Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

352 Pages·2018·3.477 MB·Russian

by  К. А. Соловьев

УДК 94(47)
ББК 63.3(2)5
С60
Издание осуществлено при финансовой поддержке
Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ),
проект № 18-19-00186д, не подлежит продаже
Монография утверждена к печати Ученым советом
Института российской истории РАН
Рецензенты: А. И. Аксенов, доктор исторических наук;
А. С. Туманова, доктор исторических наук,
доктор юридических наук, профессор
Соловьев К.А.
С60 Политическая система Российской империи в 1881–
1905 гг.: проблема законотворчества / К. А. Соловьев. – М. :
Политическая энциклопедия, 2018. – 351 с.
ISBN 978-5-8243-2256-9
Монография посвящена функционированию политической систе-
мы Российской империи в 1881–1905 гг., прежде всего механизмам
законотворчества. Исследование проведено на основе широкого круга
источников, значительная часть которых не опубликована. В центре
внимания автора – государственные учреждения, политические ин-
ституты, законотворческие практики и круг людей, в котором враща-
лись представители высшей бюрократии изучаемого периода. Осо-
бое внимание уделено неформализованным практикам подготовки
и принятия решений (влиянию различных групп интересов, прессы,
экспертных сообществ, корпоративным интересам бюрократии и др.).
Все это позволяет выявить важнейшие характеристики политиче-
ской повседневности изучаемого периода, во многом объясняющие
ход политической истории России начала XX столетия. Монография
рассчитана на историков, студентов гуманитарных специальностей,
а также на широкий круг читателей, интересующихся отечественной
историей.
УДК 94(47)
ББК 63.3(2)5
ISBN 978-5-8243-2256-9 © Соловьев К. А., 2018
© Политическая энциклопедия, 2018
ОглАвление
введение ....................................................... 4
глава первая. Понятия ......................................... 19
Самодержавие .............................................. 20
Закон....................................................... 45
Реформа .................................................... 56
глава вторая. институты....................................... 69
Царь........................................................ 69
Бюрократическая машина ..................................100
Государственный совет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Труды и дни Государственной канцелярии ..................166
Комитет министров и прочие комитеты. Безвластное
правительство..............................................180
Министерства. Централизованная анархия..................205
Комиссии. Искусство договариваться.......................232
Сенат. Хранитель законов ..................................238
глава третья. Практики .......................................245
Законотворческий процесс .................................245
Законодательная экспертиза................................271
Пресса и власть ............................................280
Бюрократия и общественность. «Мы» и «они»...............296
Заключение...................................................331
именной указатель ...........................................344
введение
Март 1881 г. стал своеобразным рубежом российской истории.
Это ощущали современники, это отмечают исследователи. Дипло-
мат И.Я. Коростовец записал, «что теперь все, даже молодые, чув-
ствуют, что со смертью государя [Александра II] они переступи-
ли какую-то грань, что теперь всякого ожидает что-то неведомое,
новое…»1 Многие в чиновничьей среде устали от предыдущего цар-
ствования, мечтали о ясности и определенности2. Их приводила в от-
чаяние «слякоть» прошлых лет. Дипломат Ф.Р. Остен-Сакен отме-
тил в дневнике 2 марта 1881 г.: «Первый день нового царствования…
Какие желания? Только одно: правды. Минувшее царствование пред-
ставляется отвратительным сном. Его можно отметить только двумя
словами: ложь и беспорядок»3. 29 апреля 1881 г. князь В.М. Голицын
записал в дневнике: «Обнародован Манифест, где главная тема есть
сохранение самодержавной власти. Это разрушает все конституци-
онные грезы, так сильно смущавшие наши умы в это последнее вре-
мя, внеся призраки Земских соборов…»4 Как бы современники ни
1 Богданович А.В. Три последних самодержца. М., 1990. С. 63.
2 В конце 1870-х гг. К.Ф. Головин спрашивал А.Д. Градовского, почему при Ни-
колае I не было попыток к насильственному перевороту, а при Александре II крамола
все разрасталась. Градовский на это отвечал: «При Николае Павловиче был поставлен
высокий барьер, и все знали, что он не опустится, и перескочить через него нельзя.
