Alcance da Teoria da Administração Pública

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Alcance da Teoria
da Administração Pública *
DWIGHT WALDO
Tradução de Lélio Graça
Scope of “The Theory of Public
Administration” — Reprinted from
“Theory and Practice of Public Admi­
nistration”, monograph n.° 8 of the
American Academy of Political and
Sociai Science, Philadelphia, October,
1968, pp. 1 a 26
Alguns reparos à interpretação do mais penetrantes. Em terceiro lugar
tema que me foi proposto aqui, já re­ devemos admitir que fui chamado a
presentam um comêço de justificação. discorrer, não tanto sôbre o que sinto
a respeito do atual alcance da teoria
Em primeiro lugar não consultei a da administração pública, mas antes
Steve Bailey sôbre o que poderia pa­ para discutir aspectos do “alcance da
recer um sério problema de delimita­ mesma teoria.”
ção. Posto que “objetivos” e “alcance”
não sejam sinônimos, certamente não Todavia, usar de linguagem sugerin­
é possível discutir-se um sem que se do a existência de uma opção entre
faça referência ao outro. Suponho, discutir, meramente, os atuais limites
Portanto, que andamos explorando
1. As discussões sôbre administração
Parte do mesmo território, por mais que pública sáo infestadas de problemas sérios
os nossos relatos a respeito possam porque acepções diferentes podem ser
inferidas ou interpretadas pela mesma fra­
Parecer dissemelhantes. Em segundo se. Às vêzes, ao buscar precisáo e clareza,
tenho feito uso de maiúsculas para assi­
lugar estarei fazendo uso da palavra nalar o empreendimento auto-consciente
“teoria” em sentido amplo de idéia ge- de estudo e outros, e letras minúsculas
quando me refiro a práticas e processos
ral e abstrata e não em sentido singu- que s&o objeto de nossa atençáo. Infeliz­
mente, pôsto que êste artifício tenha sua
lar e restrito, isto é, estarei me refe­ utilidade, êle nâo resolve todos os proble­
rindo a importantes problemas intelec­ mas. Porque, às vêzes a frase "adminis­
tração pública” é usada referindo-se às
tuais ou conceituais que coincidem duas e, também, nfto raro, um significado
costuma fluir para outra frase de maneira
com a teoria da administração pública desconcertante. À proporç&o que prossigo
me esforçarei por tornar claros meus con­
auto-consciente 1 sem fazer distinção
ceitos, porém o leitor deverá ter o pro­
er*tre teoria e filosofia, de um lado, e blema em mente através de todo o ensaio.
Êste problema semântico nfto é acidental
Por outro lado, usando o têrmo “teo- nem estranho ao trabalho, porém, pro­
fundamente envolvido no tema, como o
ria” num de seus sentidos científicos indicam alguns aspectos da introdução.
teóricos e argumentar dentro de outros reção, o que êle vê é um problema que
limites seria descaminhar o assunto. nos desafia de maneira louca e des­
Isso implicaria na aceitação de que a concertante. Nossos problemas na
atual Administração Pública tem limi­ condução dos negócios públicos pode­
tes discerníveis que poderiam ser dis­ riam ser tomados muito mais a sério
cutidos francamente, ao passo que, na se existe uma vivência clara e concor­
realidade, existe tão minguado consen­ dante de nosso empreendimento —
so sôbre o tema que se torna inevi­ disciplina, profissão, ideologia, enfim,
tável a discussão da problemática. Do qualquer coisa de "administração pú­
mesmo modo e dentro da mesma re­ blica” à qual tais problemas se rela­
lação, minha afirmativa de que eu es­ cionassem. Porém, “administração pú­
taria usando o têrmo “teoria” num sen­ blica” é, em si mesma, problemática e
tido generalizado é, também, um des­ controversa.
vio de plano, visto como suscitaria a
Isto se nos afigura uma maneira en­
existência de uma liberdade de esco­
volvente e desnecessàriamente confusa
lha do têrmo em sentido singular e
de dizer que nossos problemas teóri­
restrito, o que poderia parecer com­
cos são divisíveis em duas categorias:
preensível e concordante.
