100 Soruda Türkiyede Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT)

192 Pages·1990·3.532 MB·Turkish

by  Yakup Kepenek

GELİŞİMİ, SORUNLARI VE ÖZELLEŞTİRİLMELERİYLE
TÜRKİYE'DE
KAMU İKTİSADİ
TEŞEBBÜSLERİ (KİT)
PROF. DR.
YAKUP KEPENEK
100 SORUDA
GELİŞİMİ, SORUNLARI VE ÖZELLEŞTİRİLMELERİYLE
TÜRKİYE’DE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ (KİT)
Prof. Dr. Yakup Kepenek
100 SORUDA DİZİSİ: 57
Birinci Baskı: Ocak 1990
Kapak: Sait Maden
Kapak Baskısı: Reyo Basımevi
Dizgi: Yazıevi
İç Baskı: Teknografik Matbaacılık A.Ş.
Cilt: Güven Mücellithanesi
90.34. Y.0091.17
PROF. DR. YAKUP KEPENEK
100 SORUDA
GELİŞİMİ^ SORUNLARI VE ÖZELLEŞTİRİLMELERİYLE
TÜRKİYE’DE KAMU İKTİSADİ
TEŞEBBÜSLERİ
(KİT)
GERÇEK YAYINEVİ
Cağaloğlu Yokuşu, Saadet İş Hanı, Kat 4
İSTANBUL
ÖNSÖZ
Bilinmeyen konularda kamuoyunu yanıltmak gerçekten çok
kolay oluyor. Yanlış görüşler, kanılar ve yargılar, çoğu kez birikimli
bir biçimde yayılıyor, kendi kendini besleyen bir nitelik kazanıyor.
KİT konusunda Türkiye yıllardır bu ilkelliği yaşıyor. Özellikle de­
mokrasinin askıya alındığı bir ortamda, yanlış kanılar, yönetenlerin
bilinçle yanlış ve yıkıcı karar almalarında gerekçe olarak kullanılıyor.
Çalışma, çok sınırlı da olsa, bu sis perdesini aralamayı amaç­
lıyor. KİT ile ilgili soruların bir bölümüne yanıt arıyor; nesnel verilerle
KİT konusuna açıklık getirmek istiyor.
Ülkemizde bilimsel çalışma yapmanın, nesnel ve öznel güç­
lükleri, olanaksızlıkları biliniyor. Özellikle veri yokluğu çok büyük bir
sorun oluyor. Sağlıklı veri derlenmemesi bir yana, hükümetler,
1984’de, Sosyal Sigortalar Kurumu’nun ücret verileri örneğinde ol­
duğu gibi, verilerin yayınlanmasını yasaklayabiliyor; yasaklı de­
mokrasi, yasaklı verilerle tamamlanıyor. Ek olarak, çoğu kez eko­
nomiyle ilgili veriler, yabancı kişi ve kuruluşlara çok daha cömertçe
sağlanabiliyor.
Gerçekte, son yıllarda, öbür ürün ve hizmetlerde yapıldığı gibi,
bilimsel üretimde de, yerlinin yerini yabancının almasına çok büyük
özen gösteriliyor, önem veriliyor. KİTin nasıl satılacağı bile yaban­
cılara soruluyor. En ilkel tasarım ve danışmanlık hizmetleri, yaban­
cılara yaptırılıyor. Ülkenin, 1980 sonrasında birer kışlaya dönüş­
türülmek istenen üniversitelerine, öbür araştırma kurumlarına,
özetle yerli beyin gücüne, hiçbir biçimde, güvenilmiyor.
