Alcances y perspectivas de la Organización de Cooperación de Shanghai

38 Pages·2012·0.45 MB·Spanish

Asociación Latinoamericana de Estudios de Asia y África
XIII Congreso Internacional de ALADAA Geopolítica del sur

La organización de cooperación de Shanghái en la bipolaridad del siglo
XXI
Pío García

Sobre el autor

Especialista en relaciones internacionales de Asia y Candidato a doctor en Filosofía de
la Universidad Javeriana, con la tesis “El bien común como proyecto”. Coordinador de
Estudios Asiáticos, en la Universidad Externado de Colombia desde 2004.

Especialista en Estudios Orientales, El Colegio de México, México D.F., Universidad de

Tsukuba, (Japón)

Últimas publicaciones: “Colombia transpacífica: opciones de política y liderazgo

regional”, en Cardona, Diego (ed.). Colombia: una política exterior en transición.

Fescol, 2011, págs. 179- 200; El Regreso del Dragón, Geopolítica de Asia y el Pacífico,

Universidad Externado de Colombia, 2001.

Resumen

Una vez desintegradas la Unión Soviética, en 1991, los analistas internacionales

empezaron a probar nuevas fórmulas para explicar la estructura del sistema

internacional. Algunos se inclinaron por la figura unipolar, con el presupuesto del poder

superior estadounidense, no contestable en el cercano o mediano plazo; otros abrigaron

las conjeturas de la estructura multipolar, dada la decadencia estadounidense, el peso

específico de Europa y la emergencia de nuevas potencias económicas y militares.

Tomando en cuenta la trayectoria de la Organización de Cooperación de Shanghai –

OCS-, formalizada en 2001, parece que ella presenta elementos significativos para

sostener la tesis de un sistema de bipolaridad creciente, en el que China, a pesar de los
nexos económicos con Estados Unidos y sus aliados, tiende a afianzar su desempeño de
principal opositor estratégico estadounidense, conduciendo a la OSC a contrarrestar la
influencia de la OTAN.
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La organización de cooperación de Shanghái en la bipolaridad del siglo
XXI
Pío García

1. Introducción

Durante la segunda mitad del siglo XX, el sistema mundial estuvo estructurado sobre la
tensión estratégica entre la URSS y Estados Unidos. La pugna real pero sin hostilidades
declaradas dio lugar a la guerra fría. Cada bando dispuso de alianzas y trató de perforar las
áreas de influencia del adversario por medio de regímenes subalternos. En la primera parte
del siglo XXI, Estados Unidos y China son los protagonistas de la competencia por el poder
mundial, y su contraposición seguirá determinando algunas opciones políticas para los
países menos comprometidos con uno u otro polo atractor, así como el avance o
estancamiento del multilateralismo y la conformación y orientación de las organizaciones
regionales, por tratarse del mayor poder en ascenso, esa dinámica dependerá de las
decisiones del gobierno chino de desafiar de forma abierta o encubierta el control
hegemónico estadounidense y, por supuesto, del comportamiento conciliador o destructor
de su rival. Entender las modalidades de esta renovada lucha de poderes es imprescindible
en el momento de fijar los alcances y perspectivas de la Organización de Cooperación de
Shanghái- OCS.
Cuando en 1995 apareció un nuevo mecanismo de asociación en Asia, la Conferencia de
Cooperación en Shanghái, habían pasado 6 años desde la desintegración soviética y 4 desde
que los países de Asia Central1 alcanzaron su independencia. Tres de las 5 repúblicas
centroasiáticas (Kazakstán, Kirguistán y Tayikistán) junto con Rusia y China establecieron
la Conferencia. En junio de 2001, el grupo recibió a Uzbekistán y tomó el nombre de
Organización de Cooperación de Shanghái. El Mecanismo de los 6 ha tenido el interés

