Alas rotas. La política de privatizaciones y quiebra de Aerolíneas Argentinas.

206 Pages·2011·2 MB·Spanish

Mabel Thwaites Rey-Editorial Temas-Buenos Aires 2001

A Tito y Cuca, mis padres, a Pablo, y a Emiliano, Alejandro, Cecilia y Martín,
porque con ellos van mis sueños

Editorial Temas. Julio 2001. ISBN 987-9164-58-X. También en www.libronauta.com.ar
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ALAS ROTAS

Agradecimientos

Mi interés por Aerolíneas Argentinas se remonta a 1991, cuando junto a Gustavo Badía ganamos
el 1º Concurso de Investigación sobre Reforma del Estado y Desarrollo de la Gerencia Pública en los
países de América latina, el Caribe y España, organizado por la Red Iberoamericana de Instituciones
de Formación e Investigación en Gerencia Pública (RIGEP) y el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD). El resultado fue un trabajo titulado “La privatización del
transporte aerocomercial en la Argentina”, que reunía las experiencias de Austral y Aerolíneas
Argentinas. Precisamente el caso de AA, que me tocó estudiar en profundidad, dio origen a mi
tesis para la Maestría de Administración Pública (MAP) de la Universidad de Buenos Aires, que se
tituló “La azarosa privatización de Aerolíneas Argentinas. Paradigmático testimonio de un cambio
de rumbo” y que defendí en 1993.
Quiero empezar por agradecer a mi querido compañero Gustavo Badía, a quien debo
especialmente el riguroso análisis del caso Austral y la lucidez de sus aportes teóricos para
iluminar varios aspectos del proceso general de privatizaciones. Lo eximo, sin embargo, de toda
responsabilidad por el resultado final que se presenta en estas páginas. También agradezco al
CLAD, que financió una parte del trabajo inicial y a la MAP, que dirige Oscar Oszlak. Más aún,
quiero destacar que muchas de las conceptualizaciones que Oscar ha desarrollado en sus obras,
algunas de las cuales son ya aportes clásicos para el estudio de las políticas públicas, resultaron
centrales en mi formación y guiaron buena parte de esta investigación.
A Andrea López y José Castillo, mis entrañables amigos y colegas de investigación y docencia, les
debo las largas discusiones que me permitieron encuadrar este trabajo, y a Ruth Felder y Ana
Dinerstein el haberme aportado, además de ayuda para recopilar material, la agudeza de sus
importantes observaciones a algunos borradores. Agradezco los comentarios que Arnaldo Bocco y
Atilio Borón hicieron a mi tesis de Maestría. El aliento de Claudio Martyniuk, Fabián Bosoer, Silvia
Naishtat y Julio Sevares, también me fue indispensable para terminar esta empresa.
Un párrafo especial quiero dedicar a quienes, en las distintas etapas de este trabajo, me facilitaron
valiosa información, con una generosidad que agradezco. Entre los muchos que, a mi pesar,
cometeré el error de saltear, destaco a Hugo Perosa, Julio Semería, Ariel Basteiro, Edgardo
Carranza, Comodoro Juan José Güiraldes, diputados Germán Abdala, Alberto Natale y Noel
Breard, Gerardo Quadro, Claudio Morales, Ana Ale, Eleonora Gosman, Oscar Falomir, Alberto
Amato, Lucas Guagnini, Claudia Boragni, Antonio Rossi, Defensoría del Pueblo de la Nación,
Dirección de Información Parlamentaria del Congreso de la Nación y funcionarios de distintos
organismos públicos que, anónima y gentilmente, me facilitaron dictámenes, resoluciones y
valiosos testimonios. Me siento en deuda con los trabajadores aeronáuticos, y muy especialmente
con varios representantes gremiales, quienes pusieron a mi disposición información documental y
la riqueza de sus relatos.
Para el final, pero no para lo último, reservo el mayor agradecimiento para Pablo Maas, quien me
aportó el lujo de su experiencia y se tomó el inapreciable y paciente trabajo de ayudarme a editar la
versión final que aquí se publica. Su apoyo y estímulo permanente hicieron posible que este
proyecto no naufragara en el mar de las obligaciones laborales y de la siempre atrapante crianza
de nuestra hermosa familia.