os internos no sentido de que êles se
Inverter o velho refrão sôbre a so­ relacionam com a vivência empresarial
ciologia, de que ela é uma disciplina a que chamamos “administração pú­
à procura de um assunto para dizer-se blica” para fins acadêmicos (ensino,
que a administração pública é um as­ publicidade etc.) e os externos no sen­
sunto em busca de uma disciplina, po­ tido de que êles são problemas do
de ser aceitável, porém é menos que mundo existencial que é o nosso meio
meia verdade. Mas, ai de nós, que es­ e ao qual estamos ligados. Tal distin­
tamos certos de possuir um assunto, ção pode ser feita para atender a al­
pois que a administração pública exis­ guns propósitos, porém é uma distin­
te, e é tão palpável como sentimos que ção tosca, ou melhor, arbitrária e, em
existe terra e mar, pois ela é o ponto suma, fora da realidade. Porque os dois
focal de nosso exame e até de nossa lados da dicotomia não permanecem
concordância. independentes. De preferência um de­
fine o outro. Além disso, existem cer­
Tudo isso é trazido aqui para sugerir tas questões cruciais de definição da
a dificuldade de desenvolver-se o tema realidade e da posição para com ela,
de maneira óbvia e franca. Realmente questões que envolvem não só idéias e
nunca senti tanta dificuldade na ten­ valõres, mas também instituições e
tativa de encontrar em que me apoiar
acontecimentos que ultrapassam a di­
e como continuar. Sendo desejável e
cotomia, definem os dois lados e os re­
necessário que o alcance da teoria da
lacionam.
administração pública seja indicado
por problemas, e problemas que pos­ Procurando discorrer com relêvo sô­
suam dimensões práticas e teóricas ao bre o tema, tentarei cumprir minha ta­
mesmo tempo, então minha perplexida­ refa em 4 capítulos ou 4 etapas. Pr*'
de se torna compreensível. Porque, na melro oferecerei uma visão geral d°
verdade, se alguém olha para uma di­ nosso estado presente. Depois, proce­
dendo do centro para a periferia, dos Permitam-me que sugira uma pers­
problemas teóricos imanentes em nos­ pectiva ou orientação com base numa
sa percepção e própria definição para analogia que me parece conveniente e
aquêles problemas teóricos que, pela útil. A mudança rápida de circunstân­
sua importância nos desafiam na prá­ cias, como sejam novos conhecimentos
tica da administração pública, tratarei e grande variedade de causas, muitas
de um círculo que se alarga em as­ vêzes conduz o indivíduo a um estágio
suntos que me parecem da mais alta de crise. Êle pode sucumbir, pode rea­
importância. Em algum ponto dêste justar-se e reintegrar-se rápida ou len­
círculo progressivo de preocupações tamente, temporária ou permanente­
tomarei uma decisão arbitrária quando mente, em nível inferior ou em nível
estarei me deslocando dos problemas mais alto. De maneira simples e de um
internos para os externos; isto é, cons­ modo geral proponho que imaginemos
ciente de que distinguir entre proble­ a administração pública de maneira
mas intrínsecos da emprêsa auto-cons- análoga. Tolerem minha fantasia, pelo
ciente e aquêles induzidos da prática menos momentâneamente, e vejamos
provoca riscos de distorção e engano, se nos é dado ganhar alguma compre­
eu o farei, no entanto, como um re­ ensão útil.
curso artificial para fins de exposição Na década de 1930 a administração
e análise. Finalmente dispensarei al- pública havia surgido de sua infância,
9uma atenção ao que estive me refe­ ou talvez de sua adolescência para
rindo como sejam assuntos teóricos já não enfeitar demais minha analogia.
dominados. De algum modo, no período POSDCORB
2 e na implantação dos "Princípios
PERSPECTIVAS: ela se mostrava sadia e auto-confiante.
