Советское государство и нотариат. 1920-1950-е годы

112 Pages·2007·47.031 MB·Russian

by  Кодинцев А.Я., Ралько В.В.

Федеральная нотариальная палата
А.Я. Кодинцев, В.В. Ралько
Советское государство и нотариат.
1920-1950-е годы
Москва
ФРПК
2008
УДК 347.961(47+57)(091)«192/195»
ББК 67.410 г
К 57
Серия «Библиотека "Нотариального вестника"»
К 57 Коди н цев А. Я., Ра л ько В. В.
Советское государство и нотариат. 1920-1950-е годы. -
М: ФРПК, 2007. - 112 с. - (Библиотека «Нотариального вест­
ника»)
ISBN 978-5-903272-10-5
Монография охватывает комплекс историко-правовых тем по
истории советского нотариата в 20-50-е годы XX века и построе­
на на основе системно-структурного и сравнительного анализов.
При подготовке данного издания использованы научные публика­
ции и материалы Государственного архива Российской Федерации,
Государственного архива Свердловской области, Объединённого
государственного архива Челябинской области, Государственно­
го архива Курганской области, Центра документации обществен­
ных организаций Свердловской области, Государственного архива
общественно-политической документации Курганской области.
Издание предназначено для студентов, преподавателей юриди­
ческих вузов, нотариусов и всех интересующихся историей раз­
вития нотариата.
УДК 347.961(47+57)(091)«192/195»
ББК 67.410 г
ISBN 978-5-903272-10-5 О Кодинцев А.Я., Ралько В.В., 2008
О Федеральная нотариальная палата, 2008
О Фонд развития правовой культуры, 2008
Предисловие
Нотариат - один из важнейших столпов и оплотов правовой системы
государства. Возникновение в обществе нотариата было обусловлено не­
обходимостью придания частным документам публичной достоверности.
Важность и значимость нотариально удостоверенного документа во всем
мире заключаются в том, что он имеет безусловную доказательственную
юридическую силу, а отдельные нотариальные акты исполняются без осо­
бых судебных поручений, имеют силу исполнительных документов.
Нотариусы во все времена были призваны в публичном порядке удо­
стоверять от имени государства различного рода юридические факты
и сделки. Эта профессия в любых странах и во все времена требовала
абсолютной честности. Фактически нотариат по своей роли и значи­
мости в обществе и государстве сопоставим с судом и представляет из
себя публично-правовой институт превентивного (предупредительного)
правосудия. Так же, как и судьи, нотариусы действуют от имени государ­
ства. Только в отличие от судей, принимающих решения при рассмот­
рении споров, нотариусы удостоверяют и свидетельствуют бесспорные
факты, придавая им официальное государственное значение.
Нотариат необходим обществу для того, чтобы обеспечить гарантии
стабильности правоотношений, и прежде всего, связанных с владением,
пользованием и распоряжением имуществом.
Слово «нотариус» - латинского происхождения, что означает «писец»,
«делопроизводитель». История нотариата начинается с Древнего Рима.
В ІѴ-Ѵ веках, в позднюю эпоху Римской империи, получившей назва­
ние «Доминат», нотариусы входили в состав чиновничества. Так, при
императоре Юстиниане (527-565 гг. н.э.) требовалось официальное раз­
решение на занятие этой профессией.
История российского нотариата начинается с XV века (Судебники
Ивана III 1497 года и Ивана IV 1550 года). Это был так называемый про­
тонотариат - предыстория нотариата. Сначала письменной формой до­
говора занимались подьячие, которые составляли «купчую крепость».
Договорные грамоты, составленные подьячими, подлежали обязатель­
ной регистрации в Оружейной палате, Московской ратуше, а также в
Юстиц-коллегии, когда она возникла.
Важным этапом развития нотариата в России является Уложение
Алексея Михайловича 1649 года. Начиная с правления Петра I договоры
3
заключались контрагентами, а затем регистрировались в особой книге и
удостоверялись нотариусами.
В XIX веке функции нотариата определялись Сводом законов. Но­
тариусами удостоверялись не только договоры купли-продажи, мены
недвижимого имущества, но и прочие возмездные сделки. В 1866 году
было принято Положение о нотариальной части, которое получило силу
закона. В соответствии с ним обязанности по совершению нотариаль­
ных актов, в том числе удостоверению сделок с недвижимостью, стали
исключительно прерогативой нотариусов. Нотариусы определялись на
службу по испытанию в знании законов и форм нотариального производ­
ства. Испытания проводились комиссией в составе председателя окруж­
ного суда, прокурора и старшего нотариуса.