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Mabel Thwaites Rey-Editorial Temas-Buenos Aires 2001

INTRODUCCION

La historia del traspaso de Aerolíneas Argentinas, que se cuenta en detalle en este libro, es algo más
que el relato de una experiencia frustrada en el campo de la aeronavegación comercial. Los insólitos
vericuetos de esta privatización hablan de manera elocuente del modelo económico, político y social
configurado en los años 90 en la Argentina del mercado mundial globalizado bajo la égida del
neoliberalismo. No son un fallido lamentable que confirma la regla del éxito de la política privatizadora.
No constituyen la desfortunada conjunción de circunstancias indeseadas e indebidamente evaluadas
en un sector específico. Forman parte, en cambio, de una concepción general de las relaciones entre
el estado-nación, su sociedad y los factores de poder locales y mundiales que han logrado imponerse
en las últimas décadas del siglo XX con toda su brutalidad. La caída anunciada de AA sirve muy
bien para ilustrar no solo la distancia que media entre la teoría y la realidad, sino las relaciones de
fuerza que se establecen entre distintos grupos e intereses sociales, fronteras adentro y más allá
de ellas, a la hora de poner en práctica una política pública concreta.

Comencemos por subrayar algo fundamental: al acordar la privatización de AA, en noviembre de
1990, los gobiernos de Carlos Menem y Felipe González sellaron un compromiso político
innegable. Su caída, diez años más tarde, también es el producto de una decisión política
compartida por el español José María Aznar y su par argentino, Fernando De la Rúa. Las razones
económicas, primero y después, siempre se subordinaron a aquéllas. La compleja articulación
entre la economía y la política es la que explica cómo se urdió una de las tramas más oscuras de la
vida pública argentina y de las relaciones con la península que se cuentan en estas páginas.

Cuando, a poco de asumir, Menem lanzó su estrategia privatizadora, la fe en la sapiencia del
mercado libre para resolver los problemas del país era casi absoluta. Por entonces se adhería, con
inusitado fervor, a la idea de que el estado debía restringirse a sus funciones mínimas y transferirle
a los privados todo aquello que pudieran explotar rentablemente, bajo el supuesto de que
aportarían los capitales necesarios y el gerenciamiento eficiente de los que el sector público había
hecho gala de carecer. Los servicios públicos fueron así transferidos uno a uno a manos privadas,
con la promesa de desparramar bondades, pero subordinando la condición de “públicos”
(beneficiosos para los ciudadanos usuarios), a la obtención de rentabilidad por parte de las
empresas prestadoras. La viabilidad de cada actividad quedaría así atada a la capacidad
empresaria para operarla, y la confianza sin fisuras en ese nuevo camino salvador renegaba de
cualquier advertencia en contrario. Solo se oponían, entonces, los nostálgicos del estatismo de los
años cuarenta, los utópicos setentistas, los burócratas privilegiados, los obtusos, los necios, los
perdedores, los que no eran capaces de entender la alborada del esplendor globalizado y
primermundista. Los trabajadores estatales se incluyeron en masa en ese grupo y se quedaron
prácticamente solos defendiendo malamente sus fuentes de trabajo, frente a una sociedad que los
miraba molesta por sus reclamos aguafiestas, indiferente a sus denuncias o resignada a lo creído
inevitable.

El pacto político entre Argentina y España que permitió el traspaso de AA tuvo un contenido
económico diferente para cada estado. Empeñado en dar un giro copernicano a la política
económica argentina, Menem quería darle al mundo una muestra de la firmeza de su flamante
vocación privatizadora y AA se convirtió así en un "caso testigo" muy útil para probar tal convicción,
dejando relegado cualquier análisis sensato sobre la conveniencia sectorial de la operación. Atrás
había quedado la histórica reivindicación del peronismo del papel de las empresas públicas y la
cerril oposición a los intentos de desprenderse de una parte de ellas ensayados en las postrimerías
del gobierno de Raúl Alfonsín. El pragmatismo que habría de llevarnos al primer mundo señalaba
el imperativo de ponerse a tiro con las demandas de los factores de poder mas concentrados:
achicar el déficit rampante, pagar la deuda externa y desguazar al Estado. La crisis desatada por la
inflación indomable y la conflictividad social, que arrastró a Alfonsín a una salida anticipada del
gobierno, había hecho lo suyo para convencer a la sociedad de la solución excluyente: abrir las
puertas del estado y permitir a los privados hacer sus pingües negocios sin restricciones. La
prosperidad general se derramaría sola.
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Pero por entonces ya era evidente que el mercado aeronáutico mundial se había complejizado
mucho desde que, solo dos años atrás, el entonces ministro radical, Rodolfo Terragno, había
intentado asociarse con la aerolínea escandinava SAS para dotar a AA del capital que ésta no
tenía y del gerenciamiento moderno que precisaba. La intensa competencia y la concentración del
mercado, que justificaban la inyección de capitales privados requerida por la aerolínea de bandera,
habían acotado, al mismo tiempo, el número de interesados concretos en participar de una
operación que, además, debía dejarle dinero al fisco y servir para canjear títulos de deuda. Porque
el diseño de la privatización, realizado por Roberto Dromi y rubricado por Menem, suponía como
rasgo principal que la Argentina recibiera fondos por esta operación de traspaso. Además, debía
hacerlo rápido, porque la credibilidad del nuevo programa gubernamental se jugaba en su
capacidad de vencer toda resistencia posible a los cambios proyectados, y en avanzar por el
camino más ortodoxo posible hacia el admirado “mercado libre”.