Ну, и сидели смирно. А теперь барьер то опускается, то поднимается опять, и никто
хорошенько не знает, что дозволено, что нет: оттого-то и пробуют через барьер пере-
скакивать…» (Головин К.Ф. Мои воспоминания: В 2 т. СПб., 1908. Т. 1. С. 375).
3 Остен-Сакен Ф.Р. Дневник // РГАДА. Ф. 1385. Оп. 1. Д. 1073. Л. 7. К.Ф. Головин
подчеркивает в своих воспоминаниях, как удивительно поправело русское общество
в начале 1880-х гг.: «Странно было слышать, как чурались всякой мысли о представи-
тельстве люди, прежде громко мечтавшие о близкой конституции» (Головин К.Ф. Мои
воспоминания: В 2 т. М., 1910. Т. 2. С. 52).
4 Однако, по мнению Голицына, не все было сказано в Манифесте: «Следовало ска-
зать что-нибудь о дворянстве, на которое теперь сыплются отовсюду обвинения, сле-
довало опровергнуть слухи о передаче земли [крестьянам]» (Голицын В.М. Дневник за
1881 г. // ОР РГБ. Ф. 75. К. 11. Д. 5). И все же Голицын не ставил под сомнение значение
данного акта, к которому на тот момент относился сугубо положительно: «Разрешен
спор об отставке Лориса, Милютина и Абазы вследствие Манифеста, круто повернув-
шего нас на путь самодержавия. Теперь положен предел всем толкам о представитель-
4
относились к предыдущему правлению, его неожиданное и драма-
тичное окончание стало для них прыжком в неизвестность. Едва ли
кто-нибудь с уверенностью мог сказать, что ожидало Россию за этим
поворотом. Оставалось лишь предполагать, прогнозировать и преду-
преждать власти предержащие о новых перспективах и нараставших
угрозах. 18 марта 1881 г. Б.Н. Чичерин писал К.П. Победоносцеву,
что перед Россией открывались три пути: диктатура, если найдется
фигура, равная М.Н. Муравьеву, которая при необходимости будет
опираться на «темные силы»; законодательное (или, может быть, за-
коносовещательное) представительство со всеми вытекавшими от-
сюда сложностями и одновременно возможностями или же обычная
петербургская «размазня». Это означало бы «продолжать… нынеш-
ний порядок, при который каждый министр тянет на свою сторону
и все сходятся только в одном – чтобы взапуски друг перед другом
либеральничать и кувыркаться перед петербургской швалью… Это
несомненно тот путь, который прямо ведет нас к погибели»1.
стве и об уступках обществу (как будто у нас есть общество в политическом смысле)»
(Там же. Л. 5 об. – 6). Поразительно, как эволюционировали политические взгляды
князя В.М Голицына к началу XX столетия (См.: Хайлова Н.Б. Дневник князя В.М. Го-
лицына: новые страницы истории общественной мысли России // В ритме времени:
Фронтовик. Учитель. Историк. Памяти доктора исторических наук Б.С. Итенберга:
Сб. статей и материалов. М., 2018. С. 114–176).
1 К.П. Победоносцев и его корреспонденты: Воспоминания. Мемуары: В 2 т.
