineté et
l’ampleur des événements ainsi que de renforcer la résilience de la société et des
organisations.
Or, force est de constater que l’atteinte d’un tel «cercle vertueux» entre prévention
des risques, gestion de crise et retour d’expérience, est encore lointaine et ce,
tant au niveau des services de l’État que des entreprises. Néanmoins, de réelles
initiatives émergent aujourd’hui pour créer une véritable culture du risque au travers
d’approches collectives impliquant les acteurs publics nationaux et locaux, les
entreprises privées et le citoyen.
en premier lieu, ce rapport dresse un état des lieux de la situation actuelle. Il fait
apparaître que le continuum entre prévention des risques et gestion de crise reste
encore difficile à assurer. Les organisations, qu’elles soient publiques ou privées se
perdent bien souvent sous une multitude de plans et de procédures qui entrave une
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réponse concrète à la crise. à ceci s’ajoute la multiplicité des acteurs en jeu qui ne
facilite pas le dialogue tant entre services qu’au niveau même de la communication
envers les citoyens. enfin, les responsabilités partagées mais non explicitées des
acteurs ajoutent encore au flou de la réponse à la crise.
en second lieu, le rapport met en exergue certaines initiatives originales et des
réussites en matière d’articulation entre prévention et gestion de crise que nous
avons pu étudier, à partir d’entretiens avec des acteurs ciblés et représentatifs, dans
le monde privé ou public. par exemple, la mise en place de la gestion intégrée
chez PSa Peugeot Citroën ou la création d’un Contrat territorial de réponse
aux risques et aux menaces, qui s’annonce comme une nouvelle organisation
de travail interministériel.
enfin, en troisième partie et à partir de nos analyses et de différents observations,
des recommandations visant à mettre en place des solutions pragmatiques pour
mettre en place une articulation efficace entre prévention et gestion des risques sont
proposées, en s’inspirant de bonnes pratiques déjà existantes, en France comme à
l’étranger, notamment le maroc et l’Algérie (Nb : véritable aboutissement pratique
de ce rapport visant à apporter des pistes concrètes à l’attention des organisations
publiques ou privées, ces recommandations sont synthétisées à la fin de ce présent
document).
en effet, des solutions existent pour améliorer l’intégration des services, cela
passe notamment par un changement d’organisation du travail. Aujourd’hui les
organisations doivent travailler de manière transversale et non plus en « silo ».
par ailleurs, des outils existants, tel le retour d’expérience est encore sous-
exploité. pourtant, ce dernier, qui permet de confronter la réponse à la crise
avec la réalité du terrain, semble essentiel pour corriger et améliorer l’organisation
de gestion de crise.
enfin, au-delà des outils et des organisations, il semble aujourd’hui plus que
nécessaire de replacer le citoyen au cœur du dispositif de prévention et de
gestion de crise. en effet, en le responsabilisant, et l’acculturant dès le plus jeune
âge aux risques, le citoyen adoptera les comportements adéquats en tant de
crise et deviendra ainsi un relais efficace des acteurs institutionnels. Il apparaît
ainsi primordial de créer une culture du risque partagé par toutes les strates de la
population pour contribuer à la résilience de la société.
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INtrODUCtION

terrorisme, cyber attaque, ou plus simplement inondations et crises sanitaires : les
menaces planent au-dessus des sociétés et chacun s’approprie la formule, devenue
célèbre, de patrick Lagadec « préparez-vous à être surpris». Se préparer, n’est-ce
pas là le cœur de notre sujet: comment se préparer aux risques pour gérer au
mieux en cas de crise majeure.
etudier la «prévention des risques» et la «gestion de crise» pour réfléchir ensuite à
l’articulation entre les deux implique nécessairement une réflexion initiale sur ce que
sous-tendent ces expressions. pour prévenir des risques, il semble indispensable de
les analyser au préalable et donc de les identifier, puis de les catégoriser et de
les cartographier. Il faut aussi pouvoir surveiller les signaux faibles, annonciateurs
de l’occurrence de ces risques. Un risque connu devient donc plus maîtrisable,
permettant d’élaborer un dispositif d’alerte et de mise en condition de la population
afin qu’elle adopte les comportements adéquats lorsqu’une crise se déclenche.
