Местное самоуправление на Урале (1994-2001 гг.)

189 Pages·1.715 MB·Russian

by  Иванов В.Н.

В. Н. ИВАНОВ
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
НА УРАЛЕ
(1994 – 2001 годы)
Челябинск
2002
1
ББКХ 621.01
И 201
Иванов В.Н.
И 201 Местное самоуправление на Урале (1994 - 2001 гг.).
Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 2002. 189 с.
ISBN 5-7271-0594-3
В монографии рассматривается процесс формирования и дея-
тельности системы органов местного самоуправления на Урале во
второй половине 1990-х годов, после принятия новой Конституции
Российской Федерации. Дан анализ правовой и экономической базы
местного самоуправления в регионе, отражены итоги избиратель-
ных кампаний по выборам депутатов представительных органов и
глав муниципальных образований, рассмотрены модели организа-
ции власти в муниципальных образованиях, формы взаимодействия
органов муниципальной и государственной власти, показана специ-
фика организации местного самоуправления в областях и республи-
ках, образующих Уральский регион.
Работа рассчитана на политологов, специалистов, интересую-
щихся вопросами государственного и муниципального строитель-
ства, студентов.
Рецензенты: кафедра политологии и регионоведения
Челябинского государственного университета;
доктор исторических наук, профессор B.C. Кобзов
1203030000-040
объявл. ББК Х621.011.2
и 4К8(03)-02 Без
ISBN 5-7271 -0594-3 © В.Н.Иванов, 2002
Введение
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993
года, в начале поэтапной конституционной реформы, определила
ключевые параметры новой политической системы страны, закрепи-
ла место и роль всех уровней публичной власти, включая и местное
самоуправление. В последующие годы на основе конституционных
положений были приняты федеральные законы и законодательные
акты субъектов РФ, регламентирующие функционирование системы
местного самоуправления. На этой правовой базе в 1994–1996 годах
прошли выборы в представительные органы и глав муниципальных
образований.
Процесс формирования и становления системы местного са-
моуправления выявил ряд проблем и противоречий, требующих при-
нятия оперативных мер. Поэтому вопросы совершенствования сис-
темы местного самоуправления находились в центре внимания гла-
вы государства и органов государственной власти всех уровней. В
частности, в 2001–2002 годах в ежегодных посланиях Президента
России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федера-
ции, на заседаниях Государственного Совета РФ проблемы местного
самоуправления занимали одно из ключевых мест.
В настоящее время федеральные органы государственной вла-
сти и субъекты Российской Федерации пришли к единому мнению о
необходимости оптимизации существующей системы местного са-
моуправления.В этой связи изучение первых итогов работы органов
местного самоуправления в различных регионах страны приобрета-
ет не только научную, но и практическую значимость. Особый инте-
рес в этом плане представляет Урал, включающий субъекты РФ с
различным ресурсным потенциалом и правовым статусом (респуб-
лики Удмуртия и Башкортостан, Курганская, Оренбургская, Перм-
ская, Свердловская и Челябинская области, а также Коми-Пермяц-
кий автономный округ). Такое сочетание субъектов РФ дает возмож-
ность выявить специфику, сильные и слабые стороны системы мест-
ного самоуправления, исходя из особенностей территорий.
3
Введение
Научный анализ процесса становления местного самоуправле-
ния стал оперативно проводиться уже в первые годы после формиро-
вания этого уровня публичной власти. Авторами публикаций, как
правило, выступали консультанты различных федеральных органов
власти. Они затрагивали такие проблемы, как взаимодействие орга-
нов государственной власти и местного самоуправления1, их струк-
тура, роль и полномочия должностных лиц местного самоуправле-
ния2, характеристика основных этапов формирования системы мест-
ного самоуправления в стране3, ее ключевые проблемы4 и другие.
Недостаток этих публикаций заключается, на наш взгляд, в том, что
они носят обзорный характер.
Теоретический аспект существующей системы местного само-
управления довольно обстоятельно раскрыт специалистами консти-
туционного и муниципального права. Однако это, как правило, учеб-
ные пособия, дающие подробную характеристику действующей пра-
вовой базы местного самоуправления в современной России и в ма-
лой степени затрагивающие сам механизм осуществления муници-
пальной власти5.