Delineado un sistema de licitación pública internacional por el cual los oferentes debían
organizarse en grupos “ad hoc”, integrados por operadoras aéreas extranjeras, bancos tenedores
de títulos de la deuda externa y capitales nacionales, la realidad pronto demostró, como veremos
en detalle, lo complicado que era articular intereses tan diversos. Máxime en un entorno
agudamente competitivo. Porque en tanto los servicios públicos en red, como la luz, el agua, el
gas, los ferrocarriles y los teléfonos fijos, por sus características o por decisión gubernamental,
quedaron preservados de los rigores de la competencia y sus operadores pudieron beneficiarse de
mercados cautivos que les aseguran tasas de rentabilidad tentadoras y financiables por los
bancos, el caso de AA es muy distinto. Aún conservando el carácter de “aerolínea de bandera”,
que le otorga al operador derechos a explotar determinadas rutas en forma preferente, la
competencia siempre ha sido un dato fuerte de esta industria y ha condicionado el desarrollo de las
empresas aéreas en todo el mundo. No es lo mismo, entonces, adjudicarse la explotación de un
servicio con clientes que no tienen la opción material de cambiar de proveedor, que aquellos que
operan en competencia y contra firmas poderosas.

Por una combinación de estas razones, que se analizan exhaustivamente, el grupo encabezado
por Iberia, la aerolínea estatal española, apareció como solitario interesado en aceptar las reglas
de juego planteadas por el Gobierno. Perseguía la estrategia de mediano plazo de conformar una
mega-aerolínea iberoamericana que la posicionara para competir con las gigantes europeas y
norteamericanas, de cara a la inminente profundización de la desregulación del mercado aéreo
mundial. Para eso los españoles salieron de compras por América latina y se quedaron con AA, la
venezolana Viasa, la chilena Ladeco y estuvieron a un paso de comprar las empresas dominicana
y boliviana. De la mano de Iberia y los bancos peninsulares llegó el dueño de Austral, único
empresario argentino interesado en participar de un negocio de rentabilidad incierta y acotada.

Porque bueno es recordar que la industria de la aeronavegación comercial argentina ha sido difícil
desde sus orígenes, ya que demanda grandes inversiones con tasas de retorno bajas y de larga
maduración. A ello se le suma que nuestro país, ubicado en el extremo austral del planeta, tiene un
extenso territorio, con una relativamente baja densidad de población y muy desparejamente
distribuida. El caso de Austral es, en este sentido, paradigmático. Surgida como aerolínea
comercial por un grupo de empresarios poco dispuestos a arriesgar dinero propio, las deudas
acumuladas la llevaron a una insolvencia que asumió el estado en 1980, durante la dictadura
militar. A la hora de reprivatizarla, ya en 1987, le fue adjudicada a otro empresario, Enrique Menoti
Pescarmona, que la canjeó por un dudoso crédito contra la provincia de San Juan y enseguida se
apresuró a integrar el consorcio liderado por Iberia que se adjudicaría Aerolíneas Argentinas. La
cuestión era evitar a toda costa el riesgo de la competencia.