1 El concepto de Asia Central Asia los introdujo el geógrafo Alexander von Humboldt, en 1843, para designar
los territorios separados de los océanos y enmarcados por Rusia y China. Por la influencia lingüística algunos
autores se refieren todavía al Turkestán; por su historia y fisonomía física Asia Central se extiende hasta
Mongolia y el noreste de China; sin embargo, es usual aplicar el concepto a las 5 ex repúblicas soviéticas de
Kazajistán, Uzbekistán, Kirguistán, Turkmenistán y Tayikistán.
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común de contrarrestar las que consideran las tres fuerzas disolventes en la región, avivadas
por el fin del enfrentamiento entre el comunismo y el capitalismo, a saber, el extremismo
religioso, el separatismo y la delincuencia transnacional, y con el paso de los años emerge
una estructura institucional que se diversifica y, según sea el desenlace de las tensiones
regionales y mundiales, puede llegar a apropiarse de la bandera antihegemónica para
contrarrestar en el campo estratégico el peso de Estados Unidos y sus aliados en el sistema
internacional. Los dos grandes movimientos de cooperación en Asia los constituyen la
ASEAN2 ampliada y la OCS, la primera atiende de manera preferencial el comercio y las
inversiones, porque es un mecanismo de integración económica, y la segunda procura la
cooperación en seguridad, porque cuenta con un componente político más definido. La
posibilidad de acople entre ambas estructuras regionales va a determinar el futuro de la
integración asiática y de la distribución del poder mundial durante un buen tramo en el
siglo XXI. En la ampliación de ASEAN la posición china ha sido clave (García, P. 2005) y
no lo es menos en la constitución y avances de la OCS.
Si bien el proceso de integración alrededor de ASEAN viene siendo estudiado con
detenimiento por parte de los expertos sobre Asia,3 el análisis de la OCS es menos
elaborado, a pesar de que ésta ha ido atrayendo la atención de otra potencias regionales o
emergentes como Irán e India. Dadas las características económicas, políticas y estratégicas
que el grupo presenta merece alta consideración. En efecto, reúne dos de las siete
economías más grandes y el segundo y tercer poder militar en el escalafón actual. Los
países miembros de la OCS ocupan un territorio 30’189.000 kms2, o sea tres quintas partes
de la masa euroasiática, y una población de 1.5 mil millones de habitantes, la cuarta parte
de la población planetaria. Al incluir a los países con status de observadores, el factor
demográfico crece en forma ostensible, hasta alcanzar “la mitad de la humanidad”.4 En
términos geopolíticos no se debe olvidar que en la segunda década del siglo XXI, 4 de los 5

2 Association of South East Asia Nations, de la que hacen parte Malasia, Indonesia, Myanmar, Laos,
Cambodia, Filipinas, Brunei, Singapur, Malasia, y Vietnam.