Минск, 2003. Т. 1. С. 118–119. Летом 1881 г. граф А.А. Бобринский предвещал скорую
катастрофу, обусловленную не столько социальными проблемами, сколько нераспо-
рядительностью правительства, отсутствием ясного вектора развития страны. 28 июля
1881 г. он писал графу П.П. Шувалову: «Я не хочу спорить о том: нужно ли в России
представительство или нет, но во всяком случае не нужно безначалия, а мы погружены
по шею в самую полную анархию, не французскую или немецкую анархию, но настоя-
щее славянское безначалие, анархия в особенности правителей, анархия крестьянской
толпы среди гнилого болота общинного пользования, анархия, прославляемая газета-
ми во всевозможных видах и выражениях. Если для прекращения этого безначалия
нужно народное представительство – то я за представительство. Если можно положить
конец анархии без представительства – то я против представительства. Но тогда нужна
ясная воля и несколько государственных людей, которые бы сообща приводили ее в
исполнение. Потому что в провинции, иначе говоря в России, нет ни одного служаще-
го, от станового и мирового судьи до генерал-губернатора, который бы ясно знал, что
высшее правительство желает или не желает» (Письмо А.А. Бобринского П.П. Шува-
лову 28.07.1881 // РГАДА. Ф. 1288. Оп. 1. Д. 3356. Л. 1 об. – 2). В 1885 г. императору
представлялись санкт-петербургский предводитель дворянства граф А.А. Бобринский
и саратовский предводитель П.А. Кривский. Последний сказал государю, что после
издания Манифеста 29 апреля 1881 г. в стране наступило относительное успокоение,
т. к. упрочилось убеждение: самодержавный строй не будет поколеблен. Предводители
возвращались вместе в карете. Воспользовавшись случаем, Бобринский обратился к
старшему коллеге: «Скажите, неужели то, что вы сказали государю, есть ваше убежде-
ние?» «Ваш вопрос, граф, меня изумляет, – отвечал саратовский предводитель, – если
5
1881 год так и не стал тем решительным поворотом, который
ожидался в обществе. Однако он принес действительно новое: пре-
жде всего это был отказ от животрепещущей политической повест-
ки. Большие проекты государственного строительства отставлялись
в сторону1. В то же самое время колесо правительственного аппара-
та совершало рутинные обороты в уверенности, что так будет всег-
да. В 1992 г. Ф. Фукуяма провозгласил «конец истории»2. Схожим
образом ситуация виделась и многим российским бюрократам кон-
ца XIX столетия. В непрерывном течении бюрократического зако-
нотворчества усматривалось естественное состояние государствен-
ной жизни пореформенной России. Но человечество пока не знает
бы это не было мое убеждение, разве я бы сказал государю… Я не торгую своими убеж-
дениями» (Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894 / публ.,
предисл. и коммент. Н.В. Черниковой. М., 2018. С. 158–159). Этот эпизод позволяет
охарактеризовать политические симпатии Бобринского, будущего лидера правых в
Думе и Государственном совете.
1 Журналист И.И. Колышко приписывал поворот в политической жизни России
трио К.П. Победоносцева, Д.А. Толстого и И.Д. Делянова. «1-е марта 1881 г. застало
их почти дряхлыми. Тем не менее, у них хватил сил и энергии, чтобы свалить Лорис-
Меликова, опиравшегося на великого князя Константина Николаевича, а снизу – на
либеральное русское общество и чиновничество. Этот триумвират с ношей не менее
200 лет на плечах повторил подвиг спартанцев на историческом мосту, преградил путь
вливавшейся струе либерализма» (Колышко И.И. Великий распад. Воспоминания /
сост., вступ. ст., подг. текста и коммент. И.В. Лукоянова. СПб., 2009. С. 58). Стоит
ли говорить, что Колышко ошибается? В 1881 г. ни Толстой, ни Делянов не облада-
ли большим административным весом. Важнее другое: подчеркиваемое публицистом
стремление к политическим реформам, к которым относились благосклонно в самых
«высших сферах» и с большой симпатией в обществе и бюрократических кругах. Это
большой силы течение, которое должно было привести к новой организации власти,
временно (а кому-то могло показаться, что и навсегда) было приостановлено.
2 Фукуяма Ф. Конец истории и последний человек / пер. с англ. М.Б. Левина. М.,
2010. С. 80–97. Тема «конец истории» неоднократно обыгрывалась в карикатурах ди-
ректора императорских театров И.А. Всеволжского. Так, он изобразил десять мини-
стров царствования Александра III в виде корневильских колоколов, тем самым от-
сылая публику к популярной оперетте Робера Планкеттта «Les cloches de Corneville»
(«Корневильские колокола»). В ней, в частности, рассказывалось о Корневильском
замке, чьи колокола прежде звучали на всю округу. Ныне они замолкли, а сам замок
погрузился в колдовской сон. Видимо, ему Всеволжский уподоблял саму Россию
(Ипполитов А.В. Тузы, дамы, валеты: Двор и театр в карикатурах Всеволжского из со-
брания В.П. Погожева. М., 2016. С. 40–41). К этой же теме Всеволжский вернулся в
карикатуре «Ночной столик Спящей Красавицы». Директор императорских театров
изобразил министра внутренних дел Д.А. Толстого в виде бутылки с морфием, мини-
стра народного просвещения И.Д. Делянова – колпачка для гашения свечи, издателя
«Московских ведомостей» М.Н. Каткова – колокольчика для вызова прислуги. Все
они располагались на книге Ш.Л. Монтескье «О духе законов». Закладкой в ней «слу-
жил» обер-прокурор Св. Синода К.П. Победоносцев. Очевидно, под «спящей красави-
цей» подразумевался сам царь (Там же. С. 42–43).