CRISE DE IDENTIDADE Posto que desafiada pelo seu ambiente
institucional e intelectual — a energia
A lista das contribuições ao estudo
jovem e talvez uma certa dose de in­
da administração pública a partir da
quietação capacitaram-na a enfrentar a
Segunda Guerra Mundial é verdadeira­ situação reinante. Porém, desafios
mente impressionante. Quer escritas mais violentos se aproximavam. Inte­
Por pessoas de casa ou simplesmente lectualmente, êsses eram representa­
adotadas ou adatadas, o material é dos por inovações tais como “Novas
9rande e variado. Não temos sido um Fronteiras da Administração Pública e
Departamentalização Federal”. Histó­
P°Ço de estagnação na vida intelec­
rica e institucionalmente essas inova­
tual americana. No que se segue, po-
ções eram representadas pela Segunda
rém, buscarei acentuar o lado negati-
Guerra Mundial e suas conseqüências
v°- Porque, a despeito das realizações,
de reconstrução e crises continuadas.
6stamos enfrentando problemas de na­
Além de mais, nos anos que se se­
tureza seriíssima. Para diagnosticar,
guiram ao pós-guerra, apareceram os
analisar e expor, torna-se necessário
~ i POSDCORB — sigla mnemônica for­
clue me utilize da crítica e da fran­
mada Tombas Iniciais de
queza. Se erro neste caminho está em « S s . “B A •
vós julgar. Orçamento (Budgetting).
desafios intelectuais que levaram a sistema de fundações voltou suas vis­
administração pública a um ponto crí­ tas, de maneira decisiva, para outras
tico que atingiu os limites do colapso direções.
e da desintegração. Uma onda de des­
Os críticos do pós-guerra, ao dis­
contentamento e dúvida causada pela
secarem a velha administração pública
avaliação do POSDCORB na administra­
não batiam na mesma tecla. Mas exis­
ção pública e contra as experiências
tia, apesar de tudo, uma singular coin­
da guerra foi agravada pela crítica da
cidência em suas invectivas. Entre as
mais pungente e danosa espécie por
acusações apareciam as seguintes co­
uma nova geração de estudantes.
mo mais graves: que as reivindicações
Agravando o problema, nesta situação
de ciência eram prematuras quanto à
de implacável tensão e desafio inte­
substância e imaturas quanto ao mé­
lectual, o ambiente da administração
todo; que os "princípios” atribuídos à
se tornou menos compreensivo e, na
ciência não passavam, no máximo, de
verdade, mais exigente, apático ou
sumárias afirmações do senso comum;
hostil. Ao apoio à reconstrução da Eu­
que economia e eficiência como metas
ropa, ecoando visíveis ameaças à exis­
ou critérios eram, ou vagamente con­
tência nacional, ajudando a eclosão de
cebidos ou malconcebidos; que a dis­
uma Terceira Guerra Mundial, e pro­
tinção entre política e administração
curando estabelecer e fixar um nôvo
era arbitrária ou falsa e devia ser aban­
tipo de vida internacional, ou mun­
donada ou reformulada, inteiramente,
dial, acrescentavam-se os permanen­
em novos têrmos. Desnecessário seria
tes e severos problemas domésticos.
repisar, em pormenores, a história fa­
Enquanto a reação contra a Guer­
miliar. Porém, reavivá-la na memória
ra, sob tais circunstâncias não per­
é necessário como prefácio à perspec­
mitia um “retorno à normalidade”, tiva que proponho. Esta perspectiva
com as características severas do de­ pode ser, agora, de maneira seguinte:
cênio 1920-30, existia, no entanto, uma O efeito das novas e complexas tare­
reação contra o govêrno. E êsse fato, fas acrescidas das investidas críticas
somado às oportunidades altamente criaram para a administração pública
compensadoras oferecidas pela inicia­ uma crise de identidade. Tanto a na”
tiva privada, dificilmente poderia favo­ tureza quanto os limites do assunto,
recer um clima propício aos problemas assim como os métodos de estudo e
da administração pública. A esta altura ensino da matéria tornaram-se proble­
da história, estava a disciplina-mãe da máticos. Agora, duas décadas após os
ciência política em auto-estudo de ataques da crítica, a crise de identida­
de não foi solucionada satisfatoria­
reorientação sob impacto emocional e
mente. A maior parte dos importan­
sentido de rompimento, cujo efeito se
patenteava na indiferença ou hostilida­ tes problemas teóricos da administra­
de para com a administração pública. ção pública se encontram relacionados
Acrescente-se o fato de que, desen­ com esta crise contínua, com os meios
cantado com a “velha" administração pelos quais êles podem ser resolvidos
pública e fascinado pelo que lhe pa­ e com as implicações e resultados de
recia ser clima de novos horizontes, o possíveis soluções.