Apremiados por sus estrategias de largo plazo, Felipe González y Carlos Menem cerraron un
acuerdo “político” y siguieron adelante con la privatización, aunque para el gobierno argentino era
evidente desde un comienzo la inconsistencia económica del grupo oferente y la inviabilidad del
plan que había presentado de apuro, y para el español que el compromiso de entregar dinero y
títulos de deuda como parte de pago iba a ser una carga dura de cumplir. Pero los funcionarios
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argentinos, además de prometer “plasticidad” en la aplicación de la letra del contrato, encontraron
una fórmula que les dejó a ambos estados la vía libre para desarrollar sus respectivos planes:
permitió a los compradores que cargaran sobre los bienes de AA los costos de su adquisición,
dando origen así al lastre de una fenomenal deuda con los bancos acreedores que nunca pudo
terminar de saldarse. Esta es la verdadera clave de la debacle de una empresa que fue entregada
sin deuda alguna, con una considerable cantidad de bienes propios, compuesta de aeronaves,
stocks de repuestos, edificios, simuladores de vuelo y, sobre todo, importantes rutas operadas con
éxito comercial y gran prestigio internacional. Una empresa, en suma, que no se endeuda para
renovarse y crecer sino apenas, y a tasas siderales, para comprarse a sí misma, mientras
desarrolla una actividad cuyos ingresos se consumen en el pago de los intereses que acumulan los
préstamos de adquisición. De modo que, con intereses altísimos y tazas de rentabilidad estándar
bajas, el negocio desde un comienzo resultaba imposible y más aún si se tenía que enfrentar una
batalla fuerte con otras empresas por atrapar pasajeros.

La presión estadounidense por la apertura total de los cielos a la competencia irrestricta y la
desregulación plena del tráfico internacional fue haciéndose cada vez más potente a medida que
transcurría la década de los noventa. Sus consecuencias pronto se hicieron sentir en el mercado
mundial: las guerras tarifarias acabaron con las aerolíneas más pequeñas e incluso afectaron a
gigantes como Pan Am. Mientras crecía, simultáneamente, el tráfico y la cantidad de pasajeros
transportados, para bajar los costos se deterioraban las condiciones laborales y se afectaban
severamente los índices de seguridad aérea, aumentando la siniestralidad en una proporción
desconocida. En una lucha despiadada por el dominio del mercado, el espacio para las aerolíneas
de bandera conducidas con criterios de integración territorial y desarrollo autónomo se convirtieron
virtualmente en una utopía para los países menos desarrollados, e incluso para los medianos

En ese contexto, el fracaso rotundo de la estrategia de Iberia de construir la gran aerolínea
iberoamericana, quiebra de VIASA mediante, y las exigencias de austeridad de la Comunidad
Económica Europea, empujaron a los españoles a minimizar los costos de su "aventura
latinaomericana". En 1994, obtuvieron de Argentina una concesión clave otorgada por Domingo
Cavallo: la renuncia del estado a su “acción de oro”, que le permitía fiscalizar las decisiones
estratégicas tomadas por la conducción empresaria, y el permiso para vender los activos de AA e
intentar achicar con el producto de ellos sus ya cuantiosas pérdidas. A partir de entonces, frente a
la indiferencia o complacencia argentinas, los dueños de AA fueron liquidando todo: oficinas
comerciales en el exterior e interior, los simuladores de vuelo donde se entrenaban pilotos de toda
América Latina y la flota completa de sus 28 aeronaves originales. Más aún, en el camino también
se desmantelaron talleres eficientes para trasladar tareas a la propia Iberia o a terceras empresas
de capital español, incrementando los costos para AA. Se perdió el rentable negocio de cargas a
manos de Lan Chile por decisión empresaria, se levantaron decenas de escalas en el exterior e
interior del país, se hizo desaparecer a AA de la mayoría de los aeropuertos internacionales, por
haberse levantado oficinas en beneficio de Iberia. La empresa llegó al 2001 sin activos físicos
importantes, desprestigiada y conservando como principales bienes las rutas que retiene el Estado
argentino por acuerdos bilaterales y su calificado personal.

La deuda original de adquisición, no obstante, siguió creciendo al compás de un pésimo
gerenciamiento, animado por el objetivo de subordinar AA a Iberia y agravado durante la breve
gestión de la norteamericana American Airlines, que durante 1999 aprovechó para hacer su
negocio sumándole deudas a la aerolínea de bandera argentina. La recesión y crisis de la
economía nacional entre 1998 y 2001, el importante aumento en el precio de los combustibles, y la
creciente competencia en los vuelos de cabotaje e internacionales, completaron el cuadro
desolador. Así la deuda, como una gigantesca pelota de nieve que crece en su caída, llegó a
mediados del 2001 a más de u$s 900 millones de dólares.