Türkiye’yi, 1980 sonrasında her bakımdan yıkıma sürükleyen
5
uygulamaların ve düzenlemelerin belirleyici özelliğinin üretimsiziik
olduğu görülüyor. Toplumun üzerine bir karabasan gibi çöken baskı
ve yıldırma, yalnızca beyin gücüne dayalı üretimi değil, sınai üretimi
de yıkıma sürüklüyor. Bundan yarım yüzyıl öncesinden başlayarak,
Türkiye'de, demir-çelik, kâğıt, ağır kimya sanayilerinin kurulmasına
ve yerli makine ve motor yapılmasına karşı çıkan yabancı tekeller,
1980 sonrasında, adım adım bu amaçlarına ulaşıyor. Ülkeyi yabancı
tekellerin, ürünlerin pazarı yapanlar, hükümet edenler, gelişmiş ül­
kelerin kendi yerli üretimlerini korumaları, ABD ve AET’nin Türkiye
çıkışlı ürünlere sınırlama getirmeleri, kota uygulamaları karşısında,
sözüm ona hayrete düşüyor. Çok daha serbest dış ticaretin savu­
nuculuğuna soyunuyor. Gelişmiş kapitalistlere, bizim az gelişmiş­
lerimiz, kapitalizm dersi vermeye kalkıyor. Kendi çalışanlarının
emeğinin karşılığını vermeyenler, işçisiyle, memuruyla, köylüsüyle,
esnafı ve yerli sanayicisiyle toplumun yoksullaşmasını sağlayanlar,
yabancıların övgülerine sığınıyor.
Bu çelişik durumun giderilmesi, bu tersliğin kırılması gerekiyor.
Bu nedenle, yerli olana, ulusal olana sahip çıkılması ve sahip çık­
manın toplumsallaşması gerekiyor. Toplumsal sahip çıkma, demok­
rasiden geçiyor, hak ve özgürlüklerin yaygınlaşmasından, örgütlü
hak arama yollarının açılmasından, özetle, beyin gücüne dayalı üre­
time, en azından özgürce çalışma olanağı sağlanmasından geçiyor.
Ülkemizde yerli beyin gücüne dayalı üretimin, demokrasinin
göreli olarak işlerlik kazandığı 1960’h yıllarda büyük gelişme gös­
terdiği bir gerçektir. Aynı yıllar, sanayileşmede, KİTin gelişiminde
de önemli aşamalar elde edilmesine tanıklık ediyor. Her türlü yerli
üretimin demokratik ortamlarda yeşerdiği, geliştiği görülüyor, top­
lumsal özlemler, istemler, demokrasiyle su yüzüne çıkıyor. Top­
lumsal sahip çıkma bilinci demokrasiyle güçleniyor; ulusal olan, yerli
olan demokrasiyle canlanıyor.
Bu sözlerden, çalışmanın önyargılı olduğu sonucuna varıla­
maz. Çalışmanın son bölümü dışında kalan tüm bölümleri, varolan
sayısal verilere ve somut olgulara dayan/yor. Bir kısım tanımları,
kavramsal açıklamaları içeren giriş bölümünden sonra, İkinci Bö­
lümde, KİTin tarihsel gelişimi ve ekonomi politikalarındaki yeri ele
alınıyor. Üçüncü Bölümde, KİTin ekonomi içindeki yerinin değişik
yönleriyle saptanmasına çalışılıyor. Dördüncü Bö/üm KİT’te serma­
ye ve işgücü konularına ayrılıyor. Beşinci Bölümde KİT-özel sektör
6
ilişkileri ele alınıyor. KİT'in yönetimi ve denetimiyle ilgili Altıncı
Bölüm’ü, özelleştirme konusunun incelendiği Yedinci Bölüm izliyor.
Son bölümde, Ekonominin ve KİT’in Geleceği ele alınıyor.
Yalnızca bu bölümde, yerli üretim olanaklarının genişletilmesi, beyin
gücüne dayalı üretim süreçlerinin özümsenmesi ve gelişmesi için
düzgüsei (normatif) önermelere gidiliyor. Ancak bu önermelerin de
evrensel olgulara, bilimsel doğrulara ve gerçeklere uygun olmasına
kesinlikle özen gösteriliyor.
Bu mantıksal kurgu, KİT ile ilgili tüm soruların yanıtını vermiyor,
denilebilir. Bununla birlikte, KİT ile ilgili olan önemli sayılabilecek
tüm konuları içerdiği de yadsınamaz. Bir başka anlatımla, KİT ko­
nusunda burada sıralanandan çok soru sorulabilir. Çalışma bu
konuda belli bir çerçeve çiziyor. Yeterince incelenmeyen, eksik
kalan alt konuların yapılacak yeni araştırmalarla tamamlanması,
çalışmanın bu tür girişimleri uyarması, doğrusu, başlıca amaçların­
dan biri sayılmalıdır.