Várias soluções ou, pelo menos, ca que pareciam, a muitos, haver des­
tentativas de soluções de nosso pro­ truído sua primitiva e preestabelecida
blema disciplinar têm sido apresenta­ orientação, a administração pública
das no decurso dêstes últimos 20 auto-consciente continua seguindo os
anos. Talvez o maior devastador dos caminhos da matéria de estudo e de
críticos, Herbert Simon, seja o que te­ aproximação pela qual se havia pau­
nha oferecido fórmulas para a recons­ tado. Mesmo os mais cautelosos e os
trução e também para a renovação. mais tradicionais de seus aderentes re­
conheceram a necessidade de mudar
Baseadas num positivismo lógico, tais
com os tempos e os mais audaciosos
fórmulas eram, em alguns aspectos, ra­
procuraram, àvidamente, desenvolver
dicalmente novas, mas ao mesmo tem­
po apresentavam certas semelhanças novas áreas a que se devotarem e no­
vos métodos de análise. Temos sido,
formais com a “velha” administração
na verdade, generosos em reconhecer
pública no apêlo à ciência, na estru­
e aceitar o que é nôvo de algum modo,
turação dúplice do "universo” e no
constantemente alargando o círculo de
realce da eficiência como critério, o
nossos interêsses e preocupações, co­
que poderia ter influído para que elas
mo abundantemente provam-no as
fôssem prontamente aceitáveis.
nossas publicações. O conteúdo e o
Quaisquer que fôssem os motivos, modo de tratar velhos assuntos categó­
tal aceitação não ficou provada. As ricos, tais como pessoal e orçamento,
fórmulas e prescrições de Simon certa­ progrediram ràpidamente e muitas fa-
mente ofereciam “respostas” para al­ cêtas, dimensões e interêsses, por
guns problemas e seu impacto através exemplo, o estudo do caso, “ecologia ,
de duas décadas foi grande, muito administração comparada, processo de­
grande mesmo. Porém, desde que êsse cisório, teoria de sistemas, vieram a
impacto era interrelacionado como ser considerados como nossas preo­
causa e efeito de certos pendores nas cupações características. Porém, pôsto
ciências sociais (comportamento, pro­ que dilatando freqüentemente o âmbito
cesso decisório etc.), tornou-se difícil de interêsses e empreendimentos, nao
sua avaliação. Quanto ao futuro, estou progredimos muito na compreensão e
'nclinado a acreditar que, aconteça o na concordância sôbre o que somos.
Que acontecer de agora em diante, Não podemos dizer, confiadamente e a
uma influência simoniana há de apare­ una voce: — “aqui está o que é admi­
cer, com relêvo, porém a crise contí­ nistração pública; esta é a razão por
nua de identidade não será soluciona­ que você deve estudá-la e êstes são os
da através de mera “conversão” simo­ métodos e êstes são os instrumentos
niana ou outra qualquer. para essa finalidade.”
As generalizações a respeito da
PARA SOLUÇÃO DA CRISE
administração pública nos últimos vin­
te anos parecem ter sido as mais no­ Âmago dos Problemas de
tórias e certas e são as mais significa­ Identidade e Orientação
tivas e profundas, aceitem ou não a
O primeiro passo para dar fim a
rninha perspectiva de “crise de identi­
nossa crise de identidade é ingressar­
dade” . Depois das investidas da críti­
mos, defintivamente, numa era nova de Meu próprio ponto de vista é que,
administração pública. É reconhecer na atualidade, é ilusório e sem pro­
que não há solução para o problema veito considerar-se a administração pú­
de identidade ao nível em que êle foi blica como subdivisão da ciência po­
pôsto há duas décadas, em seguida lítica, por mais que se leia a história
às críticas do pós-guerra. Quero sig­ para a qual eu mesmo levei a minha
nificar com isto, falando de um modo própria contribuição. Isto não signifi­
geral, que há vinte anos atrás a solu­ ca negar a existência de uma impor­
ção do problema de identidade foi en­ tante relação entre as duas. Nem po­
carada no limiar de duas alternativas, deria ser de outra maneira, como se
ambas inviáveis. Que nenhuma das verá seguidamente. Por agora, todavia,
duas alternativas poderia sucitar ou ficarei restrito a um breve relato em
sustentar a nova síntese que se fazia favor de minha posição contrária à
necessária, considerando-se o período perspectiva subdisciplinar.