La intensión inocultable de los españoles fue, desde 1998 en adelante, concluir cuanto antes con
su mal negocio. Siguiendo la política privatizadora que el centro-derechista Partido Popular de Luis
Aznar inauguró en 1996, lograron desprenderse totalmente de la propia Iberia, en 2001. Para
hacerla atractiva, la sanearon achicando personal e inyectándole los recursos que extrajeron de
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sus controladas latinoamericanas, a las que dejaron en ruinas. AA quedó así como la molesta
rémora de un proyecto megalómano que no fue, y de un ventajoso traspaso a los privados que
condujeron astutos gestores del Estado español.

Desde la perspectiva argentina, el cambio de gobierno no supuso la modificación sustantiva de la
estrategia planteada por la administración precedente. La receta hegemónica continuó siendo
apostar a las virtudes autocorrectivas del mercado y abominar de la injerencia estatal en los
servicios públicos. Así lo creyeron Carlos Menem y su ministro de Economía, Domingo Cavallo, y
así lo cree Fernando De la Rúa, que en menuda paradoja de la política nacional llegó al 2001 con
idéntico conductor del rumbo económico.

Para quienes consideran que la actividad aerocomercial es una mas entre otras, resulta
antieconómico sostener una aerolínea de bandera, por lo que la solución es dejar que el mercado
se recomponga solo, abrir los cielos al ingreso de las mas eficientes transportadoras
internacionales, sobre todo las estadounidenses que están forzando su entrada, y allanarse a los
designios de los tiempos que imponen las duras reglas de un juego que no es posible modificar.
Allanarse a la verdad de una relación de fuerzas desfavorable, plantean, es el único camino posible
para subsistir, aunque la realidad indique que se está muy lejos de la prosperidad prometida por
los supuestos teóricos. Con ese criterio impulsaron la privatización de Aerolíneas, la sostuvieron
cuando era a todas luces evidente la ruinosa gestión que la vaciaba y consideran su quiebra un
dato menor en la actividad económica global. Piensan, además, que un país endeudado como
Argentina no puede darse el lujo de soñar con tener una aerolínea de bandera.

Quienes piensan que el servicio público de la aeronavegación comercial es algo más que una
respuesta a la demanda de pasajes, entienden la cuestión de manera muy distinta. Un país como
la Argentina, con relativamente baja densidad de población respecto a las dimensiones de su
territorio, precisa de manera indispensable tener comunicaciones aéreas buenas, variadas y
eficientes, que atiendan no solo las cuestiones de rentabilidad sino las de integración territorial y
desarrollo económico y social, diseñadas según sus propias prioridades. Como le preguntó un
periodista del diario The Wall Street Journal a un funcionario estadounidense de visita en nuestro
país en el 2000, presionando sin tapujos por unos “cielos abiertos” que benefician excluyentemente
a las grandes compañías norteamericanas: ¿quien tendrá interés en operar las rutas necesarias
para el país, pero no rentables, si la aerolínea de bandera desaparece? De modo que la Argentina,
desde este punto de vista, no puede darse el lujo de no tener una aerolínea que le asegure
conexiones estratégicas.

Las teorías económicas hegemónicas sirven para justificar que la distribución del poder económico
y social vigente es la mejor y única posible, no solo para quienes se benefician con ella, sino para
los que padecen sus cargas. Cuando los perdedores la cuestionan, sus defensores aducen que la
culpa del malestar la tienen los políticos que, por su ignorancia o mala fe, no aplican bien las
encomiables recetas, las distorsionan, retrasan o entorpecen para atender a distorsivas demandas
políticas. Desde esta visión, de seguro siempre hará falta un paso más, una concesión nueva, para
que la práctica logre encajar bien en el modelo preconcebido. Pero la realidad, mas temprano que
tarde, se encarga de desmentir los dogmas. En el caso aeronáutico, lejos se está de haberse
alcanzado el paraíso, y lo perdido es más que una simple empresa ineficiente en términos de
rentabilidad privada. Lo que muere con Aerolíneas es la ilusión de un destino sustentado en
intereses mas amplios que los ya fuertemente concentrados. Lo que muere es la intención de
construir un proyecto propio de país integrado. Pero junto con ello también muere la fe en la
prosperidad automática que traería el dominio irrestricto de los mas fuertes. Porque lo tiempos
cambiaron y la confianza y credulidad populares en las mieles que aportarían los privados se
trocaron en la amarga experiencia de altas tarifas, desocupación, pauperización de la mayoría y el
aniquilamiento de los sueños de una clase media a la cual, precisamente, pertenecen buena parte
de los trabajadores aeronáuticos. Por eso Aerolíneas se convirtió en el espejo más cruel que
devuelve la imagen descarnada de la decadencia y las ilusiones perdidas.