6
perpetum mobile. Как писал в июле 1881 г. П.А. Валуев, «государ-
ственный механизм держится и полудействует силой инерции и им-
пульсом старой заводки административных часов»1. В какой-то мо-
мент этого завода должно было не хватить.
Стоит ли говорить, что подлинный переворот произошел 20 лет
спустя. В сущности, тогда, в 1904–1905 гг., была реанимирована по-
вестка 1881 г. Чиновники и земцы прибегали к тем же самым сла-
вянофильским риторическим оборотам, за которыми с очевидностью
просматривались контуры нового государственного устройства.
У изучаемой политической эпохи – вполне определенные нача-
ло и конец: 1881 и 1905 гг. Немногое меняется в связи с кончиной
Александра III в 1894 г. Видимо, это единственный случай в истории
русского XIX века, когда смена государя не стала поворотной вехой
для страны. Плавное вхождение в новое царствование явно диссо-
нировало с общественными ожиданиями. Отсюда и земские адреса
с намеками на политическую реформу, отсюда и слова императора
о «бессмысленных мечтаниях» января 1895 г. Отсюда и ожидаемый
конец, который многие предвидели задолго до 1905 г. В 1896 г. в Глав-
ное управление по делам печати пришла брошюра чиновника особых
поручений И.Ф. Романова (более известного как публициста Рцы)
«Дело императора Александра III как логическое развитие идеи
1613 года». Главноуправляющий Е.М. Феоктистов был поражен. Он
не сомневался, что автор душевнобольной и мог написать такое толь-
ко в горячке. Он даже выписал строки из этой книги (которую, есте-
ственно, запретил публиковать) себе в дневник2: «Будучи ничем в
действительности, этот призрак, этот фантом целое столетие сбивает
с толку русскую мысль, беспощадно гнетет русскую жизнь. Этот бес,
это проклятие на делах наших называется – рутиною. Ее область –
все то, что объемлется понятием “казны”. Ее храм – петербургская
канцелярия. Ее символ или знамя – табель о рангах. Ее жрец – мерт-
вый чиновник. Ее психология – упразднение личной совести. Ее ору-
дие – лесть и обман. Ее прошлое – “1-е Марта”. Ее будущее – опять
“1-е Марта”, всегда “1-е Марта”, ибо не может быть, чтобы через де-
сять или сто лет роковое стечение обстоятельств не повторило во
всех подробностях психологии 1-го Марта…»3.
1 Валуев П.А. Дневник, 1877–1884. Пг., 1919. С. 170.
2 Феоктистов Е.М. Дневник // РО ИРЛИ. Ф. 318. Оп. 1. Д. 9122. Л. 71 об. – 72.
3 Рцы (Романов И.Ф.) Собр. соч.: В 2 т. Т. 1: Нагота рая: Историко-философское
эссе. Парадоксы и афоризмы. Религиозная публицистика. Политические и экономи-
ческие статьи. Путевые очерки / изд. подг. А.П. Дмитриев и Д.А. Федоров. СПб., 2016.
