aprender a governar

205 Pages·2008·0.96 MB·Portuguese

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ALEXANDRE MENDES NICOLINI

APRENDER A GOVERNAR
A APRENDIZAGEM DE FUNCIONÁRIOS
PÚBLICOS PARA AS CARREIRAS DE ESTADO

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em
Administração da Escola de Administração da
Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial
para obtenção do grau de Doutor em Administração.

Orientadora: Profa. Dra. Tânia Maria Diederichs Fischer

Salvador
2007
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Agradecimentos

• Para minha avó, Amélia da Silva Mendes, que mesmo com pouco estudo sempre
compreendeu o valor da educação e fez da escola uma aliada. Todos os seus netos
concluíram graduações e pós-graduações.

• Para meus pais, professores Antonino Nicolini e Aurea Mendes Nicolini, que bem me
ensinaram que “a educação é a única coisa que não podem te tirar”.

• Para minha orientadora, Tânia Fischer, que soube aguardar meu amadurecimento no
curso de doutorado para determinar a hora certa de discutir nortes.

• Para os entrevistados, por seu tempo, colaboração, generosidade e disposição sincera
em contribuir com a ciência.

• Para Antonio Ricardo de Souza e Paula Chies Schommer, pelo apoio incondicional e
pelas valiosas colaborações.

• Para o CNPq e para a CAPES, pelo papel importantíssimo que desempenham no
desenvolvimento da ciência e também para o nosso desenvolvimento pessoal.

• Para a Universidade Candido Mendes de Campos dos Goytacazes, à qual devo as
inquietações que me trouxeram ao doutorado e o agradecimento pelo amparo integral
no início do doutorado.

• Para Aléxandros, Heféstion, Ptolomeu, Luísa, Juliana, Basílio, Jorge, Dorian, Basil e
Lorde Henry, pois sempre me convidaram a ler mais.

• Para todos os amigos, sejam os de sempre ou os novos, que sempre acreditam que tudo
vai dar certo. E que, duvidando, me obrigam a convencê-los...
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Resumo

Esta tese investiga como dois grupos de funcionários públicos selecionados para as carreiras
de Estado no Brasil aprendem a desempenhar as suas funções. Deste modo, busca
compreender os processos de aprendizagem, formais e informais, da entrada desses servidores
públicos como alunos nos espaços destinados à sua formação, até sua inserção nos espaços de
trabalho, como aprendizes. A pesquisa justifica-se porque, sendo as amostras estudadas
consideradas boas referências no serviço público, faz-se necessário compreender como se dá a
aprendizagem para o exercício dessas carreiras de Estado. Espera-se estar contribuindo para
aperfeiçoar a gestão governamental, aproveitar eficientemente os recursos públicos e prover
serviços de melhor qualidade para a população, sem prejuízos à eqüidade e à justiça.

Quatro dimensões são consideradas para investigar a aprendizagem dos funcionários públicos:
primeira, o surgimento e evolução da formação em administração pública no País. Segunda,
as escolas de governo, lugares propícios à aprendizagem, influentes para a administração
pública do País, inclinados à discussão de novas soluções e críticos na identificação, análise e
apropriação das experiências verificadas em outras realidades. Terceira, os cursos de
formação inicial, espaços para o primeiro contato com a função escolhida e os seus desafios,
saberes necessários e ferramentas disponíveis. Quarta, a inserção no ambiente de trabalho,
decisiva para o processo de aprendizagem social dos funcionários novatos por intermédio das
comunidades de prática.

Para compreender as quatro dimensões supracitadas, a pesquisa foi descritiva e explicativa, no
que tange aos seus objetivos, e bibliográfica, documental e de campo, quando se fala dos
meios. As amostras estudadas foram os Especialistas em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, formados na Escola Nacional de Administração Pública, e os Auditores
Fiscais de Tributos Estaduais, formados na Universidade Corporativa do Serviço Público da
Bahia.

Conclui-se que as escolas de governo configuram-se como uma alternativa na formação de
funcionários públicos para as carreiras de Estado, embora não se prescinda daqueles a
formação universitária, que os cursos de formação inicial são uma iniciativa correta para
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preparar estes funcionários para o exercício profissional e que a prática de uma comunidade
funciona como um poderoso currículo de aprendizagem situada no local de trabalho.

Palavras-chave: aprendizagem; aprendizagem organizacional; comunidades de prática;
escolas de governo; gestores públicos; auditores fiscais.
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Abstract

This work investigates the learning process of civil servants selected to state careers in Brazil.
We aim to understand their formal and informal learning processes, from their admission and
initial training phase to their insertion into the workplace as practitioners. The research is
justified because improvements in public management are needed for public funding to be
better used and for superior service standards to be provided with justice and equity.