Veamos en detalle, en las páginas que siguen, como se tramó esta historia.
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CAPITULO 1

¿POLITICAS DE PRIVATIZACIONES O PRIVATIZACIONES POLITICAS?

El enfoque de “políticas públicas”

En las páginas que siguen se hace una revisión exhaustiva del proceso de definición y ejecución
de la política pública de privatización de las empresas Austral y Aerolíneas Argentinas. Se ha
elegido, como estrategia expositiva del caso, hacer el relato cronológico y preciso del conjunto de
hechos, circunstancias y protagonistas que encarnaron el proceso privatizador como política de
estado. Porque al poner de relieve, en un encuadre global, la secuencia histórica de los sucesos
significativos, con sus respectivos protagonistas, se apunta a comprender de qué modo se cruzan
las complejas variables económicas y políticas, internas y externas, a la hora de implementar una
política pública concreta.

El enfoque de análisis de políticas públicas desarrollado por Oszlak y O'Donnell (1982), es una vía
pertinente para ahondar en el conocimiento del estado. Este abordaje implica considerar que toda
política estatal es, esencialmente, una toma de posición del estado frente a determinada "cuestión".
Ello implica que es solo una parte -relevante- de un proceso social más abarcativo, que incluye a una
multiplicidad de actores sociales, tales como empresas, sindicatos, partidos políticos, movimientos
sociales, organizaciones no gubernamentales, la prensa, e incluso individuos estratégicamente
ubicados respecto a la cuestión, etc., además de los aparatos del estado (las oficinas públicas
concretas y los funcionarios efectivos, electos o designados), todos los cuales toman posición en
torno al problema motivo de la política pública.

Una "cuestión socialmente problematizada" es aquel tema que, por su importancia, ha sido incluido en
la agenda de problemas sociales que requieren una necesaria toma de posición, generalmente
definida en objetivos expuestos como socialmente aceptables. El desarrollo del proceso de resolución
de la cuestión (es decir, la adopción de una determinada "solución” para el problema planteado), con
la movilización de actores y recursos consecuentes y la respuesta estatal concreta que resulta del
entrecruzamiento de los diversos intereses y perspectivas que intervienen en su curso, se expresa
como "política estatal". En tal sentido, se entiende como "política estatal" el conjunto de tomas de
posición, tácitas o explícitas, de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una
determinada modalidad de intervención del estado, en relación con una cuestión que despierta la
atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil.

Para comprender el sentido de una política pública específica vale la pena preguntarse ¿quién y cómo
problematizó un asunto?, ¿quién, cómo y cuándo logra convertirlo en cuestión?,¿sobre la base de qué
recursos y alianzas?,¿con qué oposición?, ¿cuál es la definición inicial de la cuestión?. Para seguir el
curso de la cuestión y analizar como se la resolvió en concreto, cabe preguntarse ¿por qué se adoptó
una posición y no otra?, ¿por qué una alternativa fue rechazada y otra escogida?, ¿qué objetivos se
explicitaron y cuales quedaron implícitos?, ¿qué lógica terminó primando?, ¿quiénes se beneficiaron –
y apoyaron- la política?, ¿quiénes se perjudicaron y/o se opusieron a ella?, ¿cuánto quedó de la
opción inicial y cuánto fue cambiado? (Oszlak y O'Donnell, 1982)