Çalışmanın hazırlanmasında çok kişinin emeği, doğrudan ve
dolaylı katkıları vardır.
Önce, ODTÜ’deki görevimden uzaklaştırıldığım günlerde on
beş dolayında öğrencim beni yalnız bırakmadı. Onlarla birlikte KİT
üzerine bir çalışma başlattık. Her biri ekonomi alanında bilimsel
çalışmalar yapmaya yönelen bu öğrencilerime içtenlikle teşekkür
ediyorum; çalışmalarında başarılar diliyorum. Kendilerinden şuan­
da tek tek izin alma olanağım bulunmadığından, adlarını yazamı­
yorum.
Çalışmanın başlangıcında eski öğrencim, şimdilerde meslek­
taşım Mustafa Yavuz Ata'nın, son aşamasında da öğrencilerimden
Melike Gülbay’ın büyük katkıları oldu, kendilerine teşekkür ediyo­
rum. Yüksek Denetleme Kurulu Kütüphanesi Müdürü Nurten Ay-
yılmaz ve TBMM Kütüphanesi Müdür Yardımcısı Ali Rıza Cihan'a
veri sağlamada gösterdikleri yardımlar için; Aykut Ekzen’e de KİT
üzerine yaptığı derlemeden yararlanma olanağı sağladığı için, te­
şekkür borçluyum. Fotokopi işinde yardımlarından dolayı Nihat
Özdemir’e teşekkür ediyorum.
Çalışmayı ayrıntılı bir biçimde okuyarak düzeltmeler yapan,
uyarılarda bulunan ve geliştirilmesini sağlayan ODTÜ öğretim üyesi
Doç. Dr. Oktar Türel'e, teşekkürün yeterli olmadığını biliyorum; el­
lerine sağlık diyorum. BASS Sendikası’nın yönetici ve çalışanlarına
araştırmaya zaman ayırmamı sağladıkları için teşekkür borçluyum.
GERÇEK Yayınevi’nin sahibi Fethi Naci’ye, hiç zorlamadan, ancak
7
kesinlikle sonuç alıcı özendirmeleri için teşekkür borçluyum. Te­
şekkür konusunda son bölüm eşim ve çocuklarıma aittir. Olağa­
nüstü destekleri nedeniyle, Nuran, Önder ve Emek’e teşekkür edi­
yorum.
Bunca destek ve katkılardan sonra kalan eksik ve yanlışların
sorumlusu ise yalnızca benim.
Ankara, 15 Ekim 1989 Yakup KEPENEK
8
I. GİRİŞ
Soru 1: Çalışmanın kapsamı nedir?
Çalışma, Türkiye ekonomisinde kamu ekonomik girişimlerini
konu alıyor. Kamuoyunda genellikle KİT (Kamu İktisadi Teşebbüs­
leri) olarak bilinen bu girişimlerin, tarihsel gelişimleri, ekonomiye
katkıları ve başlıca nitelikleri çalışmanın esasını oluşturuyor.
KİT, mal ve hizmet üretmek üzere kurulan ve sermayelerinin en
az yarısından fazlası devlet tarafından karşılanan ekonomik kuru­
luşlardır. Burada devlet deyimi yalnızca genel ve katma bütçeye
dahil kuruluşları kapsıyor; il özel idareleri ve belediyelerin ekonomik
birimleri, bu tanımın dışında kalıyor.
Sözü edilen açıklığa karşın, KİT kavramının gerçek sınırlarını
belirlemek, hiç de kolay olmuyor. Önce, sermayesinin yarısından
fazlası, hatta tamamı devlet tarafından karşılanan bir kısım ekonç-
mik birimler yasal olarak KİT kapsamına girmiyor. Bu nedenle, KİT
tanımında yasal düzenleme, birinci derecede önem kazanıyor.