3 Yeoh, E. K-K, 2009; Terada, Takashi, 2003; Urata, Shujiro, 2007, Wang, Marion C-Y, 2004.
4 Expresión de N. Nazarbayev, presidente de Kazajistán en la cumbre de la OCS en Almaty en junio de 2005.
Kazimform, 5 de julio de 2005. Disponible en http://www.kazembgulf.net/em1.2005.html
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primeros poderes económicos y políticos mayores son asiáticos: China, Rusia, Japón e
India.
Con el fin de establecer las funciones y alcances estratégicos de la OCS, es preciso
adelantar ciertas averiguaciones como las siguientes: ¿en qué circunstancias nace la OCS y
cuáles son sus motivaciones básicas? ¿Qué factores internos y externos han incidido en el
diseño de la arquitectura institucional actual? ¿Qué posibilidades reales tiene de llegar a
constituir una asociación de conveniencia en la que participen Rusia y China, los dos
principales antagonistas de la primera fuerza militar mundial, la OTAN? Las respuestas a
esta última pregunta son tímidas aún y tienden a señalar la baja probabilidad de arreglo
estratégico, con explicaciones tales como la prelación de la dimensión económica sobre las
demás en la estructuración de la OCS, las ambiciones militares rusas más sólidas que las
chinas y la persistencia de un sistema unipolar, con una posición estadounidense de un
predominio irrebatible en el futuro previsible.
No hay duda que los argumentos en contra de un esquema de competencia estratégica
como marco para entender mejor la dinámica actual y las perspectivas de la OCS cuentan
con fundamentos dignos de ser revisados y valorados en forma positiva; no obstante, sus
pesos explicativos resultan limitados porque dejan aspectos importantes sin aclarar, como
por ejemplo, la solicitud estadounidense de participar en la Organización y el rechazo
unánime de sus miembros a tal pretensión, o el espacio abierto a líderes como el presidente
iraní, acérrimo opositor de Estados Unidos. Por estas razones, aquí planteo que la OCS es
un mecanismo propio de la postguerra fría, y como tal no es comprensible sino dentro del
ordenamiento global. A su vez, la justa caracterización de la OCS abre la posibilidad de
entender mejor el juego del poder mundial. En consecuencia, es preciso estimar la OCS
como un proceso escalonado y de redefinición regional desde la cooperación económica
hacia etapas superiores de la integración y la cooperación o alianza estratégica, en un
movimiento convergente con las otras tendencias integradoras en Asia sur y del este. Al
respecto, la teoría de los complejos regionales de seguridad ofrece herramientas de inmenso
valor analítico, pero ellas son incompletas mientras no se establezca de manera objetiva la
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dinámica de las fuerzas superiores en medio de las cuales los arreglos regionales son
concebidos y alentados.
Según estos presupuestos, tal parece que a partir de la segunda década del siglo XXI la
zona más álgida de la competencia entre las grandes potencias no es más el golfo Pérsico
debido a su abultado recurso petrolero, como suele pensarse, sino las áridas estepas y
montañas de Asia Central, escenario inesperado de la puja entre el bloque euroamericano
que pretende cercar a su principal contrincante rusochino en tanto que éste afirma su
voluntad de resistir el poder hegemónico de Estados Unidos y la OTAN. Por este motivo, el
objetivo de este ensayo es establecer el marco en que la OCS ha sido creada y en el cual
redefine sus metas, así como anticipar sus programas más ambiciosos, en razón de las
modificaciones previsibles de la distribución del poder mundial hacia el año 2020 y en los
años posteriores. El documento está divido en 3 partes: una primera, dedicada a presentar la
OCS, las circunstancias en que ella aparece y las causas de sus replanteamientos; una
segunda, en la cual se discuten algunas explicaciones usuales de los acontecimientos en
Asia Central, incluida la OCS, y en una tercera parte dedicada a evaluar de manera más
apropiada esa puja, desde la perspectiva de la bipolaridad sino-estadounidense.

2. La trayectoria y organigrama de la OCS
La OCS es uno de los primeros hijos de la postguerra fría. Ella reencarna la competencia
de grandes poderes, en una época en que la mayoría de los analistas internacionales habla
del sistema unipolar, por la ausencia de contrincante para Estados Unidos, considerado el
poder solitario e imbatible. Fue creada en abril de 1996 por medio del Tratado de
profundización de la confianza militar en las regiones fronterizas, firmado por Rusia,
Kazakstán, Kirguistán, Tayikistán y China. En este mismo año ocurre la visita del
presidente kazakstaní Nazarbayev a China, tras lo cual, sin que se conozcan muy bien los
motivos decidió trasladar la capital del país de Alma Ata a Astana, al noroeste, 1.000 kms
más retirada de la frontera china. Un año después, los 5 países firmaron un nuevo acuerdo
en Moscú, el Tratado de reducción de las fuerzas militares en las regiones fronterizas. Las
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reuniones anuales posteriores se llevaron a cabo en las capitales de los países
centroasiáticos. Cuando la cumbre retornó a China en 2001, en Shanghái, el quinteto pasó a
ser el Mecanismo de 6, con el ingreso de Uzbekistán y su nombre remozado: la Declaración
de la Organización de Cooperación de Shanghái, de junio de ese año, dejó atrás el rótulo de
Conferencia, para acceder a niveles superiores de compromiso político. Dentro de este
“espíritu de Shanghái”, en julio, China y Rusia firmaron el Tratado de buena vecindad y
cooperación amistosa. En 2002, cuando Rusia hospeda otra vez el encuentro, en San
Petersburgo, se firma la Carta de la Organización con sus objetivos, principios, estructura y
demás requerimientos necesarios para ser considerada como entidad sujeta al derecho
internacional. Allí tuvo lugar también el primer encuentro de los ministros de cultura. La
cooperación económica fue considerada como un medio de acercamiento, de tal modo que
China propuso, en 2003, la creación de una zona de libre comercio, que complementaría la
Comunidad económica euroasiática o Eurasec. 5 En el año siguiente empezaron las
maniobras militares conjuntas, conocidas como “misiones de paz”. En la cumbre de Astana,
en 2004, la Organización establece su propia estructura contra los grupos radicales, por
cierto con un acrónimo revelador: RATS,6 y le otorgó a Mongolia el rango de país
observador.
La cumbre del año 2005 tuvo lugar en Moscú, en junio, en un ambiente de notable
prevención hacia Washington. La OCS solicitó un cronograma para el retiro de las bases
áreas estadounidenses en Uzbekistán y Kirguistán. Como consecuencia de ello, en julio el
presidente de Uzbekistán, Islam Karimov, ordenó el desalojo de la base en Karshi-
Khanabad antes de terminar el año. La declaración de cumbre recogió la preocupación de
los mandatarios por las incongruencias de la globalización.7 En octubre, la secretaria de