Respecto a los actores involucrados en una política pública específica, es necesario resaltar que
no necesariamente la situación de un actor concreto en relación a una cuestión hace que éste
decida movilizarse activamente en la defensa o el cuestionamiento de dicha situación. Esto explica
el por que, con frecuencia, son otros actores, no directamente involucrados, quienes deciden iniciar
o reivindicar la cuestión, porque piensan que puede afectarles o convenirles resolverla de tal o cual
modo. Pero aún cuando una cuestión se inicia con gran autonomía desde la conducción del estado,
no podrá evitarse que el devenir de los hechos estén influidos por las tomas de posición de otros
actores. De modo tal que la política estatal también está, por lo general, desde un comienzo influida
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por un cálculo de la reacción probable que tendrán actores percibidos como poderosos. Así, cada
práctica, cada toma de posición, suele reflejar una determinada estrategia de acción basada en el
análisis a priori del volumen de recursos y apoyos que quien la impulsa pueda movilizar y de sus
expectativas acerca del comportamiento de los otros actores afectados por la cuestión. En la medida
en que es muy difícil que todos los actores coincidan en la percepción y valoración del problema
social, lo que se produce en realidad es un proceso interactivo en el cual, además de la posición de
cada actor, importa la percepción que cada uno tenga acerca de la manera en que los restantes han
definido la cuestión y encaran su accionar en consecuencia. (Oszlak y O'Donnell , 1982)

Por otra parte, cabe señalar que no todas las respuestas relevantes para el tratamiento y resolución de
la cuestión tienen que ocurrir necesariamente en forma simultánea. Algunos actores, por ejemplo,
pueden movilizarse mas tardíamente, otros pueden retirarse y otros, directamente, quedar excluidos,
sea porque no se deciden a intervenir aún pudiendo hacerlo o porque no logran movilizar los recursos
mínimos indispensables para hacerlo. De modo que, así como se van redefiniendo los términos de
una cuestión a medida que se va intentando darle una resolución, también se van modificando los
formas de participación y representación de los actores real o potencialmente afectados.

Si se descarta la idea de que el estado es un cuerpo monolítico y homogéneo que emite decisiones
claras y unívocas, y se tiene en cuenta el complejo entramado que lo constituye y que expresa en sus
formas concretas (ministerios, secretarias, oficinas, personal, leyes, decretos, dictámenes,
resoluciones, fallos judiciales, etc.) las cristalizaciones de intereses diversos –y contradictorios- que
operan en la sociedad civil, con la preeminencia incontrastable de los que se erigen como
hegemónicos, para una cabal comprensión de cada caso concreto será preciso no perder de vista
como opera esta trama político-burocrática en el proceso de formulación e implementación de una
política pública. Los movimientos que se generan al interior mismo del aparato burocrático en torno a
las posibilidades de intervención y las cuotas de poder que disputan las distintas agencias y
organismos estatales, atraviesan en múltiples sentidos la política pública decidida/ejecutada, y par-
ticipan activamente en su efectiva realización.

En un sistema democrático como el actualmente vigente en la Argentina, resulta pertinente tener en
cuenta, además, la dimensión específicamente "política" que se pone en juego con la existencia de
intereses políticamente organizados y con representación parlamentaria, que intentan sintetizar y
expresar las demandas particulares y sectoriales que confrontan en la sociedad. Por su parte, el
carácter presidencialista del sistema político argentino coloca a la relación ejecutivo/parlamento en una
dimensión compleja, que exhibe las constantes pujas de poder y las distintas bases donde éste se
asienta realmente en cada uno de ellos. De allí resulta que las decisiones que efectivamente se toman
aparecen como las que finalmente lograron predominar, por sobre una multiplicidad de posibilidades
en pugna, en un proceso complejo de negociación y confrontación que suele velar, y pocas veces
revelar, las verdaderas correlaciones de fuerza asentadas en la sociedad civil que le dan su existencia
real. Qué se decide en cada momento histórico determinado es la consecuencia directa de la
preeminencia por sobre otros de algún interés que logró juntar la suficiente fuerza como para
imponerse a los demás.

