Aligner les politiques pour une économie bas carbone

265 Pages·2015·5.28 MB·French

Réunion du Conseil au niveau
des Ministres
Paris, 3-4 juin 2015
SEMAINE
DE L’OCDE
2 0 1 5
ALIGNER LES POLITIQUES
AU SERVICE DE LA
www.ocde.org
TRANSITION VERS UNE
OCDE Paris
ÉCONOMIE BAS CARBONE
2, rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16
Tel.: [phone]
Aligner les politiques au service de la
transition vers une économie bas carbone
RÉSUMÉ
1. La lutte contre le changement climatique passe par des transformations qui exigent d’agir dès
maintenant. Grâce à l’arsenal des politiques climatiques – tarification du carbone et approche s’appuyant
sur le marché, action réglementaire et soutien ciblé à l’innovation dans les technologies durables
bas carbone –, davantage de pays réduisent aujourd’hui leurs émissions. Toutefois, à l’échelle mondiale,
les émissions de gaz à effet de serre augmentent rapidement et demeurent trop élevées pour éviter une
transformation du climat aux incidences graves et irréversibles.
2. Le présent rapport propose une nouvelle approche pour faciliter la mise en œuvre et améliorer
l’efficacité de l’action climatique, en procédant au premier diagnostic général des défauts d’alignement
entre les grands cadres d’action et de réglementation et les objectifs climatiques. Ce faisant, il pointe un
certain nombre de possibilités de réalignement de nature à permettre une transition efficace et efficiente
vers une économie bas carbone. Au moment où les pays mettent la dernière main à leurs contributions pour
la 21e session de la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques (COP21), diagnostiquer et corriger les principaux défauts d’alignement des politiques peut
aider les gouvernements à se montrer plus ambitieux, tout en répondant à d’autres objectifs politiques et
économiques.
3. Cela fait des siècles que le charbon, le pétrole et le gaz naturel alimentent le développement
économique de la planète, influant ainsi de façon persistante et à grande échelle sur les choix économiques
et infrastructurels. Voilà pourquoi les cadres d’action et les intérêts économiques continuent de favoriser
les combustibles fossiles et les activités à forte intensité de carbone. Le problème d’alignement des
politiques tient aussi au fait qu’elles ont été formulées sans tenir compte des incidences possibles sur les
émissions de gaz à effet de serre (on pense ici au traitement fiscal des véhicules de société ou aux
nouvelles réglementations du secteur financier, par exemple). Une meilleure connaissance de leurs effets
non intentionnels sur les émissions de gaz à effet de serre pourrait orienter l’élaboration de l’action
publique dans le sens d’une plus grande efficacité.
4. Aligner les politiques pour la transition vers une économie bas carbone est un objectif qui peut
lui-même contribuer à un programme de réforme plus large en faveur d’une croissance plus verte, plus
résiliente et plus inclusive. Sans même parler d’éviter les incidences graves et irréversibles qu’aurait un
climat plus instable à l’échelle mondiale, la réduction des émissions de CO grâce à une utilisation
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rationnelle de l’énergie peut accroître la compétitivité et améliorer dans le même temps la sécurité
énergétique. Les systèmes de transport et d’énergie bas carbone se traduiront par une meilleure qualité de
l’air, des effets positifs sur la santé et une offre énergétique plus diversifiée.
5. Lors de la Réunion du Conseil de l'OCDE au niveau des Ministres (RCM) de 2014, les ministres
ont invité l'OCDE, de concert avec l’Agence internationale de l’énergie (AIE), l’Agence pour l’énergie
nucléaire (AEN) et le Forum international des transports (FIT), « à continuer de soutenir les négociations
menées dans le cadre de la CCNUCC, à examiner les moyens de mieux harmoniser les politiques menées
dans différents domaines afin que tous les pays puissent opérer une transition réussie vers une économie
durable, sobre en carbone et résiliente face au changement climatique, et à présenter un rapport à la
Réunion du Conseil de l'OCDE au niveau des Ministres de 2015 ». Le présent rapport propose le
diagnostic initial des quatre organisations quant aux aspects des cadres d’action et de réglementation qui ne
sont peut-être pas en phase avec une économie sobre en carbone. Il montre dans quels domaines on peut
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trouver de meilleurs alignements en explorant les secteurs et les cadres d’action les plus déterminants pour
une croissance à faible intensité carbone. Les principales conclusions sont résumées ci-dessous.
