Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma administrativa no Brasil e na Argentina

337 Pages·2011·3.49 MB·Portuguese

by  Gabriel Setti

Universidade de Brasília – UnB
Instituto de Ciências Sociais
Centro de Pesquisa e Pós-graduação sobre as Américas
CEPPAC

Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma
administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo
comparativo das experiências de Carlos Menem e
Fernando Henrique Cardoso na década de 1990

GABRIEL AUGUSTO MIRANDA SETTI

Orientadora: Profª. Dra. Ana Maria Fernandes

Brasília
2011
Universidade de Brasília – UnB
Instituto de Ciências Sociais
Centro de Pesquisa e Pós-graduação sobre as Américas
CEPPAC

Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma
administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo
comparativo das experiências de Carlos Menem e
Fernando Henrique Cardoso na década de 1990

Tese de doutorado apresentada ao
Centro de Pesquisa e Pós-graduação
sobre as Américas – CEPPAC da
Universidade de Brasília – UnB como
parte dos requisitos para obtenção do
Banca Examinadora: título de Doutor em Ciências Sociais.

____________________________________
Dra. Ana Maria Fernandes (Orientadora)

____________________________________
Dr. Francisco de Assis Campos da Silva (Membro externo)

____________________________________
Dr. Camilo Negri (CEPPAC/UnB)

____________________________________
Dr. José Matias-Pereira (PPGA/UnB)

____________________________________
Dr. Terrie Groth (IPOL/UnB)

Brasília, 18 de abril de 2011
II
Aos meus pais
Eduardo e Zulma

III
FICHA CATALOGRÁFICA
SETTI, Gabriel A. M.

Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma administrativa no Brasil e na

Argentina: um estudo comparativo das experiências de Carlos Menem e Fernando
Henrique Cardoso na década de 1990, 2011.

337 p, 210x297mm (ICS/CEPPAC/UnB, Doutor, Ciências Sociais, 2011).

Tese de Doutorado – Universidade de Brasília, Instituto de Ciências Sociais,
Centro de Pesquisa e Pós-Graduação sobre as Américas da Universidade de
Brasília.

1- Reforma de Estado 3 – Brasil
2- Reforma administrativa 4 – Argentina

I – ICS/CEPPAC/UnB II – Título (Série)

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
SETTI, Gabriel Augusto Miranda (2011). Alcances e limites da reforma de Estado e
da reforma administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo comparativo das
experiências de Carlos Menem e Fernando Henrique Cardoso na década de 1990. Tese
de Doutorado, Centro de Pesquisa e Pós-Graduação sobre as Américas, Universidade de
Brasília, 337 p.

CESSÃO DE DIREITOS
NOME DO AUTOR: Gabriel Augusto Miranda Setti.
TÍTULO DA TESE: Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma
administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo comparativo das experiências de
Carlos Menem e Fernando Henrique Cardoso na década de 1990.
GRAU/ANO: Doutor/2011.

É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese de
doutorado e para emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e
científicos. O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta tese de
doutorado pode ser reproduzida sem a autorização por escrito do autor.

Gabriel Augusto Miranda Setti – email: [email protected]
IV
Agradecimentos

Como considero os agradecimentos importantes em um trabalho desta
envergadura resolvi utilizar em sua feitura o critério mais justo para seleção dos que
estarão aqui presentes: as pessoas que realmente eu gosto e que de fato participaram, de
maneira direta ou indireta desta grande conquista.
Seria injusto começar uma lista das pessoas mais importantes em minha vida
sem citar as duas que encabeçam qualquer lista de prioridades minhas: meu pai Eduardo
Augusto Setti e minha mãe Zulma Gonçalves Miranda Setti. Faltam-me palavras para
definir o amor, o carinho, o respeito e os bons sentimentos que tenho por eles.
Agradeço também aos meus tios e tias queridos, em especial à Andréia e a
Vânia, uma por compartilhar muitas visões e pensamentos, outra por ser minha segunda
mãe em Brasília durante meus quase seis anos na cidade. Às minhas avós Eva e
Walthéa, amor maior do mundo. Meus verdadeiros anjos protetores.
Um abraço especial aos meus irmãos adotados em Brasília. Meus conterrâneos
Artur Bernardino e Henrique Octávio. Esses dois, com toda certeza, dividiram comigo a
maioria dos meus melhores momentos no Planalto Central.
Agradeço também aos amigos da UFAL, em especial Júlio Gaudêncio e
Emerson Nascimento.
Já caminhando para o fim da lista mando aqui afetuoso abraço para minha
orientadora e amiga querida, professora Dra. Ana Maria Fernandes. Faltam-me palavras
para agradecer a paciência, a sabedoria, o uso das palavras certas nas horas certas, a
orientação, e, acima de tudo, pelo fato de acreditar no meu potencial desde a entrevista
para a seleção do doutorado no final de 2006.
Por fim agradeço às duas instituições que me permitiram concluir meu
Doutorado em Ciências Sociais: a Universidade de Brasília, onde tive a alegria de
estudar no Centro de Pesquisa e Pós Graduação Sobre as Américas – CEPPAC/ UnB e a
Universidade de Alagoas – UFAL, local onde continuo a minha carreira acadêmica
como professor.