Dentro de este esquema, para entender como se definió, en el caso de la venta de Aerolíneas
Argentinas analizado, la estrategia de privatizar primero y sostener luego este tipo de traspaso, es
preciso hacer un recorrido que incluya la totalidad de los actores y circunstancias presentes en cada
etapa del proceso. Ello nos lleva a identificar en concreto a los actores intervinientes en el curso de la
definición y resolución de la cuestión (empresas y empresarios; fuerzas y partidos políticos; líderes y
activistas políticos; parlamentarios; sindicatos y sindicalistas; jueces; funcionarios políticos y de
carrera; organismos de fiscalización y control y sus miembros; personalidades relevantes, etc.).
Porque a diferencia de otros enfoques, que consideran las políticas casi como “esencias metafísicas”
que no encarnan en actores concretos, desde esta perspectiva nos parece relevante determinar el
papel que juega cada uno de ellos en la formulación-ejecución de la política pública. Es así como se
puede dilucidar el entramado político-económico que está en la base de la política pública. Pero,
inversamente, no se trata de entender los hechos desde el punto de vista subjetivo de sus
protagonistas. Aquí no importa tanto el análisis de las personalidades, motivaciones e intereses
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íntimos de cada uno en tanto individuos, sino el impacto público de sus acciones como actores
sociales. No interesará entonces, desde este enfoque, conocer los diálogos concretos que hayan
mantenido en privado a la hora de tomar una decisión o producir un hecho, ni los lugares específicos
donde hayan ocurrido tales decisiones, ni otras circunstancias personales como el carácter, humor o
vestimenta de sus protagonistas, salvo que esto tenga alguna relevancia específica para explicar
algún hecho o circunstancia significativa. Porque este tipo de información “íntima” puede resultar
interesante como crónica costumbrista, o para aligerar el relato de cuestiones generalmente áridas,
pero además de rozar muchas veces el plano de la “ficción novelada”, no hace al objetivo específico
de nuestro enfoque de políticas públicas, cual es comprender la naturaleza de los procesos sociales.

Racionalidad técnica y racionalidad política1

Otro supuesto teórico general que sustenta este trabajo de investigación es que las privatizaciones no
son una mera técnica que se aplica de mejor o peor manera, sino una estrategia política, lo que
implica que su implementación es un proceso complejo, en el que se entrecruzan problemas
eminentemente técnicos con aspectos políticos, culturales e ideológicos. De ahí que la congruencia
entre los objetivos explícitos, los implícitos y los efectivamente materializados constituya el resultado
de una compleja amalgama entre "racionalidad técnica" y "racionalidad política", en la que están
presentes las pujas de distintos actores sociales por imponer sus propias perspectivas y que se
caracteriza tanto por la lógica de la negociación y la búsqueda del consenso, como por su inversa, la
neutralización o aniquilamiento del adversario. De ahí que el producto del proceso sea una mezcla
particular de ambas racionalidades, con preeminencia casi siempre innegable de la política. Esto
supone, generalmente, un resultado distinto al inicialmente propuesto o explicitado.

Los trabajos "clásicos" en la materia han enfatizado el carácter técnico y los problemas de
implementación de las privatizaciones, dando por supuesta su validez como instrumento para alcanzar
los objetivos macro y microeconómicos perseguidos. Así, el simple cambio de propiedad -o de gestión-
de las empresas permitiría, por la presión de la competencia en el mercado, aumentar su eficiencia
económica y, por lo tanto, de la economía en general. Por su parte el estado, al desprenderse de las
mismas, vería reducida la presión sobre los gastos públicos, pudiendo así atender de una manera más
eficaz sus actividades "prioritarias". El dinero obtenido directamente de las privatizaciones (ya sea por
la venta, concesión o cualquier otro tipo de operación) permitiría además oxigenar las finanzas
públicas, abriendo así posibilidades de promoción de áreas nuevas que, de otra manera, no hubieran
podido desarrollarse. Las privatizaciones se han justificado también por objetivos políticos: el paso a la
propiedad privada pondría límites a sindicatos y burócratas que, en ocasiones, llegaron virtualmente a
manejar las empresas públicas en función de sus intereses particulares. Por último, las privatizaciones
permitirían aumentar el número de propietarios de acciones en la sociedad, es decir contribuirían a
generalizar el "capitalismo popular de mercado".

Así presentadas, las privatizaciones se convirtieron necesariamente en la receta milagrosa que
solucionaría todos -o casi todos- los problemas derivados de la crisis de los estados de bienestar.
Tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo, gobiernos de ideologías originales
diferentes incluyeron en su agenda política algún tipo de programa de privatizaciones, que luego
transformaron en política, y cuyas características y resultados han sido muy diferentes. Desde los
enfoques predominantes en las dos décadas pasadas se estableció que una privatización es una
"simple" operación de aplicación de uno (o varios) procedimientos técnicos, cuyos resultados se
presuponen de antemano, restringiéndose notoriamente la complejidad del problema. Cada operación
de privatización se plantea entonces como una operación de micropolítica, consistente en aplicar, para
cada caso particular, una o varias de las distintas técnicas existentes, teniendo siempre en cuenta las
posiciones que defienden los distintos grupos de interés, a los que habrá que cooptar o, llegado el

1 Este apartado está tomado de Badía y Thwaites Rey (1993)
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