Применительно к региональному аспекту проблемы следует
отметить, что местное самоуправление на Урале рассматривалось в
ряде специальных публикаций6, а также было предметом дискуссий
на научно-практических конференциях7. Недостатком этих работ яв-
ляются узкие территориальные рамки (они охватывают границы от-
дельных субъектов Федерации: Удмуртию, Челябинскую и Свердлов-
скую области) и избирательный подход к проблемам местного само-
управления. В целом можно утверждать, что комплексного исследо-
вания действующей системы местного самоуправления на Урале в
российской научной литературе пока нет.
В настоящей работе предпринята попытка исследовать особен-
ности системы местного самоуправления в Уральском регионе. При
этом акцент сделан на таких аспектах проблемы, как процесс форми-
рования системы местного самоуправления и его правовой основы,
состояние муниципальной власти в регионе на современном этапе.
Источниками при написании работы стали законодательство,
регулирующее вопросы местного самоуправления Российской Феде-
рации и ее субъектов, уставы муниципальных образований, материа-
4
лы семинаров и совещаний с участием депутатов и выборных долж-
ностных лиц местного самоуправления8, статистические сборники9,
публикации в местной периодической печати: газетах «Южный Урал»
(г. Оренбург), «Новый мир» (г. Курган), «Известия Башкортостана»
(г. Уфа), «Челябинский рабочий», «Вечерний Челябинск» (г. Челя-
бинск) и др.
Примечания
1 См.: Умнова И., Побережная И., Титова Т. Проблемы взаимо-
отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления // Гор. управление. 1997. №3. С.18–26.
2 См.: Берг О.В. Основные проблемы структуры органов и дол-
жностных лиц местного самоуправления // Муницип. служба. 1999.
№ 4. С.5–12.
3 См.: Гильченко Л. Реформа местного самоуправления в сере-
дине пути // Гор. управление .1997. №4. С.26–34.
4 См.: Лапин В. Проблемы и перспективы становления местно-
го самоуправления в РФ // Гор. управление. 1998. №5. С.7–11.
5 См., например: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное
право России. Екатеринбург, 1997; Местное самоуправление: Учеб.
и науч.-практ. пособие / В.И. Васильев. М., 1999 и др.
6 См.: Бегунов А.Г., Семенов Ю.В., Шишкин М.И. Местное са-
моуправление: проблемы и пути совершенствования. Ижевск, 1998;
Они же. Государственное регулирование развития местного управле-
ния. Ижевск, 1999; Рязанов Н.М. Взаимодействие органов государ-
ственной власти и местного самоуправления (Южно-Уральский ва-
риант). Челябинск, 1999; Территориальное общественное самоуправ-
ление в муниципальном образовании «город Челябинск»: Учеб. по-
собие / С.В. Козлов и др. Челябинск, 2000.
7 См., например: Государственная власть и местное самоуправ-
ление: проблемы, пути взаимодействия: Обл. науч.-практ. конф. (25
апр. 1997 г.): Тез. докл. Екатеринбург, 1997.
8 См.: Материалы зональных семинаров председателей сель-
ских и поселковых Советов Республики Башкортостан с участием
председателей районных и городских Советов (февраль – март 1997).
Уфа, 1997; Материалы семинара-совещания председателей сельских
5
Введение
и поселковых Советов Республики Башкортостан (15 мая 1998 г.).
Уфа, 1998; Государственная власть и местное самоуправление: про-
блемы и пути взаимодействия (9 дек. 1997 г.): Сб. материалов обл.
семинара. Курган, 1998; Система опорных зон как механизм даль-
нейшего развития реформы местного самоуправления: Материалы
Всерос. совещ. в г. Заречном (15–17 янв. 1998 г.). Екатеринбург, 1998;
Становление и развитие местного самоуправление в Челябинской
области: Материалы семинаров с руководителями депутатских ко-
миссий и председателями представительных органов. Челябинск,
1997. Вып. 2; Теория и практика развития местного самоуправления:
Материалы науч.-практ. семинара руководителей представительных
органов местного самоуправления городов и районов Челябинской
области, Озерск, 9–10 февр. 1999 г. Челябинск, 1999; Становление и
развитие местного самоуправления в Челябинской области: Науч.-
метод. сб. Челябинск, 2000. Вып. 1 (4).