Aligner les politiques au service de l’action climatique et de la croissance
6. Accroître les investissements et les financements bas carbone durables1. Il existe aujourd’hui
une occasion unique de faire en sorte que les nouveaux investissements dans les infrastructures apportent
un soutien à l’action climatique tout en favorisant le développement économique. Les coûts additionnels à
court terme induits par la transition vers une économie bas carbone ne représentent qu’une fraction des
financements requis pour satisfaire l’ensemble des besoins en infrastructures. Les capitaux ne manquent
pas, mais de nouvelles sources de financements doivent être mobilisées. La stabilité des marchés financiers
est une condition préalable à tout investissement. Il n’en est pas moins important de comprendre et
d’évaluer les effets potentiels et inattendus des réglementations financières sur l’offre de financement de
long terme, qu’elles soient comptables, prudentielles, ou s’appliquent aux marchés. Les gouvernements
doivent remettre en question le soutien qu’ils accordent aux investissements dans des activités à forte
intensité de gaz à effet de serre et intégrer les objectifs climatiques dans les marchés publics et dans l’aide
publique au développement.
7. Fiscalité : l’énergie et au-delà. Les subventions et les dépenses fiscales qui favorisent la
production et l’utilisation d’énergies fossiles ralentissent l'innovation bas carbone ; la faiblesse actuelle des
prix du pétrole offre toutefois une occasion de réforme. D’autres taxes et d’autres dispositions fiscales
méritent également un examen plus attentif (par exemple, les impôts fonciers et divers aspects de la
fiscalité des entreprises), car elles peuvent inciter à faire des choix de nature à augmenter l’intensité de
carbone. Ainsi, le traitement fiscal dont bénéficient les véhicules de société dans les pays de l’OCDE
encourage les émissions de CO . Il est aussi nécessaire que les pouvoirs publics anticipent les effets de la
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transition bas carbone sur les recettes fiscales.
8. L’innovation bas carbone à grande échelle. Un engagement clair et crédible des
gouvernements en faveur d'un arsenal climatique ambitieux donnerait une forte impulsion aux innovations
sobres en carbone. La transition bas carbone peut entraîner un boom de l’innovation – déjà perceptible
dans certains cas – et l’émergence de nouvelles entreprises, la restructuration d’entreprises existantes, avec
une évolution parallèle des compétences et de la main-d’œuvre. Dans le contexte de la transition bas
carbone, l’innovation revêt de multiples dimensions : renouvellement des entreprises, apparition de
nouvelles technologies et de nouveaux modèles économiques, mise en place à grande échelle de structures
de soutien appropriées, sans oublier les mesures nécessaires pour remédier aux éventuels déficits de
compétences par le biais de l’éducation, de la formation et d’autres actions visant le marché du travail.
9. Échanges internationaux et transition bas carbone. Le commerce international n’empêche pas
en soi les gouvernements de poursuivre des politiques climatiques ambitieuses, mais c’est un domaine dans
lequel certains obstacles peuvent compromettre les objectifs de ces politiques. À titre d’exemple, les droits
d’importation pénalisent encore les échanges de certaines technologies nécessaires pour la transition bas
carbone. Un accord sur les biens environnementaux, comme celui négocié actuellement, permettrait
notamment de réduire le coût de la lutte contre le changement climatique. Une mise en garde s’impose
pour les nombreux pays qui cherchent à promouvoir une croissance plus verte en favorisant leurs
producteurs de technologies bas carbone : lorsqu’une telle politique a des effets restrictifs sur les échanges
mondiaux, elle risque fort en effet de compromettre l’investissement dans les technologies durables et leur
adoption au niveau mondial.