В дореволюционной России законодательство о нотариате тяготело к
законодательствам Австрии, Франции и Баварии, основанным на принци­
пах свободного нотариата. Причем нотариальные акты, составленные рос­
сийскими нотариусами, принимались тогда во всех странах мира. Однако
после Октябрьской революции с отменой частной собственности на землю,
средства производства и недвижимость произошли уничтожение некогда
сильного свободного российского нотариата и замена его назначаемым и
контролируемым государственным нотариатом. Но это все в прошлом.
После Февральской революции 1917 года нотариат действовал на
прежних основаниях. Правда, были попытки Временного правительства
запретить сделки с недвижимостью, но они потерпели крах.
В 1922 году, уже при советской власти, в связи с принятием Граждан­
ского кодекса РСФСР было принято советское Положение о нотариаль­
ной части, а с 1923 года и позднее принимались многочисленные законода­
тельные акты о нотариате (положения, декреты, постановления и другие).
Сравнение этих документов с нотариальным Положением 1866 года при­
водит к заключению, что их основное содержание во многом повторяло
последнее положение. Иначе и быть не могло. То же можно сказать в от­
ношении Закона «О государственном нотариате СССР» 1974 года.
В свете сказанного следует вывод о том, что законодательство о но­
тариате и практика оформления правоотношений в сфере оборота иму­
щества достаточно консервативны и не требуют радикальных, револю­
ционных подходов.
Сейчас в большинстве стран мира, где существует нотариат латинского
типа, профессия нотариуса престижна и уважаема. У населения этих стран,
да и других стран с развитой экономикой давно вошло в норму обращаться к
нотариусу по всем важным вопросам, требующим законного юридического
оформления. При этом каждая средняя семья имеет не только своего адво­
ката, но и обращается к одному и тому же, «своему» нотариусу. Это так же
принято, как, например, иметь «своего» парикмахера или зубного врача, вот
почему подобная система оформления прав собственника создаёт надёжную
4
гарантию его защиты со стороны закона и государства. В России, к сожале­
нию, такая практика пока еще не принята, поскольку свободный нотариат
достаточно молод и начал свое активное возрождение только с 1993 года.
Принятие 11 февраля 1993 года Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате дало толчок к развитию свободного нотариата.
В новый период развития нашей страны наряду со становлением свобод­
ного рынка, возрождением банковской системы одним из главных дости­
жений общества явилось и возрождение небюджетного нотариата.
С этого момента начался переходный период от государственного
нотариата к частному, свободному и независимому нотариату, который
существует в большинстве цивилизованных стран мира.
Введение в действие в 1995 году части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации обусловило необходимость и возможность регу­
лирования гражданско-правовых отношений на основе общепринятых в
мире принципов частного права. Это не замедлило принести свои плоды.
В конце мая 1995 года российские свободные нотариусы были приняты в
Международный союз латинского нотариата (UINL), который ведёт свое
начало от латинского права и ориентируется на рыночную экономику.
Единогласное принятие сформировавшегося российского частного но­
тариата в сжатые, укороченные по европейским меркам сроки является
объективным подтверждением того, что принципы, заложенные в законо­
дательных основах российского нотариата, полностью отвечают мировым
стандартам и позволяют вступить ему в единое правовое пространство
стран, входящих в Международный союз латинского нотариата.
Сейчас в России из десяти нотариусов девять занимаются частной
практикой, то есть являются представителями латинского небюджет­
ного нотариата, а сам нотариат представляет собой публично-правовой
правоприменительный и правозащитный институт, служащий целям за­
щиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Осуществление нотариусами публично-правовой деятельности, то
есть совершение ими нотариальных действий от имени Российской Фе­
дерации, гарантирует доказательственную силу и публичное признание
нотариально оформленных документов. Любой практикующий нота­
риус, обладая личной печатью, на которой изображен Государственный
герб России, становится представителем закона и государства.
Характерно то, что нотариальная деятельность не является предпри­
нимательством и не преследует цели извлечения прибыли. Свободный
нотариус, как и чиновники государственных правоохранительных и за­
конодательных органов, не имеет право заниматься никакой другой дея­
тельностью, кроме нотариальной. Всё это законодательно установлено
нормами Основ законодательства РФ о нотариате.