5 Eurasec fue creada el año 2000, en Astana. Los miembros regulares son Rusia, Bielorrusia, Kazajistán,
Kirguistán y Tayikistán; Armenia, Moldavia y Ucrania son observadores.
6 Regional Antiterrorism Structure.

7 “Los jefes de las estados miembros señalan que, contra los reveses de un proceso de globalización
contradictorio, la cooperación multilateral basada en los principios de igual derecho y mutuo respeto, no
intervención en los asuntos internos de los Estados soberanos, el pensamiento no confrontacional y el
movimiento consecutivo hacia la democratización de las relaciones internacionales contribuye a la paz y
seguridad real y llaman la atención de la comunidad internacional, sin distingos de ideología o estructura…
social, a formar un nuevo concepto de seguridad basado en la confianza mutua, el mutuo beneficio, la
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Estado Condoleezza Rice hizo una gira por la región, con el propósito de promover los
proyectos económicos de interés para las empresas estadounidenses y europeas vinculadas
al sector petrolero y a afianzar las relaciones políticas, bajo la prédica de garantizar la
seguridad y la democracia en la región: “la estabilidad requiere legitimidad y la verdadera
legitimidad requiere democracia", dijo.8 Los acuerdos que buscó reafirmar la secretaria
fueron los que le permitieron a Estados Unidos derrocar el régimen talibán con las bases
instaladas en Kazakstán, Uzbekistán, Tayikistán y Kirguistán.9 Aunque los mandatarios
visitados refrendaron el permiso, la incomodidad de la OCS con los dictámenes de Estados
Unidos continuó y el ingreso de Irán como observador excitó las suspicacias de la
contraparte americana sobre los gobiernos centroasiáticos.10 India y Paquistán ingresaron,
asimismo, con igual status. En la reunión de jefes de gobierno ese mismo mes, éstos
estimularon los proyectos energéticos y la idea de crear un consejo interbancario. En esa
ocasión, los rusos propusieron encausar las prácticas militares conjuntas con Chinahacia
operaciones en caso de ocupación, según la experiencia aportada por los ejercicios con
bombarderos, submarinos y tropas espaciales llevados a cabo en agosto.11En relación con
Afganistán, se creó un grupo de contacto en noviembre, como medio para ofrecer su propia
ayuda al apaciguamiento y reconstrucción del país. Es apenas lógico que en este ambiente
de insatisfacción contra los poderes externos, el grupo no aceptara la solicitud de
observador presentada por Estados Unidos. Las exhibiciones culturales y las ferias
comerciales empezaron a hacer parte complementaria de los asuntos políticos. De acuerdo
con lo concertado, en febrero de 2006, se realizó la primera reunión interbancaria, en
Beijing. En abril, la OCS presentó sus planes para el control del tráfico de drogas ilegales a

igualdad y la interacción.” The Shanghai Cooperation Organization, 13 de julio de 2005,
http://www.sectsco.org/news_detail.asp?id=407&LanguageID=2. Consultada el 18 de octubre de 2010.
8 Conferencia en la Universidad Eurasiática de Astana. Citado por Igor Torbakov, “Central Asia: Replaying
the Great Game”, RFE/RL Newsline, 5 de octubre de 2005.