1 Dans cet ouvrage, le terme durable signifie respectueux de l’environnement et socialement acceptable.
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10. Décarboner l’électricité. L’électricité est au cœur de la décarbonation des systèmes
énergétiques. Or, les marchés déréglementés de l’électricité n’émettent pas les signaux-prix à long terme
dont les investisseurs ont besoin pour décider d’investir dans des technologies bas carbone nécessitant de
fortes dépenses d’équipement. Pour faire en sorte que les investissements dans des solutions bas carbone
soient compétitifs et effectués en temps voulu, il faudra une nouvelle organisation du marché, offrant
notamment la possibilité de signer des contrats d’approvisionnement à long terme, et un prix du CO qui
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envoie des signaux stables et robustes. Les pays qui envisagent d’introduire davantage de concurrence dans
leur système réglementé doivent adopter à cet égard des dispositions qui encourageront l’investissement
dans les technologies bas carbone au lieu de le dissuader.
11. Opter pour une mobilité urbaine durable. Les systèmes de transport actuels, qui sont
largement tributaires des carburants fossiles, ont un coût environnemental très élevé (changement
climatique, bruit, pollution de l’air), particulièrement en milieu urbain. Des mesures s’imposent pour
favoriser une mobilité moins émettrice de carbone et plus efficace du point de vue énergétique. Dans de
nombreuses villes, les politiques d’urbanisme et la planification des transports sont mal coordonnées et
encouragent une utilisation intensive de la voiture particulière. L’alignement des interventions entre les
différents niveaux d’administration et entre les différents acteurs pourrait faire beaucoup pour favoriser une
mobilité bas carbone. Les cadres institutionnels et législatifs nationaux laissent souvent trop peu de latitude
aux administrations locales, sur le plan financier ou politique, pour leur permettre de faire des choix sobres
en carbone.
12. Renforcer les incitations en faveur d’une utilisation durable des terres. Les pratiques
durables de gestion des terres (réduction des surfaces déboisées, remise en état des sols dégradés, pratiques
agricoles sobres en carbone et augmentation des quantités de carbone stockées dans les sols et les forêts)
peuvent beaucoup contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre tout en répondant à
l'augmentation de la demande alimentaire. Elles pourraient aussi renforcer la résilience de nos économies
au changement climatique, en protégeant les écosystèmes. Il faudrait pour cela une approche intégrée qui
décloisonne les politiques suivies en matière d’atténuation et d’adaptation, d’agriculture, de sécurité
alimentaire, de gestion des forêts et d’environnement. Plus concrètement, les pays pourraient poursuivre
leurs efforts en vue de supprimer les subventions agricoles préjudiciables à l’environnement, de donner une
valeur aux services écosystémiques, de protéger les forêts et de limiter le plus possible le gaspillage
alimentaire.
Enclencher la transition bas carbone
13. La politique climatique pourrait gagner en efficacité si tous les ministres étaient en mesure de
repérer les principaux défauts d’alignement des politiques dont ils ont la responsabilité par rapport à la
transition bas carbone. Un programme d’action climatique ambitieux exige une nouvelle façon d’élaborer
l’action publique dans l’ensemble de l’administration.
14. Au-delà du niveau national, un meilleur alignement des politiques entre les pays serait aussi un
gage d’efficacité et atténuerait les préoccupations concernant d’éventuelles distorsions de concurrence. Un
accord mondial sur la réduction des gaz à effet de serre enverrait un signal fort dans cette direction.
Prochaines étapes
15. L’intégration systématique de l’action climatique dans les politiques publiques peut être assurée
en repérant et en corrigeant les principaux défauts d’alignement des politiques dans les différents pays, une
démarche que l'OCDE peut favoriser grâce à ses multiples programmes de suivi des politiques nationales,
et en coopération avec l’AIE, le FIT et l’AEN.
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16. Ces travaux ont aussi mis en évidence d’importants domaines dans lesquels les pouvoirs publics
pourraient intervenir pour mieux étayer la transition vers une économie bas carbone, et qui méritent d’être
examinés plus avant : 1) les stratégies d’innovation visant des technologies de rupture, le déclin de
certaines activités et les aspects sociaux connexes, dont l’emploi, ainsi que les problèmes de compétitivité
internationale ; 2) le rôle des codes des impôts dans l’alignement des incitations en faveur de la transition
bas carbone, au-delà des défauts d’alignement provenant des taxes sur l’énergie et du soutien des pouvoirs
publics aux activités liées aux énergies fossiles ; et 3) les conséquences de la vision à court terme qui
caractérise les marchés financiers pour les investissements de long terme dans des infrastructures bas
carbone.