Нотариусы удостоверяют различного рода сделки, договоры, дове­
ренности, свидетельствуют подлинность подписей на документах, удо-
5
стоверяют факты, совершают протест векселей, предъявляют чеки к
платежу, оформляют наследственные права граждан и т.д. В процессе
совершения нотариальных действий нотариусы разъясняют физиче­
ским и юридическим лицам их права и обязанности, разъясняют по­
следствия недобросовестного выполнения условий, оговоренных в до­
кументах, и совершают иные действия, которые позволяют гражданам
реализовать свои права и законные интересы, гарантированные Кон­
ституцией РФ.
Разъяснение физическим и юридическим лицам их прав и обязан­
ностей как до, так и после совершения нотариального действия, а также
разъяснение последствий недобросовестного выполнения условий, огово­
ренных в документе, является одной из самых важных и ответственных
функций нотариуса. Ведь в данном случае, в отличие от адвоката, он вы­
ступает защитником и поборником интересов всех сторон сделки. Кроме
того, большинство оформленных у нотариуса документов нуждаются в
государственной регистрации в соответствующих учреждениях. Поэтому
сведения, предоставленные нотариусом клиенту о том, каков дальнейший
порядок регистрации того или иного акта и какие документы должны
быть при этом представлены, оказывают неоценимую помощь в решении
текущих проблем гражданина.
Приступая к исполнению своих обязанностей, нотариус торжествен­
но присягает исполнять их в соответствии с законом и совестью, хранить
профессиональную тайну и в своём поведении руководствоваться прин­
ципами гуманности и уважения к человеку. Таким образом, правовой и
нравственный принципы одинаково значимы в его работе.
Но главные принципы работы частнопрактикующего нотариуса - это
законность, бесспорность и беспристрастность. Если у нотариуса есть
хоть малейшее сомнение в том, что обратившееся к нему лицо действует
недобросовестно, пытается обмануть контрагента либо заблуждается в
своих намерениях, нотариус должен отказать в совершении нотариаль­
ного действия.
Следует отметить преимущества, которыми в силу своего статуса
объективно обладает частнопрактикующий нотариус по сравнению с
нотариусом государственной нотариальной конторы. Прежде всего, за­
служивает внимание тот факт, что частнопрактикующий нотариус в
процессе своей деятельности руководствуется исключительно законами
и правовыми актами государственных органов. Причём, придерживаясь
общепринятых правил юриспруденции, частнопрактикующий нотариус
волен отказаться от исполнения инструкции, предписания, письма или
указания государственных органов или государственного чиновника в
том случае, если они противоречат законодательству. Понятно, что его
коллега из государственной конторы, являясь наёмным работником, ри­
скует при таком поведении сразу же потерять место работы.
6
Другим существенным обстоятельством является та ответственность,
которую несет частнопрактикующий нотариус в случае нанесения ущерба
одной из сторон по нотариально оформленному документу. Законом уста­
новлено, что при нанесении ущерба клиенту в результате своих неправомер­
ных действий или неблагоприятном последствии сделки для одной из сторон
нотариус обязан возместить имущественный вред. При этом нотариусом
возмещается полная сумма имущественного вреда, во-первых, из страховой
суммы, а в случае, когда ее недостаточно - из личного имущества. Без за­
ключения договора страхования частнопрактикующий нотариус не вправе
выполнять свои обязанности, ведь смысл страхования нотариуса состоит в
обеспечении экономических гарантий клиенту от неправомерных действий.
Поэтому частнопрактикующий нотариус заинтересован в увеличении своей
страховой суммы. Нотариус государственной нотариальной конторы ника­
кой ответственности не несёт. Он может ответить лишь суммой одной или
нескольких своих зарплат. Кроме того, Уголовным кодексом РФ (ст. 202)
для частнопрактикующих нотариусов установлена и уголовная ответствен­
ность за злоупотребление своими полномочиями.
Очевидным преимуществом небюджетного нотариата перед государ­
ственным, которое одновременно стало и причиной перехода большин­
ства высококвалифицированных нотариусов из государственных контор
на частную практику, является и существенное отличие в организации
работы.
В государственной нотариальной конторе нотариус даже с учётом
премий и надбавок получает фиксированный оклад вне зависимости
от объёма работы. К тому же нотариус государственной нотариальной
конторы является служащим и испытывает явные затруднения в случае
необходимости оперативного оформления большого числа документов.