9 La continuidad de la base en Manas implicó dos viajes de C. Rice a Kirguistán y la confirmación a Moscú
de que Estados Unidos no buscaría abrir más bases en Asia Central.
10 Dos semanas después de la visita, el líder de la oposición de Tayikistán fue sentenciado a 23 años de prisión.
11 Fred Weir, “Russia, China looking to form 'NATO of the East'?, en Christian Science Monitor, 26 de
octubre de 2005, www.csmonitor.org. Consultado el 18 de octubre de 2010.
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través de sus fronteras, al tiempo que insistió en que no deseaba ser identificada como un
bloque militar opuesto a otras estructuras militares.
En Bishek, la capital del convulsionado Kirguistán, en junio de 2007, la Organización
busca extender su radio de acción a través de una veintena de proyectos relacionados con
transporte, energía y telecomunicaciones, además de los encuentros y consultas
permanentes en asuntos de seguridad, defensa, provisión militar, diplomacia, economía,
cultura y finanzas. Se trata de una de las primeras estructuras regionales en ponerse tantas
metas a la vez. Como sujeto del derecho internacional, la OCS tiene el rango de
observadora en la Asamblea general de Naciones Unidas, en ASEAN y en la CEI12. La
necesidad de coordinar las políticas energéticas llevó a los rusos a proponer convertir la
Organización en un “club” de energía;13 además, esa delegación insistió en garantizar la
estabilidad financiera frente a la volatilidad de las inversiones internacionales, cuando
empezaba a ser evidente el derrumbe de las hipotecas subprime en Estados Unidos. A pesar
de las declaraciones de no buscar confrontación, en las maniobras militares de la misión de
paz de ese año en los montes Urales los 4.000 soldados rusos y chinos usaron armas
guiadas de precisión,14 y el presidente ruso anunció el patrullaje con su flota aérea de largo
alcance, por primera vez desde el término de la segunda guerra mundial.15 Otro paso
importante este año fue el acuerdo entre los dos grupos euroasiáticos contestatarios de los
euroamericanos, por medio del cual la OCS y la Organización del Tratado de Seguridad
Colectiva, que desde el año 2002 reúne a Armenia, Bielorrusia, Kazakstán, Kirguistán,
Rusia, Tayikistán y Uzbekistán, dispusieron medidas conjuntas de seguridad y de lucha
contra la criminalidad y tráfico de estupefacientes. El documento fue firmado por los jefes
de gobierno, en Dushanbe, capital de Tayikistán, en octubre.

12 Comunidad de Estados Independientes, conformada por Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Kazajistán,
Kirguistán, Moldavia, Rusia, Tayikistán, Uzbekistán y Turkmenistán, en calidad de asociado este último.
13 http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav110707a.shtml. Página consultada el 18 de
octubre de 2010.

14 People’s Daily on Line, 13 de agosto de 2007. http://english.peopledaily.com.cn/90002/91620/index.html
Consultado el 18 de octubre de 2010.
15 Usa Today, 18 de agosto de 2007. http://www.usatoday.com/news/world/2007-08-17-russia-
bombers_N.htm. Página consultada el 18 de octubre de 2010.
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La coordinación energética y financiera fue un asunto central en los encuentros de 2008,
para lo cual la OCS reclamó mayor participación de los países en vías de desarrollo en el
FMI y el Banco Mundial. Para permitir el acceso de más países de Asia y Europa, al
amparo del artículo 14 de la Carta, fue definido el estatuto de los socios de diálogo. En
2009, Bielorrusia y Sri Lanka fueron los primeros países en acceder a las reuniones en uso
de la nueva categoría de participantes.16 Bielorrusia se halla en espacio europeo y Sri Lanka
en el corredor marítimo del océano Índico, de modo que el radio de influencia de la
Organización se inserta en el continente europeo y cubre las costas asiáticas. China tiene
facilidades navales en Hambantota, en Sri Lanka, y muchas más en Birmania. Tal parece
que la asistencia militar de China y Rusia al gobierno de Colombo fue un factor
considerable en la derrota de los Tigres Tamiles, ese año. 17 En la cumbre de
Yekaterinburgo, en junio de 2009, la crisis financiera mundial tuvo eco en las
deliberaciones, dando lugar a dos desarrollos considerables. De una parte, China ofreció
préstamos a los miembros de la OCS por US$10 mil millones para amortiguar los efectos
de la pérdida en las exportaciones causada por la crisis económica mundial;18 por otra parte,
se hizo coincidir el encuentro con la primera cumbre de los BRIC,19 considerado el grupo
más representativo de las economías emergentes.20 La OCS, en esta oportunidad, empezó a
elaborar su doctrina sobre una nueva “amenaza de seguridad”, tales como las ciberguerras o
guerras de la información, que sin dar nombres propios apuntan a las informaciones
dirigidas a destruir los sistemas económicos, políticos y sociales de los países rivales.
En 2010, tras la búsqueda de entendimiento con los países grandes y las organizaciones
multilaterales, el secretario general de la OCS, Muratbek Imanaliev, recibió en Beijing, en