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TABLE DES MATIÈRES
RÉSUMÉ ......................................................................................................................................................... 2
Aligner les politiques au service de l’action climatique et de la croissance ................................................ 3
Enclencher la transition bas carbone ............................................................................................................ 4
Prochaines étapes ......................................................................................................................................... 4
SYNTHÈSE ..................................................................................................................................................... 9
Avant-propos ............................................................................................................................................... 9
Promouvoir des politiques au service de la transition bas carbone ............................................................ 10
Mutations structurelles et transition vers une économie bas carbone ........................................................ 11
I. Domaines d’action transversaux ......................................................................................................... 14
II. Aligner les politiques dans des secteurs particuliers ....................................................................... 22
1. L’ACTION CLIMATIQUE ET L’ALIGNEMENT DES POLITIQUES .............................................. 30
1.1 Le changement climatique : un des problèmes de changement structurels auxquels sont
confrontés les décideurs publics ...................................................................................................... 31
1.2 Faciliter la transition bas carbone : le bien-fondé de l’alignement des politiques .......................... 33
1.3 Organisation et périmètre du rapport .............................................................................................. 34
1.4 L’arsenal climatique : des principes à la mise en œuvre ................................................................. 35
RÉFÉRENCES .............................................................................................................................................. 50
I. DOMAINES D’ACTION TRANSVERSAUX ...................................................................................... 54
2. ACCROÎTRE LES INVESTISSEMENTS ET LES FINANCEMENTS BAS CARBONE .................. 55
2.1 Le défi de l’investissement bas carbone .......................................................................................... 56
2.2. L’environnement habilitant : aligner les objectifs climatiques et la politique d’investissement .... 62
2.3. Canaliser toutes les sources de financement vers les infrastructures bas carbone .......................... 67
2.4 Renforcer la communication des entreprises et des investisseurs sur les risques climatiques ........ 70
2.5 Intégrer les objectifs liés au changement climatique dans les dépenses publiques ......................... 74
RÉFÉRENCES .............................................................................................................................................. 85
3. FISCALITÉ : L’ÉNERGIE ET AU-DELÀ ........................................................................................... 90
3.1 La problématique fiscale des économies bas carbone ..................................................................... 91
3.2 La fiscalité et les subventions énergétiques sapent la lutte contre le changement climatique ........ 92
3.3 Au delà de la fiscalité de l’énergie, quels sont les signaux fiscaux qui font obstacle au
choix d’options sobres en carbone .................................................................................................. 97
3.4 Quelles perspectives en termes de recettes fiscales et sur le plan budgétaire dans un contexte
de diminution de l’utilisation des énergies fossiles ? .................................................................... 102
4. ALIGNER LES POLITIQUES EN FAVEUR DE L'INNOVATION ET DES COMPÉTENCES
SUR LA DYNAMIQUE DE LA POLITIQUE CLIMATIQUE ................................................................. 106
4.1. Les politiques d'innovation sont-elles alignées sur la dynamique de la politique climatique ? .... 107
4.2 Activer les marchés du travail en faveur de la transition bas carbone .......................................... 118
4.3 Les défauts d'alignement limitent l'innovation dans l'industrie ..................................................... 122
RÉFÉRENCES ............................................................................................................................................ 130

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5. POLITIQUES RELATIVES AU COMMERCE INTERNATIONAL ................................................ 136
5.1 Les émissions de GES et les échanges internationaux .................................................................. 137
5.2 Défauts d’alignement potentiels entre les politiques climatiques et les règles
commerciales internationales ........................................................................................................ 140
5.3 Défauts d’alignement dus aux politiques internes en matière de commerce international ........... 143
5.4 Le transport maritime et aérien stimule le commerce mondial ..................................................... 148
5.5 Résilience du système commercial au changement climatique..................................................... 150
RÉFÉRENCES ............................................................................................................................................ 152
II. ALIGNER LES POLITIQUES DANS DES SECTEURS PARTICULIERS ........................................ 156
6. REDÉFINIR LES SIGNAUX D’INVESTISSEMENT ET LES INCITATIONS DANS