С. 282. По мысли публициста, абсолютизм непременно ведет к революциям: «“L’état
c’est moi”, – говорил Людовик XIV, а в отдалении уже слышались раскаты “Марсе-
7
Конечно, любой хронологический период – условность. Его гра-
ницы всегда будут «размытыми» – с обеих сторон. Преобразования
1880-х гг. логически вытекают из мероприятий предыдущего десяти-
летия. Иными словами, «контрреформы» 1880-х гг. во многом были
естественным продолжением эпохи Великих реформ, в особенности
последней декады царствования Александра II1. В то же самое время
многие инициативы столыпинского кабинета начали разрабатывать-
ся еще на рубеже XIX–XX вв., задолго до созыва Государственной
думы. Некоторые из них задумывались в Министерстве внутренних
дел, которым руководил несомненный «реакционер» В.К. Плеве.
И все же относительная цельность изучаемого периода позволяет
рассмотреть его в статике, выделить характерные черты законотвор-
ческого процесса за последнюю четверть века, предшествовавшую
Первой русской революции, а следовательно, отметить важнейшие
черты политического режима этого времени. В данном случае в цен-
тре внимания – большие циклы политического развития: особенно-
сти политической системы, политического поведения, политической
культуры и т. д.
Эти сюжеты могут быть исследованы лишь в рамках подходов
новой политической истории, когда изучается не политика, а «по-
литическое», т. е. не акты государственной власти, а ее структурные
особенности. О необходимости новых приемов изучения политиче-
ской истории говорится давно – начиная с 1970-х гг. Одним из пер-
вых, кто поставил об этом вопрос, был французский историк, один из
видных представителей третьего поколения школы «Анналов» Ж. Ле
Гофф2. Его как медиевиста интересовали образы, символика власти,
механизмы ее репрезентации3. В итоге эти темы получили «пропи-
ску» в историографии. В действительности же тем, которые могли за-
интересовать специалистов в области новой политической истории,
существенно больше: это политическая мифология, антропология,
льезы”. “Мой даже климат”, – говорил император Николай I, не догадываясь, что на
обороте этого, так чуждого русской действительности, абсолютизма было начертано
кровавое “1-е Марта”, а еще ранее “Севастополь”». Подобно прочим мыслителям сла-
вянофильского толка, И.Ф. Романов видел спасение в возрождении подлинного само-
державия (Там же. С. 250).
1 К.А. Скальковский остроумно назвал царствование Александра III эпохой «ре-
форм реформ» (Скальковский К.А. Сатирические очерки и воспоминания. СПб., 1902.
С. 253).
2 Трубникова Н.В. Французская историческая школа «Анналов». М., 2017. С. 259.
3 Ле Гофф Ж. Является ли все же политическая история становым хребтом исто-
рии? // Thesis. 1994. Вып. 10. С. 177–190.
8
«сценарии» власти1, политическая культура2, социальная история
политического3, его интеллектуальная история4 и тот подход, кото-
рый представляется особенно актуальным в данном конкретном слу-
чае – политическая повседневность5.
Политическая история продолжает оставаться привлекательной
для значительной части исторического сообщества. Порой это созда-
ет у авторов ложное ощущение благополучия, которое, помимо всего
прочего, находит подтверждение в факте наличия устойчивых тради-
ций историописания политических сюжетов. Они сложились еще в
XIX столетии и несущественно менялись с этого времени. В то время
как социальная история стала новой, экономическая история стала
новой, политическая история новой так и не стала.
Интерес к политической истории в значительной мере обусловлен
структурой источниковой базы, которая в огромной степени сложи-
лась усилиями органов власти и так или иначе освещает их функци-
онирование. Вольно или невольно авторы следуют за своими источ-
никами, воспроизводя их акценты, умозаключения, терминологию.
Такого рода зависимость чаще всего почитается за добродетель. По
умолчанию подразумевается, что текст о власти тождественен самой
власти6. Вместе с тем канон организации делопроизводственного ма-
териала зачастую был весьма далек от подлинного хода обсуждения
и принятия законопроектов. Иными словами, реальные практики за-
конотворчества и администрирования в полной мере не описывались
делопроизводственными материалами.
Еще в большей степени это относится к любой хронике полити-
ческой жизни. В новое и новейшее время с ее задачами справляется
пресса. Она обращает внимание читателя на то, что ей представляется
1 Уортман Р.С. Сценарии власти. Мифы и церемонии русской монархии: В 2 т. /
пер. с англ. И.А. Пильщикова. М., 2004. Т. 2.