16 http://www.sectsco.org/EN/index.asp#. Consulta del 18 de octubre de 2010.
17 Bedi, Rahul, “Sri Lanka turns to Pakistan, China for military needs”, en Indian Muslims News and
Information, n 6 de febrero de 2007. Disponible en
http://www.indianmuslims.info/news/2007/jun/02/sri_lanka_turns_pakistan_china_military_needs.html.
Consulta el 20 de octubre de 2010.
18 “China to provide 10-billion-dollar loan to SCO members”.www.chinaview.cn, 16 de junio de 2009.

19 Brasil, Rusia, India y China.
20http://www.google.com/hostednews/ap/article/ALeqM5ghofWsw6596hiWFv-WS4u6L84TGAD98RLUG80.
Consulta del 15 de septiembre de 2010.
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mayo, al subsecretario de Estado para Asia Sur y Central, Robert Blake.21 En junio, la
cumbre de 2010, le dio al presidente de Irán la tribuna para presentar su posición frente a la
vigilancia exigida por la AIEA22, Estados Unidos y la UE a su programa nuclear, pero le
mantuvo el status de observador, sin decidirse a acogerlo como miembro pleno. Los
ministros de comercio tuvieron su reunión en septiembre, en Urumqi, ciudad que acogió,
asimismo, la Feria comercial de la OCS, con más de 400 delegados y empresas de 25
países.23 La Misión de paz se llevó a cabo, también en septiembre, en Kazakstán, con 5.000
militares de todos los países miembros, excepto Uzbekistán, quienes realizaron ejercicios
especializados para combatir los “tres fuerzas diabólicas” del terrorismo, el separatismo y
el extremismo, a las cuales achacan las insurrecciones de 2005 en Uzbekistán y 2009 en
Xinjiang.24
La OCS o Mecanismo de los 6 de Shanghái tiene objetivos económicos y de seguridad
mezclados. De acuerdo con sus pronunciamientos oficiales, son sus objetivos estrechar la
confianza mutua y las relaciones de buena vecindad entre los países miembros, promover la
cooperación efectiva en política, comercio y aspectos económicos, ciencia y tecnología,
educación, cultura, energía, transporte, turismo, medio ambiente y otros campos, así como
impulsar los esfuerzos conjuntos para el mantener y asegurar la paz, la seguridad y la
estabilidad en la región, de modo que ésta pueda contribuir al establecimiento de un nuevo
orden internacional democrático, racional y justo. Los principios de entendimiento del
grupo resaltan la mutua confianza y el beneficio compartido, iguales derechos, la consulta,
la aspiración común al desarrollo económico y el respecto a la diversidad cultural; a su vez,
en política exterior subrayan el no alineamiento, no tener un país particular como
antagonista y permanecer abiertos a todo el mundo. En su estructura funcional, el consejo
de jefes de estado es la instancia máxima del proceso de toma de decisiones. Se reúne cada
año para evaluar el proceso y dictar las orientaciones fundamentales de la Organización. Le

21http://www.sectsco.org/EN/show.asp?id=210. Revisado 29/09/10.

22 Agencia Internacional de Energía Atómica

23 http://www.sectsco.org/EN/AntiTerrorism.asp. Consultado 29/09/10

24 http://www.sectsco.org/EN/shownews.asp?id=236. Consultado 29/09/10