9 См.: Формирование органов местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации, 1995–1998 гг.: Электоральная статистика. М.,
1999; Местное самоуправление в Российской Федерации: Стат. дан-
ные на 1 апр.1999 г. / Гл. стат. упр. РФ. М., 1999; Башкортостан на
выборах: Электоральное поведение населения. Уфа, 1998.
6
Глава 1
Формирование правовой основы
современной системы местного самоуправления
на Урале
Начало созданию существующей правовой базы, регламенти-
рующей формирование и деятельность системы местного самоуправ-
ления в стране и регионе, положили указы Президента РФ Б. Ельци-
на: №1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных ор-
ганов власти и органов местного самоуправления в РФ», №1760 от
26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации» и №288 от 29 декабря 1993 года «О мерах по
приведению законодательства РФ в соответствие с Конституцией Рос-
сийской Федерации», а также нормы новой Конституции России, при-
нятой в декабре 1993 года. Этими законодательными актами была
ликвидирована система местных Советов, входивших в структуру го-
сударственной власти и одновременно выполнявших функции орга-
нов местного самоуправления, а также пересмотрены законы, регу-
лирующие их деятельность. Вышеназванные указы Президента РФ
и конституционные нормы стали отправной точкой при разработке в
регионах временных положений о местном самоуправлении, соглас-
но которым в 1994 году прошли выборы в органы местного самоуп-
равления на переходный период – 1994–1996 годы. Полностью леги-
тимная правовая основа для осуществления местного самоуправле-
ния в регионе была создана после принятия в 1995–1997 годах клю-
чевых законодательных актов на федеральном уровне1. В них в соот-
ветствии со ст. 72 Конституции РФ федеральный центр законодатель-
но определил общие параметры местного самоуправления в стране,
предоставив возможность субъектам Федерации разрабатывать свои
законы, учитывающие специфику регионов. В течение названного пе-
риода в областях и республиках Урала был принят комплекс законо-
дательных актов, регламентирующих вопросы местного самоуправ-
ления, – конституции республик и уставы областей, законы субъек-
тов РФ. Базовые законы о местном самоуправлении вступили в силу
в Оренбургской области 21 февраля 1996 года, в Курганской – 6 сен-
тября 1996 года, в Пермской – 12 ноября1995 года, в Свердловской –
21 апреля 1995 года, в Челябинской – 28 сентября 1995 года2. В рес-
публиках Удмуртия и Башкортостан законы о местном самоуправле-
7
Глава 1
нии были приняты в 1994 году соответственно 27 января и 20 декаб-
ря, т.е. еще до вступления в силу базового Федерального закона3.
Поэтому здесь была принята новая редакция закона Удмуртии (19
ноября 1996 года) и внесены изменения и дополнения в действую-
щий закон Республики Башкортостан 13 марта 1998 года4. Анализ
ключевых положений этих документов позволяет понять специфику
организации местного самоуправления в регионе, дать оценку его
правовой основе.
Как отмечалось выше, области и республики должны были при
разработке базовых законов о местном самоуправлении ориентиро-
ваться на положения федерального законодательства, что, в основ-
ном, и было сделано в регионе.
Практически без изменений в названных законах были отра-
жены права граждан на осуществление местного самоуправления,
предусмотренные федеральным законодательством, а именно путем
референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, а также
через выборные и другие органы местного самоуправления. В пол-
ном объеме были продублированы и полномочия органов государ-
ственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:
принятие законов, регулирующих развитие этого уровня власти, фор-
мирование собственности муниципальных образований, обеспечение
финансовой основы их деятельности и другие.
Законодательство субъектов РФ определило предметы ведения
местного самоуправления также в соответствии с нормами Федераль-
ного закона «Об общих принципах организации местного самоуп-
равления в РФ». В частности, к ведению муниципальных образова-
ний было отнесено принятие уставов муниципальных образований,
муниципальная собственность, жилой и нежилой фонды, местные
финансы, система муниципальных учреждений общего и професси-
онального образования, здравоохранения, охрана общественного по-
рядка, планировка и застройка территорий, контроль за использова-
нием земель, муниципальные сети энерго-, газо-, тепло-, водоснаб-
жения и канализации, строительство дорог местного значения, орга-
низация переработки и утилизации бытовых отходов, ритуальные
услуги, транспортное обслуживание населения, формирование му-
ниципальных архивов, информационной службы и их содержание,
создание условий для деятельности учреждений культуры, средств
массовой информации, для обеспечения населения услугами торгов-
8
Формирование правовой основы ...