final da década de 60, não é tanto
um motivo de perplexidade quanto uma Estamos em face de um fato, não
conclusão óbvia. de uma teoria. Ou melhor, enfrenta­
Em uma das duas perspectivas a ad­ mos uma série de fatos e o “alcance”
ministração pública era enfocada co­ da nossa teoria deve, necessariamen­
mo ramo, campo ou subdivisão da te, relacionar-se a êstes fatos. De um
ciência política; uma subdisciplina. lado a administração pública como
Não era uma visão desarrazoada. É orientação e literatura, como pesquisa,
um exagêro tolerável dizer-se que os atividades, conceitos e técnicas, cres­
professôres de ciência política e “sò- ceu tanto e de maneira tão heterogê­
mente” os professôres de ciência po­ nea que pensar em enquadrá-la como
lítica eram os responsáveis pela au- subdisciplina de “qualquer coisa” é,
to-consciência; pela compilação, em à primeira vista, um absurdo. Por ou­
livros, cursos e outros meios, de con­ tro lado, a ciência política não sómen-
ceitos e matérias de ciência política te se tornou matéria mais vasta e com­
e de conceitos e matérias de “ciência plexa, porém os roteiros principais de
da administração”. Rememorando, pa­ sua evolução a partir da II Guerra
rece-nos claro, no entanto, que compi­ Mundial, tornaram a tentativa de in­
lação de conceitos e matérias das duas clusão da administração pública como
áreas era simplesmente uma compila­ subdisciplina muito difícil, para não di­
ção e não uma fusão real, e o racio­ zer impossível. A verdade é que a ati­
cínio que serviu para justificar e sus­ tude dos cientistas políticos (a não ser
tentar a compilação foi destruído pe­ aquêles que aceitam a administração
los ataques da crítica. Definir a admi­ pública como seu campo de atividade)
nistração pública como sendo “a ge­ é, quando não de indiferença, na maio­
rência de homens e materiais na rea­ ria dos casos de indisfarsável desprê-
lização dos propósitos do Estado” não zo ou hostilidade. Somos agora Par'
faz sentido em nossos dias por certo camente bem-vindos ao lar de nossa
número de razões, uma das quais a juventude. Não foi por causa de uma
que implica na separação de meios e omissão de planejamento que a ad­
fins, que de longa data não tem sido ministração pública desapareceu como
aceita. organizadora de categoria nas reuniões
dêste ano (1968) da Associação Ame­ tem podêres para prover melhores so­
ricana de Ciência Política (APSA). luções para o complexo conjunto de
teorias opostas e pressões diversas, o
Pensar que “idealmente” a ciência
que aliás continua existindo dentro dos
política e a administração pública de­
departamentos da ciência política onde
veriam ser intimamente ligadas, no
só soluções práticas poderão ser en­
plano intelectual e institucional (assun­
contradas dentro de um futuro ime­
tos separados mas relacionados) é um
diato. Porém, a idéia de administração
tema interessante para uma filosofia
pública como disciplina padece de dois
especulativa. Talvez devera ser assim.
grandes defeitos: é, a um só tempo,
É possível que a separação seja infeliz
muito ambiciosa e pouco ambiciosa.