Ко всему прочему, у него для этого нет никаких стимулов. Всё это рань­
ше приводило к тому, что у государственных нотариальных контор
постоянно выстраивались длинные очереди. Такая система создавала
благоприятную почву для злоупотреблений, получения взяток как за
возможность быть «вне очереди» принятым нотариусом госконторы,
так и за оформление не совсем правомерных документов, с учётом той
степени ответственности государственных нотариусов, которая указы­
валась выше. Именно поэтому государственный нотариат начала 90-х го­
дов прошлого века по своему профессиональному уровню оказался не
готов к работе в новых условиях.
Частнопрактикующий нотариус в принципе имеет другие мотивы и
побуждения в своей деятельности. Он непосредственно заинтересован в
оперативности и качестве своих действий. Ведь чем большее количество
граждан и юридических лиц он обслужит, и чем лучше он это сделает,
тем больше он заработает, и тем большее количество клиентов к нему
будет обращаться впоследствии. Поэтому качество юридической про-
7
работки документа, стремление учесть все тонкости и последствия со­
ставляемого акта, а также оперативность дальнейшего его фактическо­
го оформления становятся своего рода визитной карточкой и деловым
имиджем частнопрактикующего нотариуса.
Переход к частному нотариату полностью исключает его содержание
за счёт бюджетных средств. Напротив, являясь фактическим юридиче­
ским субъектом, нотариус уплачивает в бюджет все виды налогов и са­
мостоятельно несёт расходы за аренду помещений, их ремонт, покупку
материально-технических средств и за многое другое.
Немаловажное значение имеет и система наделения полномочиями
частных нотариусов. Законом установлен особый порядок назначения
на должность частнопрактикующего нотариуса, предусматривающий
обязательное наличие высшего юридического образования и годичную
стажировку для лиц, претендующих на занятие нотариальной деятель­
ностью. Затем претендент обязан сдать квалификационный экзамен и
получить лицензию на право нотариальной деятельности, выдаваемую
государственным органом юстиции, а также рекомендацию нотариаль­
ной палаты. И только после этого отобранные участники представляют
свои кандидатуры на конкурс по замещению вакантных должностей,
если они есть. Отбор проводится тайным голосованием. Только те, кто
прошёл конкурс, наделяются полномочиями нотариуса.
Такой порядок установлен во всех странах, входящих в Международ­
ный союз латинского нотариата, в том числе и в России. Совершенно
ясно, что следование такой системе позволяет практически полностью
исключить проникновение в нотариат плохо подготовленных лиц. По­
этому осуществлять публично-правовую деятельность от имени госу­
дарства могут только высококвалифицированные юристы.
Таким образом, сегодня небюджетный нотариат - это хорошо от­
лаженный механизм, в полном объёме отвечающий интересам граждан
и государства. Многие нотариусы имеют ученые степени кандидатов и
докторов юридических наук, почётное звание «Заслуженный юрист Рос­
сийской Федерации».
Все нотариальные конторы оснащены самой современной оргтехни­
кой. Вместе с нотариусами трудятся их помощники, консультанты, дру­
гие специалисты. Отсюда и новые рабочие места, и полное отсутствие
очередей со всеми присущими им негативными явлениями, и быстрое,
высокопрофессиональное изготовление нотариальных документов.
Такова вкратце эволюция российского нотариата в течение несколь­
ких веков. Нотариальная система России переживала неоднократные
взлеты и падения. В настоящей работе рассматривается один из самых
тяжёлых моментов в истории нотариата, 20-50-е годы XX века.
В.В. Ралько, кандидат юридических наук, доцент
8
Введение
Дискуссия о роли, месте и значении нотариальных органов в системе
органов юстиции Советской России не получила большого распростра­
нения. Количество исследований на эту тему не превышает двух десят­
ков книг, статей и диссертаций.
Можно выделить следующие проблемы, связанные с нотариатом.
Во-первых, вопрос о природе нотариата. Этот принципиальный вопрос
позволяет понять роль нотариата и установить его связь с другими пра­
воохранительными органами России. Во-вторых, вопрос о независимо­
сти нотариальных органов и вопрос об их «управляемости», то есть под­
чинённости ведомствам, руководящим органами юстиции. В-третьих,
вопрос о функциях нотариата. В-четвёртых, вопрос об эффективности
деятельности нотариусов. Этот вопрос тесно связан со статусом нота­
риусов, уровнем их юридической подготовки и их материальным поло­
жением.