V
Sumário:
Resumo.......................................................................................................11

Abstract......................................................................................................12

Introdução..................................................................................................13

Capítulo 1 – Histórico da relação Estado-sociedade no Brasil e na
Argentina....................................................................................................19

1.1 – Por que compreender a relação Estado-sociedade?................................................19
1.2 – O período pré-1930.................................................................................................22
1.3 – O pós-30 e os processos de industrialização brasileiro e argentino........................34
1.3.1. Os desenvolvimentismos do Brasil e da Argentina...................................50
1.3.2. Regimes militares: o início........................................................................54
1.4 – Ditadura, autoritarismo e abertura democrática – o início do processo de mudança
do perfil estatal no Brasil e na Argentina........................................................................57

Capítulo 2 - Liberalismo e neoliberalismo, a construção de uma
teoria...........................................................................................................68

2.1 - As raízes do pensamento liberal..............................................................................68
2.2 – As raízes do pensamento neoliberal.......................................................................77

Capítulo 3 - A reforma dos Estados Nacionais.......................................93

3.1 – A abordagem tecnicista ou restrita: a reforma de Estado no centro das agendas
governamentais................................................................................................................99
3.1.1 – A administração pública patrimonialista...............................................102
3.1.2 – A administração pública burocrática.....................................................104
3.1.3 – A administração pública gerencial.........................................................108
3.2 – A abordagem expandida ou ilimitada: os países desenvolvidos “chutaram a
escada” dos mais pobres?..............................................................................................114
3.3 – As reformas de Estado: um panorama geral.........................................................126

Capítulo 4 – Reforma de Estado e reforma administrativa no Brasil e
na Argentina............................................................................................130

4.1 – Os períodos de governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 -2002) e de Carlos
Menem (1989-1999) e a modificação do perfil estatal no Brasil e na
Argentina.......................................................................................................................130
4.1.1 – Antecedentes: heranças de tempos difíceis........................................................130
4.1.2 – O projeto de reforma dos Estados nacionais no centro das agendas
governamentais..............................................................................................................136
4.1.3 – Os marcos Legais e os atores institucionais: regulamentar para
desregulamentar.............................................................................................................146
6
4.2 – Do projeto à execução: a implantação das reformas de Estado no Brasil e na
Argentina e a busca de um novo modelo de administração
pública...........................................................................................................................152
4.2.1 – Os processos de privatizações como parte da mudança da máquina
pública...........................................................................................................................153
4.3 – As outras reformas da “primeira geração” e a abertura do caminho para a reforma
administrativa................................................................................................................162
4.4 – A reforma administrativa......................................................................................166
4.4.1 – O caso brasileiro................................................................................................167
4.4.2 – O caso argentino................................................................................................176
4.4.3 – Semelhanças e dessemelhanças.........................................................................186

Conclusões................................................................................................191

Referências bibliográficas.......................................................................204

Anexos.......................................................................................................222

Anexo 1 – Lei da Reforma de Estado (Lei 23.696).......................................................222
Anexo 2 – Lei de Emergência Econômica....................................................................241
Anexo 3 – Decreto de Desregulação econômica...........................................................264
Anexo 4 - Principais Mudanças Constitucionais na Administração Pública - Emenda
Constitucional nº 19.......................................................................................................281
Anexo 5 - Principais Mudanças Constitucionais na Previdência Social do Servidor -
PEC nº 33.......................................................................................................................286
Anexo 6 - Quadro das Disposições da Lei nº 8.112/90 e por Leis Complementares....288
Anexo 7 - Flexibilizações para as Agências Executivas...............................................293
Anexo 8 - Adesões ao Programa da Qualidade e Participação.....................................294
Anexo 9 - Lei da Administração Financeira e dos Sistemas de Controle do Setor Público
Nacional (Lei nº24.256).................................................................................................297
Anexo 10 – Lei da Reorganização Administrativa........................................................327
Anexo 11 - Decreto de Criação da Unidade de Reforma e Modernização do Estado
(URME) – Decreto 558/96............................................................................................330