para um ou para os dois e para a co­
É muito ambiciosa em acreditar (se de
letividade. Certamente que se pode
fato acredita) que é possível identifi­
imaginar ramos de desenvolvimento
car e desenvolver um organismo coe­
que poderiam gerar resultados diferen­
rente de teoria sistemática que seria
tes (se, por exemplo os esforços do
substancialmente independente de ou­
comitê da Associação Americana de
tros ramos das ciências sociais e con­
Ciência Política no seu trabalho de
centrado unicamente na administração
treinamento para o serviço público, na
pública. Julgo insuperáveis as dificul­
Era Progressista, tivesse encontrado
dades intelectuais para uma tal reali­
euforia) e talvez na atualidade uma
zação, em virtude da recente visão de-
imprevista mudança para melhor po­ senvolvimentista do mundo conceitual-
derá uní-las ainda. Porém, repito, no
científico. Tenho em mente, por exem­
presente estamos em face de fatos que plo, o problema de contrariar a posi­
são claros, por isso estreitos limites ção bem formulada e largamente acei­
de ação devem ser aceitos. A estraté­ ta de que administração é um proces­
gia deve ser a de tirar-se o máximo so social genérico e geral do qual a
proveito dêsses fatos.
administração pública é uma variante
ou aspecto.
Uma outra perspectiva de aproxi­
mação sugerida é a que considera a Por outro lado, administração públi­
administração como disciplina. Esta ca como disciplina não é suficiente­
alternativa está obviamente sujeita a mente ambiciosa. Ela busca, interna­
diferentes interpretações porque “dis­ mente, claras limitações conceituais e
ciplina” não é clara por definição ou externamente, nítidas limitações de­
não é bem aceita em seus significa­ partamentais. Ela não leva em conta,
dos. Porém, de maneira geral, o que de maneira apropriada, a universidade
se tem em mente e o que se almeja contemporânea como um universo or-
é uma matéria mais ou menos coe­ ganizacional-intelectual em expansão,
rente, estudada e ensinada em de­ e os apelos à administração pública
partamento acadêmico independente, como processo dentro de um mundo
em igualdade de condições com outros caótico e cheio de perigos. O argu­
ramos das ciências sociais. mento acima referido é também impor­
Êste ponto de vista não é absurdo. tante aqui. Se não podemos arreba­
nhar sob uma subdisciplina tôda a ne­
Pelo menos em alguns casos, um or-
cessária extensão e variedade dos in-
Sanismo departamental independente
terêsses presentes, também não pode­ tratar do assunto com mais pormeno­
mos reuní-los em uma disciplina. res. O que é necessário, em vez disso,
é discutir a dificuldade em matéria de
Em breve compasso, deixem-me ex­
terminologia e expor, tão claramente
por o caso de uma perspectiva profis­
quanto possível, o que se propõe.
sional, como solução propícia e mes­
Quanto a terminologia, o caso é que
mo necessária, da crise de identida­
profissão e profissional são emprega­
de. Brevidade é exigida em vista de
dos aqui porque não possuimos pala­
maiores ou diferentes compromissos
vras mais apropriadas. Êstes têrmos
assumidos, mais isto é facilitado pelos
são usados por incipiente analogia,
argumentos expostos ainda há pouco.
antes de argumentar em busca de um
Parte do caso em favor de uma pers­
correspondente exato existente em
pectiva profissional já foi delineada
qualquer profissão ou em algum ideal
quando foram mostradas as improprie-
platônico de profissão. Ocupação e
dades e obstáculos às perspectivas dis­
ocupacional poderiam ser usados, po­
ciplinar e subdisciplinar. Se minha
rém êstes têrmos têm outras dificul­
análise e meus argumentos são subs­
dades maiores. Não há terminologia
tancialmente válidos, o que então se
que se ajuste precisamente com a si­
deve indicar? Minha própria conclusão
tuação e com as necessidades atuais.