2 Кром М.М. Новая политическая история: темы, подходы, проблемы // Новая по-
литическая история: Сб. научных работ. СПб., 2004. С. 11–14.
3 Трубникова Н.В. Указ. соч. С. 263–264.
4 См.: Розанваллон П. Утопический капитализм. История идеи рынка / пер. с фр.
А. Зайцевой; науч. ред., ред. перевода, предисл. В. Каплуна. М., 2007.
5 См.: The new political history // Kritika. Vol. 5. № 1 (Winter, 2004); Соловьев К.А.
Что такое политическая повседневность // Историк и его время: Сб. статей К 70-ле-
тию профессора В.В. Шелохаева. М.: РОССПЭН, 2011. С. 192–203.
6 См.: Блоин Ф., Розенберг У. Споры вокруг архивов, споры вокруг источников /
пер. с англ. Е. Канищевой // Статус документа: окончательная бумажка или отчуж-
денное свидетельство? М., 2013. С. 135–136, 139–140. В том числе и в связи с этим
следует понимать слова П. Бурдье об опасности, «которой мы подвергаемся всякий
раз, когда думаем посредством государства, считая, что мы сами так думаем» (Цит. по:
Волков В.В. Государство, или Цена порядка. СПб., 2018. С. 12).
9
важным, существенным, чаще всего игнорируя законотворческую ру-
тину, повседневность политического процесса. В этом случае проис-
ходит «мобилизация» сведений об исключительных обстоятельствах
из жизни правительства, которая создает безусловно искаженное
представление о норме. Политический процесс сводится к борьбе за
власть, непримиримому противостоянию действующего правитель-
ства и оппозиции.
Искаженная картина политической жизни «выпрямляется» бла-
годаря подходам «политической повседневности». В данном случае
в центре внимания оказываются алгоритмы политического поведе-
ния. Их изучение подразумевает принятие ряда методологических
посылок.
1. Политическая повседневность разворачивается в пространстве,
а не во времени. Речь идет об устойчивых структурах, которые меня-
ются чрезвычайно медленно. Они редко испытывают дисбалансиров-
ку и сравнительно быстро восстанавливаются. Их анализ подразуме-
вает анализ статических состояний (организационной структуры), а
не динамики.
2. Памятен афоризм М. Блока о «людоедстве» историка, гоняюще-
гося за «человечиной». Представляется, что проблемный анализ по-
литической истории требует от исследователя своего рода «диеты»1.
Акцент надо делать на институтах, а не персоналиях. Именно инсти-
туты формируют правила игры, создают жесткие рамки для индиви-
дуальной деятельности.
3. Пользуясь терминологией М. Фуко, в Европе эпохи модерна
ключевая власть – не репрессивная, а дисциплинарная2. Органы го-
сударственного управления – лишь «верхушка айсберга». Носителем
подлинной власти оказываются обыватели, которые знают, что есть
норма, и так или иначе приводят все вокруг в соответствие с ней. Та-
кая власть безлична и сама себя властью чаще всего не считает3. Ины-
ми словами, власть – это не решение, а процедура; не воля, а практика.
1 В действительности классики школы «Анналов» как раз критиковали традици-
онную политическую историю за «событийность и анекдотизм», «субъективизм и ин-
дивидуализм» (Трубникова Н.В. Указ. соч. С. 259–260). «Это “историзирующая” исто-
рия, которая не дорого стоит, поверхностная, выпускающая добычу, чтобы поймать ее
тень. Вместо этого на первый план следует выдвинуть историю глубинных историче-
ских процессов, экономическую, социальную и ментальную историю» (Ле Гофф Ж.
Указ. соч. С. 180).
2 См.: Орлова Г.А. Изобретая документ: бумажная траектория российской канце-
лярии // Статус документа: окончательная бумажка или отчужденное свидетельство?
М., 2013. С. 45–46.
3 Фуко М. «Нужно защищать общество». Курс лекций, прочитанных в Кол-
леж де Франс в 1975–1976 гг. / пер. с фр. Е.А. Самарской. СПб., 2005. С. 38, 48–59;
10