Sonra, bir kısım kamu hizmeti birimleri, salt denetim açısından
KİT sayılıyor; Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu (YDK)’nun
denetimine giriyor. Ancak bu kuruluşlar, öbür nitelikleri yönünden
KİT sayılmadığı gibi, ilgili yasal düzenlemelere göre de KİT sayıl­
mıyor, kendi özel yasal düzenlemeleriyle çalışıyor. Birbaşkadeyişle
YDK’nın denetimi, KİT’ten çok daha geniş bir alanı kapsıyor. Çalış­
mada, YDK denetimi değil, öbür yasal düzenlemelere göre KIT
sayılma, esas alınıyor.
Ekonomiyle ilgili tüzel kişilerde sermaye sahipliği iki öğeyi de
birlikte getirir: yönetim ve denetim. Devletin sermaye çoğunluğuna
9
sahip olduğu kamu girişimlerinde bu iki işlevin kamusal olması
kuraldır. Bu kuralın dışında tutulan kamu işletmeleri yasal yollardan
ayrıca belirlenir.
Yukarıdaki tanım çerçevesine giren ekonomik işletme birimleri
genellikle KİT (Kamu İktisadi Teşebbüsleri) olarak biliniyor. Çalışma
esas olarak KİT’i konu alıyor. Bu nedenle, öncelikle bu kavrama
açıklık getirilmesi gerekiyor.
Kamu ekonomik girişimleriyle ilgili yasal düzenlemeler içinde,
yalnızca 22 Mayıs 1964 tarih ve 468 sayılı yasada KİT deyiminin yer
aldığı görülüyor. Bu tarihten önce, kamu ekonomik girişimleri, ikti­
sadi devlet teşekkülü-İDT olarak adlandırılıyor. Belirtmek gerekir ki
burada sözü edilen yasa, kamu girişimlerinin denetimiyle ilgilidir.
KİT ve İDT deyimleri 20 Mayıs 1983’te çıkarılan 60 sayılı yasa gü­
cünde kararnameye (KHK) dek eşanlamlı olarak kullanıldı. Bu ta­
rihten sonra ise KİT’in iki ana alt gruba ayrıldığ ı görülüyor. Bunlardan
birincisi sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esas­
lara göre faaliyet göstermek üzere kurulan kuruluşlar iktisadi devlet
teşekkülü (İDT) olarak adlandırılıyor. İkincisi de sermayesinin ta­
mamı devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve
hizmet üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve kamu hizmeti ağır
basan kamu girişimleri de kamu iktisadi kuruluşu (KİK) olarak ad­
landırılıyor. Bir başka deyişle KİT, İDT ve KİK’ten oluşuyor.
KİT’in, bu iki ana grubu da, kendi içinde, önce, kurum, işletme,
genel müdürlük, anonim ortaklık gibi değişik biçimlerde nitelenen alt
birimlere ayrılıyor, örneğin Etibank, TMO ve TCDD vb. bu alt birimleri
oluşturuyor. Sonra alt birimler, kendi içinde, müesseselere ve bağlı
ortaklıklara ayrılıyor. Bunlardan birincisinde sermayenin tamamı
kamuya, İkincisinde de yarıdan fazlası kamuya ait bulunuyor. Mü­
essese ve bağlı ortaklıkların mal ve hizmet üretim birimlerine de
işletme deniyor. KİT sözcüğü bunların tamamını kapsıyor.
KİT kavramının içerdiği ekonomik birimlerin bir listesi 18. so­
ruda sunuluyor. Kavramlara, KİT’in yönetim ve işleyişiyle ilgili bö­
lümde de ayrıca açıklık getiriliyor. KIT kapsamına girmemekle bir­
likte, KİT ve bağlı ortaklıklarının sermayesinin yarısından azına
sahip olduğu ekonomik girişimlere iştirak denildiğini belirtelim.
Çalışmanın, kapsamı açısından bir noktaya daha açıklık geti­
rilmesi gerekiyor. Gelişme süreci içinde bir kısım kamu kurum ve
kuruluşları denetim açısından KİT sayılıyor; ya da sermayesinin
tamamı devlete alt olmakla birlikte, bir kısım kuruluşların açıkça KİT
olmadığı belirtiliyor. Çalışmada verilerin değerlendirilmesinde bu
noktaya olabildiğince özen gösteriliyor. Veri kaynaklarının uyumu
10