Néanmoins, la prévention des risques ne supprime pas le risque, elle permet de
réduire les conséquences du «danger probable» s’il vient à se concrétiser. Car c’est
bien là l’objectif de la prévention des risques : garantir la sécurité des biens et des
personnes, la protection de l’environnement, la poursuite d’une activité économique
par exemple. La question se pose alors de la responsabilité des « propriétaires » du
risque. est-ce seulement l’affaire de l’État ou est-ce l’affaire de tous comme l’exprime
la loi de 2004 ? Quels sont les acteurs de la prévention des risques ? Qui intervient
et à quel moment? Aujourd’hui, la peur du risque et la volonté d’atteindre le risque
zéro a abouti à une prolifération de normes, de dispositifs, de plans, de procédures
qui atteignent souvent leurs limites.
tout prévoir afin de maîtriser l’ensemble du spectre des crises est une utopie.
Force est de constater que les entreprises privées comme les pouvoirs publics se
retrouvent régulièrement en réaction face à des crises majeures, des évènements
qui par leur ampleur mettent à mal l’organisation du pays et de la société. Haroun
tazieff écrivait : « la définition que je donne du risque majeur, c’est la menace
sur l’homme et son environnement direct, sur ses installations, la menace dont la
gravité est telle que la société se trouve absolument dépassée par l’immensité du
désastre ».
L’articulation entre la prévention des risques et la gestion de crise prend alors tout
son sens. prévenir permet de mieux réagir, de disposer d’une organisation si ce
n’est efficiente, du moins efficace, de réponse à la crise, qui repose sur des citoyens
acculturés aux risques et sur des structures publiques et privées rodées à la gestion
de crise, avec des opérateurs formés et entraînés. Une véritable culture du risque
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partagée permettrait de limiter la crise et ne pas être dépassé par la soudaineté et
l’ampleur de l’évènement. Quel est l’état des lieux en France ? L’appropriation de
la culture du risque, de la gestion de crise, de la résilience est-elle partagée dans
toute la société française ? Les expériences passées sont-elles bien exploitées pour
préparer le futur ? Les structures étatiques de réponse à la crise sont-elles vraiment
efficaces ? Force est de constater que l’atteinte d’un « cercle vertueux » entre
prévention des risques, gestion de crise et retour d’expérience, est encore lointaine,
et ce, tant au niveau des services de l’etat que des entreprises. Néanmoins, de
réelles initiatives émergent aujourd’hui pour créer une véritable culture du risque au
travers d’approches collectives impliquant les acteurs publics nationaux et locaux,
les entreprises privées et le citoyen.
pour résoudre la difficile équation entre prévention des risques et gestion de crise,
nous nous sommes appuyés sur des rapports, des lectures, des conférences mais
aussi et surtout sur des entretiens avec des acteurs de la prévention des risques
et de la gestion des crises. Nous les remercions vivement pour leur disponibilité
et leur franchise sur le sujet. Les conseils et le soutien de nos tuteurs, madame
Carole Dautun, chef du département risques et Crises de l’INHeSJ et monsieur
benoit Assemat, Inspecteur général de la santé publique vétérinaire, du même
département, ont aussi été précieux pour nous guider dans ce travail.
pour traiter cette problématique, nous nous sommes attachés dans un premier
temps à dresser un état des lieux de la situation actuelle. elle fait apparaître que
le continuum entre prévention des risques et gestion de crise reste très fragile, en
France comme au maroc par exemple. en second lieu, nous avons souhaité mettre
en exergue certaines belles initiatives et des réussites en matière d’articulation entre
prévention et gestion de crise. enfin, ce rapport formule des propositions visant à
mettre en place des solutions pragmatiques, en s’inspirant de bonnes pratiques
déjà existantes, en France comme à l’étranger, notamment l’Algérie et le maroc.
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