7
Lista de Siglas e Abreviações

AI – Ato Institucional
APN – Administração Pública Nacional
ARENA – Aliança Renovadora Nacional
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD – Banco Mundial
BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
BNDES – Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social
CECRA – Comitê Ejecutivo de Contralor de La Reforma Administrativa
CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas
DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional
IAP – Instituto de Aposentadorias e Pensões
Iapi – Instituto Argentino de Promoção de Intercâmbio
INAP – Instituto de Administración Pública
JK – Juscelino Kubtschek
MARE – Ministério da Administração Pública e Reforma de Estado
MDB – Movimento Democrático Brasileiro
MP – Medida Provisória
PEC – Proposta de Emenda à Constituição
PEN – Poder Executivo Nacional
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PIB – Produto Interno Bruto
PJ – Partido Justicialista
SIGEN – Sindicatura General de La Nación
SINAPA – Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa
UCR – União Cívica Radical
URME – Unidade de Reforma e Modernização do Estado

8
Lista de Figuras

FIGURA 1 – ESTRUTURA CONCEITUAL DA TESE.............................................................18

Lista de Gráficos

GRÁFICO 1 – POPULAÇÃO NATIVA E NÃO NATIVA EM 1914........................................30

GRÁFICO 2 – PARTICIPAÇÃO SETORIAL NAS PRIVATIZAÇÕES
BRASILEIRAS..........................................................................................................................161

GRÁFICO 3 – BALANÇA COMERCIAL BRASILEIRA (1996 A 2002)...............................163

Lista de Tabelas

TABELA 1 – LIMITES AO USO DOS DECRETOS DE NECESSIDADE E
URGÊNCIA...............................................................................................................................144

TABELA 2 – MEDIDAS PROVISÓRIAS POR ANO E POR GOVERNO NO
BRASIL......................................................................................................................................145

TABELA 3 – SÉRIE HISTÓRICA DE IMPORTAÇÕES E EXPORTAÇÕES ARGENTINAS
DE 1988 A 2000.........................................................................................................................164

9
Lista de Quadros:

QUADRO 1 – EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA, DE 1872 A 1960..................28

QUADRO 2 – EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO ARGENTINA, DE 1869 A 1960...................29

QUADRO 3 – PERÍODOS HISTÓRICOS NA ARGENTINA E NO BRASIL.........................65

QUADRO 4 – DUAS ABORDAGENS SOBRE REFORMA DE ESTADO.............................98

QUADRO 5 – BARREIRAS IMPOSTAS AOS PRODUTOS BRASILEIROS NOS ESTADOS
UNIDOS.....................................................................................................................................118

QUADRO 6 – BARREIRAS IMPOSTAS AOS PRODUTOS BRASILEIROS: UNIÃO
EUROPÉIA................................................................................................................................119

QUADRO 7 - REFORMAS ESTRUTURAIS NO BRASIL E ARGENTINA.........................128

QUADRO 8 – PRESIDENTES E DISTRIBUIÇÃO DAS CADEIRAS NA CÂMARA DE
DEPUTADOS PELOS DOIS MAIORES PARTIDOS NA ARGENTINA, 1983-
1998............................................................................................................................................140

QUADRO 9 – PRESIDENTES E DISTRIBUIÇÃO DAS CADEIRAS NO SENADO PELOS
DOIS MAIORES PARTIDOS NA ARGENTINA, 1983-1998.................................................140

QUADRO 10 – COALIZÕES PARTIDÁRIAS NOS GOVERNOS BRASILEIROS E
REPRESENTAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL (1985-1997)........................................141

QUADRO 11 – DECRETOS DE URGÊNCIA E NECESSIDADE POR ANO E POR
GOVERNO NA ARGENTINA.................................................................................................143

QUADRO 12 – PRINCIPAIS SETORES PRIVATIZADOS NA ARGENTINA NA DÉCADA
DE 1990......................................................................................................................................154

QUADRO 13 – LISTA DE EMPRESAS PRIVATIZADAS NA ARGENTINA.....................155

QUADRO 14 – O BALANÇO DAS PRIVATIZAÇÕES BRASILEIRAS – 1991 A
2002............................................................................................................................................159

QUADRO 15 – VENDAS DAS TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL DE 1991 A
2002............................................................................................................................................160

QUADRO 16 – MODELOS INSTITUCIONAIS, FORMAS DE PROPRIEDADE E DE
ADMINISTRAÇÃO...................................................................................................................169

QUADRO 17 – MUDANÇAS ESPERADAS NA GESTÃO DE SERVIÇO PELAS
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS....................................................................................................173

QUADRO 18 – PERSONAL EM LA ADMINISTRACION PÚBLICA NACIONAL............182

10