ли, общественного питания, бытового обслуживания, для организа-
ции зрелищных мероприятий и развития физической культуры и
спорта в муниципальных образованиях. В сферу деятельности муни-
ципальных образований включено также обеспечение социальной
поддержки, содействие занятости населения, охрана окружающей
среды, обеспечение противопожарной безопасности в муниципаль-
ном образовании и другие вопросы.
Законодательства субъектов содержат норму, согласно которой му-
ниципальные образования могут наделяться и отдельными государствен-
ными полномочиями, что оформляется законами Российской Федера-
ции и ее субъектов. При этом предусматривается материальное и фи-
нансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий. В
случае невыполнения этих условий органы местного самоуправления
не несут ответственности за осуществление таких полномочий.
В целом, как видим, перечень полномочий довольно широк.
Вместе с тем, по мнению специалистов, этот вопрос требует более
детальной проработки. В частности, федеральными законами пре-
дусмотрено 30 вопросов, отнесенных к предмету ведения органов
местного самоуправления, но нет их содержательной конкретизации.
При этом не определены полномочия органов государственной влас-
ти в решении вопросов местного значения, хотя очевидно, что мно-
гие из них не являются исключительными прерогативами органов
самоуправления. Данная ситуация создает почву для конфликтов меж-
ду органами государственной власти и местного самоуправления.
Важной нормой по федеральному законодательству, обеспечи-
вающей функционирование местного самоуправления, является право
взаимного делегирования полномочий муниципальными образования-
ми по собственному усмотрению. Эта норма нашла отражение и в ба-
зовых законах областей и республик Урала. Однако сам механизм дан-
ного процесса федеральным законодателем не регламентируется, что
на практике порождает определенные проблемы. Особенно это харак-
терно для двухуровневой системы организации местного самоуправле-
ния, как, например, в Челябинской и Курганской областях. Здесь воз-
никла необходимость разграничения предметов ведения между муни-
ципальными образованиями различного уровня. В Челябинской облас-
ти этот вопрос был решен путем принятия специального Закона «О раз-
граничении предметов ведения муниципальных образований в Челябин-
ской области», вступившего в силу в декабре 1997 года5.
9
Глава 1
Этим документом определены предметы ведения для муници-
пальных образований районов, городов областного значения, горо-
дов с территориальными районами, с одной стороны, и сельсоветов,
районных поселков, городов районного значения – с другой. В зако-
не назван и обширный перечень полномочий, которые муниципаль-
ные образования могут делегировать друг другу.
К исключительным полномочиям, не подлежащим передаче
иным муниципальным образованиям, отнесено принятие и измене-
ние устава, вопросы муниципальной собственности, бюджетная по-
литика, установление местных налогов и сборов, определение льгот
для развития отдельных видов предпринимательства, образование
целевых и внебюджетных фондов, создание муниципальных учреж-
дений и предприятий.
Кроме того, к предметам ведения исключительно районных и
городских муниципальных образований отнесено принятие решений
о выделении дотаций и субвенций бюджетам сельсоветов и рабочих
поселков, организация местной милиции, заключение договоров с
зарубежными партнерами для привлечения инвестиций, регистрация
органов территориального общественного самоуправления. А посел-
ковые и сельские Советы наделены правом регулирования вопросов
дорожного строительства, создания органов территориального обще-
ственного самоуправления, оказания помощи инвалидам и пенсио-
нерам, установления режима работы предприятий коммунального
хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслужива-
ния.
Большая часть вопросов местного значения, а именно 32 из 55,
могут быть переданы городскими и районными муниципальными
образованиями в ведение сельских и поселковых Советов. В свою
очередь последние могут передавать им 22 из 57 полномочий, зафик-
сированных в законе.
К числу взаимно делегируемых полномочий отнесено опреде-
ление правил пользования природными ресурсами, контроль за ис-
пользованием земли, реализация социально-экономических программ
развития муниципальных образований, природоохранные меропри-
ятия, организация эксплуатации жилищного фонда и объектов соци-
альной инфраструктуры (энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения, ка-
нализации, торговли, общепита и т.д.), обеспечение занятости насе-
ления, благоустройство территории др. Таким образом, взаимному
10