In order to investigate we consider several dimensions. First, we focus on the Schools of
Government, spaces that are good for learning and crucial for public administration, but also
open to exploring new managerial solutions experienced in other contexts. Second, we set our
sights to initial training courses. These spaces host the first contact made between students
and their chosen careers and necessary skill sets. Third, we also analyze insertion into the
workplace, a moment that is decisive for the social learning processes of new employees. In
this particular aspect, communities of practice play a leading role.

In order to answer primary questions we have conducted interviews combined with
bibliographical and literary research. We have focused our attention on key careers: Public
Policy and Public Management Specialists that studied at the National School of Public
Administration (ENAP) and Tax Auditors that studied at the Bahia State Corporate University
of Public Service (UCS).

We conclude that Schools of Government are important alternatives for civil servant
education in public-sector careers. Therefore, the Schools of Government are complementary
to undergraduate degrees. We also observed that initial courses are desirable in order to
prepare new civil servants. Last, we conclude that communities of practice are powerful
resources for learning processes in the workplace.

Keywords: learning; organizational learning; communities of practice; schools of
government; public managers; tax auditors.
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Lista de Abreviaturas e Siglas

ABTA Associação Brasileira de Técnicos em Administração
AGE Auditoria Geral do Estado, da SEFAZ, do Estado da Bahia
ANPAD Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Administração
APO Analista de Planejamento e Orçamento
BIRD Banco Interamericano de Reconstrução e Desenvolvimento
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CdP Comunidade de Prática
CDRH Coordenação de Desenvolvimento de Recursos Humanos, do Estado da Bahia
CIPAD Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública
CFSPC Conselho Federal do Serviço Público Civil
CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarollo
CSPS Canada School of Public Service
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
DICOP Diretoria de Contabilidade, na SEFAZ, do Estado da Bahia
DEPAT Diretoria do Tesouro, na SEFAZ, do Estado da Bahia
DRH Diretoria de Recursos Humanos, do Estado da Bahia
DTI Diretoria de Tecnologia da Informação, na SEFAZ, do Estado da Bahia
EAESP Escola de Administração de Empresas de São Paulo
EAF Escola de Administração Fazendária, do Estado da Bahia
EBAP Escola Brasileira de Administração Pública
EBAPE Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas
EG Escola de Governo
ENA École Nationale d’Administration
ENANPAD Encontro Nacional da ANPAD
ENAP Escola Nacional de Administração Pública
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EnAPG Encontro Nacional em Administração Pública e Governança
EPPGG Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
ESAF Escola Superior de Administração Fazendária
FEA Faculdade de Economia e Administração
FESPE Fundação do Ensino Superior de Pernambuco
FGV Fundação Getulio Vargas
FLEM Fundação Luís Eduardo Magalhães, do Estado da Bahia
FUNDESP Fundação para o Desenvolvimento do Setor Público, do Estado da Bahia
GDFAZ Grupo de Desenvolvimento do Servidor Fazendário
IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IBERGOP Escola Iberoamericana de Governo e Políticas Públicas
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IUPERJ Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MP Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
ONU Organização das Nações Unidas
PBA-1 Programa de Ensino de Administração Pública e de Empresas
PCC Plano de Classificação de Cargos do Governo Federal
PNAF Programa Nacional de Apoio às Administrações Fiscais dos Estados
PLL Participação Periférica Legítima
RSP Revista do Serviço Público
SAEB Secretaria de Administração do Estado da Bahia
SAF Superintendência de Administração Financeira, na SEFAZ, do Estado da Bahia
SEFAZ Secretaria de Fazenda do Estado da Bahia
SEGES Secretaria de Gestão do MP
SEPLAN Secretaria de Planejamento
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SRH Secretaria de Recursos Humanos do MP
T&D Treinamento e Desenvolvimento
UCPR Universidade Católica do Paraná
UCS Universidade Corporativa do Serviço Público, do Estado da Bahia
UECE Universidade do Estado do Ceará
UFBA Universidade Federal da Bahia
UFPB Universidade Federal da Paraíba
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
USAID United States Agency for International Development
USP Universidade de São Paulo
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Índice