LES SYSTÈMES ÉLECTRIQUES .................................................................................................. 157
6.1 Électricité et décarbonation ........................................................................................................... 158
6.2 Pourquoi les structures de marché actuelles risquent de faire obstacle à la décarbonation
de l’électricité ................................................................................................................................ 163
6.3 Les défauts d’alignement dans les systèmes électriques à croissance rapide et souvent
réglementés ................................................................................................................................... 173
6.4 Résilience des systèmes énergétiques au changement climatique ................................................ 176
7. OPTER POUR UNE MOBILITÉ URBAINE DURABLE .................................................................. 183
7.1 Le défi de la décarbonation du transport urbain ............................................................................ 184
7.2. Rechercher les complémentarités entre secteurs d’action public, programmes et
niveaux d’administration ............................................................................................................... 189
7.3. Supprimer les obstacles à l’action des villes ................................................................................. 193
7.4. Éliminer les goulets d’étranglement en matière d’efficacité énergétique et de
découverte technologique.............................................................................................................. 201
RÉFÉRENCES ............................................................................................................................................ 206
8. RENFORCER LES INCITATIONS EN FAVEUR D’UNE UTILISATION DURABLE
DES TERRES ................................................................................................................................... 209
8.1 En quoi l’utilisation des terres pourrait jouer un rôle fondamental dans la lutte contre
le changement climatique .............................................................................................................. 210
8.2 Aligner les objectifs de production alimentaire et d’une économie sobre en carbone .................. 214
8.3 Une gestion durable des forêts devrait être au centre d’une société résiliente, sobre en carbone . 233
8.4 S’acheminer vers une bioéconomie en adéquation avec les objectifs relatifs au climat et
au développement ......................................................................................................................... 237
8.5 Remédier aux pertes et déchets et à la surconsommation ............................................................. 240
8.6 Vers une approche holistique coordonnée .................................................................................... 242
RÉFÉRENCES ............................................................................................................................................ 244
9. ALIGNER LES POLITIQUES POUR UN FUTUR PLUS RESILIENT ............................................ 248
9.1. Les changements climatiques affecteront tous les pays ................................................................ 248
9.2 Renforcer la résilience aux effets du climat .................................................................................. 251
RÉFÉRENCES ............................................................................................................................................ 258
10. CONCLUSIONS .............................................................................................................................. 260
10.1 Promouvoir des politiques au service de la transition bas carbone ......................................... 260
10.2 Prochaines étapes envisageables ............................................................................................. 262
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8
ALIGNER LES POLITIQUES POUR UNE ÉCONOMIE BAS CARBONE
SYNTHÈSE2

Avant-propos
En mai 2014, les ministres participant à la Réunion du Conseil de l'OCDE au niveau des Ministres
ont invité l'OCDE, de concert avec l’Agence internationale de l’énergie (AIE), l’Agence pour l’énergie
nucléaire (AEN) et le Forum international des transports (FIT), « à continuer de soutenir les négociations
menées dans le cadre de la CCNUCC, à examiner les moyens de mieux harmoniser les politiques menées
dans différents domaines3 afin que tous les pays puissent opérer une transition réussie vers une économie
durable, sobre en carbone et résiliente face au changement climatique, et à présenter un rapport à la
Réunion du Conseil de l'OCDE au niveau des Ministres de 2015. »4
Le présent rapport, intitulé « Aligner les politiques pour une économie bas carbone », répond à cette
demande et indique en quoi les cadres d’action et de réglementation existants sont en contradiction avec la
politique climatique, c'est-à-dire dans quels domaines les politiques en vigueur sont susceptibles de nuire à
l’efficacité de la politique climatique. Ce rapport reflète le diagnostic initial des quatre organisations quant
aux aspects des cadres d’action et de réglementation qui ne sont peut-être pas en phase avec les politiques
nécessaires pour assurer la transition vers une économie sobre en carbone.

2 La synthèse résume les messages principaux du rapport et sera publiée dans un document indépendant.
3 Ces secteurs incluent l’économie, aux impôts, la finance, la concurrence, l’emploi, le domaine social,
l’environnement, l’énergie, l’investissement, le commerce, l’aide au développement, l’innovation, l’agriculture
et la production durable de nourriture, les villes et le transport.
4 Voir la déclaration des ministres de l’OCDE 2014 sur le changement climatique, adoptée à la Réunion du
Conseil au niveau ministériel le 6 mai 2014 [C/MIN(2014)23/FINAL].

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