é que o caminho mais promissor e tal­
vez, de fato, a mais necessária linha O que proponho é que experimente­
de desenvolvimento se encontra na mos atuar como profissão sem que, na
adoção da perspectiva profissional. Is­ realidade, os sejamos e talvez mesmo
to pode ser descrito como fazer da sem a esperança ou a intenção de nos
necessidade uma virtude. De qualquer tornarmos membros de uma profissão
modo ela prescreve uma estratégia em qualquer sentido restrito. Franca­
adotada em boa hora ao desenvolvi­ mente, foi preciso coragem para dizê-
mento contemporâneo de instituições lo, uma vez que tal afirmativa parece
e idéias. tocar as raias do ridículo. Porém, é o
que julgo acertado e tão acertado
Algumas dificuldades e objeções são
quanto posso afirmá-lo. A perspectiva
inevitáveis. Os conceitos de “profis­
ou posição profissional é a única are­
são” e “profissional” não são claros
jada e suficientemente flexível para nos
e indiscutíveis. O fenômeno do pro­
tornar aptos a conter nossos diversos
fissionalismo apresenta importantes pe­
interêsses e objetivos e ao mesmo
sos negativos, assim como benefícios
tempo sólida e bastante compreensiva
positivos. Não é possível que a admi­
para promover unidade, senso de di­
nistração, como um todo, possa tor­
reção e propósito. Esta posição tem
nar-se uma profissão, ou por partes,
significado e contêm sugestões úteis
uma penca de profissões, num futuro
e imperativas, tanto no mundo acadê­
previsível, nem é possível ou admissí­
mico onde é estudada e ensinada,
vel que ela um dia devesse ser
quanto na esfera governamental onde
tal. Estas considerações não são tri­
a administração pública é praticada-
viais, mas de grande importância.
Em ambientes mais dilatados onde am­
Felizmente, para favorecer meu ar­ bas as entidades se exercitam, esta
gumento e propósito não é necessário posição nos oferece mais rendimento
do que qualquer outra idéia orienta­ provar unidade enquanto permite di­
dora. versidade.
Enquanto o aproveitamento comple­
Minha analogia favorita é a medici­
to e a defesa do esquema profissional
na. Pelo consenso geral ela é uma
não seja possível, algumas palavras de­
profissão, mas é também um agregado
vem ser trazidas para clareza de as­
de profissões, subprofissões, especia­
sunto muito importante. Como é do
lizações ocupacionais, ramificando-se
conhecimento de todos, a grande maio­
numa complexidade fantástica. É ciên­
ria das pessoas que ocupam cargos
cia e arte, teoria e prática, estudo e
administrativos, de níveis alto e médio,
aplicação. Não é baseada numa só dis­
não freqüentaram cursos de treina­
ciplina mas utiliza-se de muitas. Não
mento em escolas de administração
se encontra unificada numa teoria só,
pública e ainda que êstes cursos e es­
porém é justificada e orientada por colas se multiplicassem ràpidamente,
um vasto propósito social. essa situação não mudaria. Existe uma
concordância geral, proclamada por
A administração pública no govêrno
frases correntes como “o conceito da
contemporâneo não é menos, porém
segunda carreira”, que esta situação
mais complexa do que tratar e curar
deva ser aceita e, na verdade, muitos
doentes (o que num sentido formal
opinam que ela é sadia e vantajosa
muitas vêzes ela faz). Temos necessi­
se a estratégia da administração pú­
dade de uma perspectiva, de uma
blica se adaptasse a ela, utilizando o
orientação adequada à nossa tarefa.
seu vigor e corrigindo ou compensan­
Em têrmos do tema que me foi desig­
do suas fraquezas. De meu ponto de
nado, o alcance da nossa teoria deve­
vista o acesso profissional à adminis­
ria estender-se até os limites do de­
tração pública absolutamente não se
safio profissional e deveria responder
coloca contra o reconhecimento do
às oportunidades e necessidades que
vasto papel que as pessoas treinadas
êle apresenta. Se a analogia com a em escolas técnicas e científicas, assim
medicina tem validade, isto significa como pessoal de profissões preesta-
que teremos de nos interessar, não belecidas desempenham na adminis­
apenas por uma teoria, mas na verda­ tração pública. Porém, interpretado
de por teorias de muitos tipos, dimen­ com exatidão, proporciona uma filoso­
sões e facetas. A posição profissional fia e uma base institucional para se
não vai, por si só, resolver tudo como contrapor ao ímpeto centrífugo de “ou­
se fôsse uma moeda introduzida na tras profissões”, através de várias es­
máquina de “respostas”. Nem ao me­ tratégias, a começar pela cooperação
nos ela vai constituir-se numa agenda em assuntos como cursos conjuntos
clara e completa de problemas teóri­ nas escolas profissionais.