В научной литературе советского периода в основном рассматривал­
ся самый «нейтральный», третий вопрос, другие вопросы затрагивались
вскользь. В постсоветский период исследователи обратились ко всем
проблемам нотариальной деятельности. Тем не менее многие аспекты
нотариата нуждаются в дальнейшей глубокой разработке, предстоит
провести ряд исследований. Это поможет понять природу и сущность со­
ветского нотариата, позволит преодолеть негативный советский опыт.
В 20-40-е годы проблемы советского нотариата не подвергались
глубокому научному анализу. Природа нотариата находилась на «пери­
ферии» юридической научной мысли. Все исследования сводились, как
правило, к рассуждениям о необходимости нотариата вообще или к част­
ным проблемам нотариальных органов. Чёткой позиции по отношению к
нотариату не было ни у ученых, ни у государства. Это приводило к тому,
что, например, в 20-е годы в РСФСР было принято всего четыре поло­
жения о нотариате. В 30-е годы нотариат ликвидировался, потом восста­
навливался, вновь сворачивался и т.д. Характерно, что в диссертациях,
защищённых в 50-90-х годах XX века по общим проблемам правоохра­
нительных органов, нотариат просто не упоминался.
Первым к теоретическому обоснованию сущности нотариата по­
дошёл К.С. Юдельсон, в 40-50-е годы чуть ли не единственный спе­
циалист по нотариату в СССР. В своем труде он, прежде всего, сосре-
9
доточился на практической стороне деятельности нотариата. В главе 1
К С. Юдельсон вскользь затронул историю нотариата и его природу.
Он относительно тщательно проанализировал историю советского
нотариата в 20-е годы (§ 2), подробно остановился на отличиях совет­
ского нотариата от капиталистического, перечислил функции нота­
риальных органов. При этом от ответа на вопрос о природе нотариата
исследователь уклонился. Всё было сведено к фразе «нотариат осу­
ществляет государственную функцию наблюдения за законностью
сделок оборота». Также он затронул вопрос, связанный с управлением
нотариатом, перечислил основные сферы управления (ревизии, обзо­
ры практики, проведение совещаний), но при этом не упомянул о ка­
дровом вопросе [1].
В 20-50-е годы нотариат рассматривался как технический орган Нар­
комата юстиции (далее - НКЮ). Только в 40-е годы стала постепенно
распространяться идея о необходимости повысить статус органов но­
тариата. В это же время формируется понятие о судебном управлении
в СССР. В 1954 году заместитель министра юстиции СССР Д.С. Карев
конкретизировал понятие «судебное управление». Это деятельность
Министерства юстиции СССР, министерств юстиции республик и их
местных органов по подготовке и проведению мероприятий по организа­
ции и улучшению работы судов, проверке путем ревизий их деятельно­
сти и правильности применения судами законов при рассмотрении дел,
осуществлению руководства деятельностью органов, содействующих
суду в осуществлении правосудия (адвокатуры, судебных исполнителей,
нотариата), а также проведение мероприятий по обеспечению кадрами
судебных органов и повышению квалификации судебных работников
и ведению судебной статистики. Таким образом, нотариат механически
был отнесён к органам, «содействующим суду», а управление им - к су­
дебному управлению. Правда, позже Д.С. Карев несколько подкорректи­
ровал введённое им понятие. Он нечётко отделил судебное управление
от управления другими органами юстиции. По его словам: «На органы
судебного управления в ряде случаев возлагается выполнение и других
обязанностей, непосредственно вытекающих из функций организации и
контроля за деятельностью судов, а именно надзор и руководство нота­
риальной деятельностью...». Впоследствии это неопределённое понятие
неоднократно повторялось различными авторами [2].
Д.С. Кареву возражал И.Д. Перлов, по мнению которого «нотариат
естественно не может быть отнесён к органам, содействующим суду в
осуществлении правосудия». Указ от 4 августа 1956 года возложил орга­
низацию и руководство нотариальными конторами на краевые, област­
ные суды. Но нотариат не входит в судебную систему, нотариусы осу­
ществляют самостоятельную задачу в органах юстиции. «Связь между
судами и нотариальными органами исчерпывается лишь возможностью
10