1. O TEMA DE PESQUISA 11
1.1. INTRODUÇÃO 11
1.2. DELIMITAÇÃO 15
1.2.1. O PROBLEMA 15
1.2.2. QUESTÕES DESTA PESQUISA 16
1.2.3. PRESSUPOSTOS 16
1.3. METODOLOGIA 17
1.3.1. SOBRE A PESQUISA 17
1.3.2. SOBRE A AMOSTRA 20
1.3.3. SOBRE A CONSTRUÇÃO 21
2. SABERES FORMAIS PARA AS CARREIRAS DE ESTADO 25
2.1. A EVOLUÇÃO DAS ESCOLAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 25
2.1.1. AS PRIMEIRAS PREOCUPAÇÕES: COMO PREPARAR A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 27
2.1.2. O INÍCIO DA DISCIPLINA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 1930 ATÉ 1945 29
2.1.3. A DISCIPLINA DEFINE SEUS CONTORNOS SOB O DESENVOLVIMENTISMO: 1945 ATÉ 1964 33
2.1.4. PROFISSÃO E CURRÍCULO SOB O INTERVENCIONISMO ESTATAL: 1964 ATÉ 1980 39
2.1.5. FRAGMENTAÇÃO E DECLÍNIO NOS ANOS 80: UMA DÉCADA PERDIDA? 42
2.1.6. A DISCIPLINA SE REINVENTA COMO GERENCIAL: 1995 ATÉ 2002 47
2.1.7. O ESTADO GERENCIAL SE QUESTIONA, MAS E A DISCIPLINA? PÓS-2003, PÓS-2007 51
2.2. A CRIAÇÃO DE ESCOLAS DE GOVERNO NO PODER EXECUTIVO 54
2.2.1. DEFININDO UM NOVO ESPAÇO DE FORMAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS 54
2.2.2. NOVOS PAPÉIS PARA NOVOS ESPAÇOS DE FORMAÇÃO CORPORATIVOS 59
3. SABERES INFORMAIS PARA AS CARREIRAS DE ESTADO 64
3.1. OS INDIVÍDUOS, AS ORGANIZAÇÕES E A APRENDIZAGEM 64
3.1.1. COMO O INDIVÍDUO APRENDE: EDUCAÇÃO TRADICIONAL E EDUCAÇÃO NOVA 64
3.1.2. OS INDIVÍDUOS NA ORGANIZAÇÃO: A APRENDIZAGEM NUM CONTEXTO SOCIAL 70
3.1.3. EM APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL, O GRUPO É MAIS QUE A SOMA DOS INDIVÍDUOS? 75
3.2. A APRENDIZAGEM PELA PARTICIPAÇÃO PERIFÉRICA LEGÍTIMA 82
3.2.1. A APRENDIZAGEM, INERENTE AO TRABALHO E À INOVAÇÃO 82
3.2.2. O APRENDIZ, PERIFÉRICO MAS LEGÍTIMO 84
3.2.3. APRENDER EM COMUNIDADE E NA COMUNIDADE 90
3.2.4. APRENDER COM A PRÁTICA E PRATICAR O APRENDIDO 100
3.2.5. EXPERIMENTAR O SIGNIFICADO PARA SIGNIFICAR O EXPERIMENTADO 107
3.2.6. TRANSFORMAR-SE E TRANSFORMAR 117
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4. A APRENDIZAGEM NAS CARREIRAS DE ESTADO: SOMA OU ARTICULAÇÃO DE
SABERES FORMAIS E INFORMAIS? 127
4.1. AS CARREIRAS DE ESTADO 127
4.1.1. O CONCEITO DE CARREIRA 127
4.1.2. O QUE SE ESPERA DO NOVO DIRIGENTE PÚBLICO 129
4.1.3. A EVOLUÇÃO DAS CARREIRAS DE ESTADO NO BRASIL PÓS-1995 134
4.2. OS ESPECIALISTAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL 138
4.2.1. A ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 138
4.2.2. O DESEMPENHO DA ENAP COMO ESCOLA DE GOVERNO 142
4.2.3. O PROGRAMA DE FORMAÇÃO DO EPPGG 145
4.2.4. A PRÁTICA COMO FORMAÇÃO CONTINUADA 152
4.3. OS AUDITORES FISCAIS DE TRIBUTOS DO ESTADO DA BAHIA 157
4.3.1. A UNIVERSIDADE CORPORATIVA DO SERVIÇO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA 157
4.3.2. O PAPEL DA UCS COMO ESCOLA DE GOVERNO 161
4.3.3. O PROGRAMA DE FORMAÇÃO DO AUDITOR FISCAL 163
4.3.4. A PRÁTICA COMO FORMAÇÃO CONTINUADA 168
4.4. O MAPA DA APRENDIZAGEM NAS CARREIRAS DE ESTADO 173
4.4.1. EM QUAIS DIREÇÕES SE DÃO AS APRENDIZAGENS? 173
4.4.2. AS ESCOLAS DE GOVERNO SERVEM COMO BÚSSOLAS? 178
5. CONCLUSÕES 181
6. BIBLIOGRAFIA 189
7. APÊNDICES 203
7.1. ROTEIRO DAS ENTREVISTAS REALIZADAS 203
7.1.1. ROTEIRO DAS ENTREVISTAS COM OS PRESIDENTES DAS ESCOLAS DE GOVERNO 203
7.1.2. ROTEIRO DAS ENTREVISTAS COM OS COORDENADORES DOS CURSOS DE FORMAÇÃO 203
7.1.3. ROTEIRO DAS ENTREVISTAS COM OS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS INICIANTES 204
7.2. RELAÇÃO DAS PESSOAS ENTREVISTADAS 205
7.2.1. UNIVERSIDADE CORPORATIVA DO SERVIÇO PÚBLICO DA BAHIA 205
7.2.2. ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA DO ESTADO DA BAHIA 205
7.2.3. ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 205