cos. Ela vai fornecer um arcabouço
suficientemente vasto para conter os UMA AGENDA DE VELHOS
Problemas teóricos, ajudar na elucida­ PROBLEMAS QUE BUSCAM
ção e definir a natureza das respostas NÔVO ENFOQUE
exatas. Ela vai dar a direção sôbre o
Devo confessar que foi penosamente
tempo e o nível em que se encontram
difícil preencher o quadro sugerido
as soluções. Acima de tudo ela vai
por êste Capítulo. Os assuntos refe­ de alguns anos para prover uma pers­
rentes ao alcance de nossos interês­ pectiva temporal mais profunda e vas­
ses teóricos que me propus discutir ta, devemos agora estar aptos a tra­
são razoàvelmente claros e são as­ balhar com mais ordem e compreensão,
suntos que se definem por si mesmos, isto é, o argumento para a reavalia­
todos êles orientadores, no centro de ção não depende, necessàriamente ou
nossa emprêsa. Como é natural, gos­ inteiramente, da validez do argumento
taria de relacioná-los, mas também de profissional acima referido.
dizer algo significativo a respeito da
Especificamente, considero que seria
aproximação ou da solução. Até agora
útil, reformular cada um dos artigos de
estive namorando a perspectiva pro­
fé, reexaminando-se sua critica, tra­
fissional e os senhores estarão razoà­
çando-se suas linhas de desenvolvi­
velmente à espera de que eu demons­
mento nos anos recentes e calculan­
tre sua utilidade. E eu teria ficado
do-se o ponto em que agora nos en­
grandemente eufórico se tivesse es­
contramos, relativamente aos fatos en­
crito o prefácio do livro “Nova Luz
volvidos. Tomando por exemplo um
Sôbre Velhos Problemas”. Confesso, no
dêsses fatos, a separação de política
entanto, a minha incapacidade, pelo
e administração, que talvez seja a pri­
menos quanto a tempo e espaço dis­
meira chave, deixem-me explicar o que
ponível, de demonstrar efetivamente,
tenho em mente.
a importância e a utilidade da posição
profissional no provimento da nova luz Para dar fôrça e sentido, estabeleço
de que precisamos. Feita esta con­ uma tese orientadora. Apesar de ha­
fissão, devo declarar que é no nível vermos decidido, há duas décadas, que
profissional que as novas e ulteriores a separação de política e administra­
respostas devem ser procuradas e se­ ção é impossível, não tivemos a cora­
rão encontradas. gem de enfrentar as implicações dessa
decisão, nem na realidade nem siste-
Seja como fôr ou como poderá ser, màticamente e nem completamente.
meu argumento atual é que precisa­ Será que realmente havíamos decidido,
mos de uma profunda reavaliação dos como foi indicado? De qualquer modo,
problemas deixados pela suposta des­ qual foi a reação da época, quais têm
truição da velha “ortodoxia” pelos crí­ sido as principais linhas de desenvol­
ticos do pós-guerra. Em 20 anos mui­ vimento e onde estamos presentemen­
to trabalho teórico útil foi, certamente, te, justificados por quê afirmação teó­
realizado, porém o panorama teórico- rica?
intelectual é extremamente desordena­
A resposta à minha tese e às mi'
do. O sentimento de algum interêsse
nhas perguntas daria um volumoso tra­
especial em ajudar para que o traba­
balho de conhecimento e análise, mas
lho urgente do govêrno seja realizado
eu apenas sugiro alguns aspectos da
leva muitos de nós a pôr de lado in­
resposta.
terêsses teóricos de natureza pública
e o interêsse em assuntos teóricos es­ O comêço adequado seria um re-
pecíficos leva alguns a negligencia­ exame da literatura do período que an­
rem (ou a depreciarem) os trabalhos tecedeu à Segunda Guerra Mundial,
teóricos de outros. Com a vantagem porque ela ó multo mais complexa do