1 AVRUPA BİRLİĞİ YÖNERGELERİNİN ÖNETKİSİ Doç. Dr. Ahmet M. Güneş, LL.M.

21 Pages·2014·0.7 MB·Turkish

www.e-akademi.org, (Hukuk, Ekonomi ve Siyasal Bilimler Aylık İnternet Dergisi),
Sayı: 136, Haziran 2014

Son Güncelleme Tarihi 04.06.2014

HAZİRAN 2014 - SAYI 136

AVRUPA BİRLİĞİ YÖNERGELERİNİN ÖNETKİSİ

Doç. Dr. Ahmet M. Güneş, LL.M. (Münster)

1. Giriş
Birlik hukukunun üye devletlerin ulusal hukuku üzerinde ortaya çıkarabileceği etkiler,
günümüzde Avrupa Birliği hukukunun en çok tartışılan konularından birini oluşturmaktadır.
Bu konu, yönergeler bakımından özel bir öneme sahiptir. Zira hukuki etkilerini
doğurabilmeleri bakımından iki aşamalı bir süreç öngörülen yönergeler, üye devletlerce ulusal
hukuka çoğu kez zamanında ve eksiksiz olarak aktarılmamaktadır. Avrupa Birliği Adalet
Divanı geliştirdiği içtihatlarla, ulusal hukuka eksik veya hiç aktarılmayan yönergelerin söz
konusu olduğu hallerde belli şartların karşılanması durumunda yönergelerin doğrudan etkili
olabileceğine, ulusal hukukun yönergeye uygun yorumlanacağına veya tazminat talep
edilebileceğine hükmetmiştir. Yönergelerin doğrudan etkisi, bu konulardan en çok tartışılmış
ve Adalet Divanı’nın kararlarında en sık ele alınmış olanıdır. Yönerge hükümlerine uygun

 Yalova Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi, [email protected]
1
yorum ve tazminat talebi konularının da aynı şekilde doktrinde çokça işlendiği ve Adalet
Divanı’nın birçok kararına girdiği gözlemlenmektedir. Yönergelerin doğrudan etkililiği,
ulusal hukukun yönergelere uygun yorumlanması ve devletin tazminat sorumluluğu, bu
bağlamda yönergelerin ulusal hukuka hatalı veya hiç aktarılmamasının doğuracağı yaptırım
niteliğindeki hukuki neticelerdir. Çalışmamızın başlığını oluşturan Avrupa Birliği
yönergelerin önetkisi ise, bu üç konuyla yakın bir ilişki içinde bulunmasına rağmen esasen
farklı bir kategoriyi oluşturmaktadır. Zira yönergelerin önetkisi, ulusal mevzuata eksik
yansıtılma veya hiç yansıtılmamanın doğurduğu bir hukuki sonuç veya yaptırım değildir.
Başka bir ifadeyle yönergelerin önetkisi, üye devletlerin yönergeleri ulusal hukuka aktarma
yükümlülüğünden bağımsız olarak ortaya çıkmaktadır. Dikkat çeken diğer bir nokta, Avrupa
Birliği hukukunun doktrinde nispeten az işlenen konularından olan yönergelerin önetkisinin
Adalet Divanı’nın kararlarında da pek sık ele alınmadığıdır. Yönergelerin önetkisi konusunda
ayrıntılı açıklamalara geçmeden önce, yönergeler hakkında genel bilgiler vererek Avrupa
Birliği’nin bu tasarruflarının temel niteliklerini ortaya koymak yararlı olacaktır.
2. Yönergelere İlişkin Genel Açıklamalar
Birlik hukukunun ikincil kaynakları arasında çok önemli bir yer işgal eden ve Avrupa
Birliği’nin birçok alanda hukuk koyarken başvurduğu tasarrufların başında gelen yönergeler,
Avrupa Birliği’nin Çalışma Usulüne İlişkin Antlaşma’nın (ABİA) 288. maddesinin 3.
fıkrasında düzenlenmiştir.1 Burada, yönergelerin öngörülen hedef bakımından muhatap üye
devlet için bağlayıcı olduğu, ancak bu hedeflere ulaşma biçim ve yönteminin seçiminin ulusal
makamlara bırakıldığı ifade edilmiştir. Dolayısıyla yönergeler, tümüyle bağlayıcı olan
tüzüklerden farklı olarak yöneldiği her bir devlet için varılacak hedefler bakımından
bağlayıcıdır. Bu hedeflerin üye devletlerin kendi hukuk sistemleri içinde uygulanma
yöntemlerine ilişkin tercih ise üye devletlere bırakılmıştır.
Yönergeler, tüzüklerin aksine Birlik hukukunun uygulanmasında üye devletler arasındaki
yeknesaklaştırmayı sağlamayı değil, üye devletlerin ulusal hukuklarının birbirine uygun
şekilde yakınlaştırılmasını hedeflemektedir. Başka bir deyişle yönergeler, Avrupa Birliği
mevzuatının tekleştirilmesine değil aksine uyumlulaştırılmasına yöneliktir. Üye devletlerin
ulusal hukuklarının Avrupa Birliği hukukuna uyumlu hale getirilmesinde günümüzde geçerli
olan genel eğilimin bu uyumlulaştırmanın doğrudan değil de dolaylı olarak yapılması

1 Yönergeler konusunda ayrıca bkz. Güneş, Avrupa Birliği Hukukuna Giriş, İstanbul 2013, s. 148 vd.;
Bozkurt/Özcan/Köktaş, Avrupa Birliği Hukuku, 6. Baskı, Ankara 2012, s. 187 vd.; Haratsch/Koenig/Pechstein,
Europarecht, 8. Auflage, Tübingen 2012, N. 382 vd.; Arndt/Fischer/Fetzer, Europarecht, 10. Auflage,
Heidelberg 2010, s. 45 vd.; Rengeling/Middeke/Gellermann, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen
Union, 3. Auflage, München 2014, § 34, N. 32 vd.
2
gerektiği olduğu düşünüldüğünde, yönergelerin neden en çok başvurulan yasama işlemi
olduğu daha kolay anlaşılır. Yönergelerin sadece öngörülen hedefler bakımından bağlayıcı
olup bu hedeflere ulaşılma yöntemi hususunda üye devletlerin serbest bırakılması, yönergeleri
ayrıca Avrupa Birliği’nin diğer tasarruflarına göre ulusal çeşitliliğe imkân veren esnek bir
araç haline getirmiştir. Bu durum özellikle karmaşık hukuki düzenlemelerin söz konusu
olduğu durumlarda, Avrupa Birliği’nin yönergelere başvurmasını kaçınılmaz hale
getirmektedir.
Konsey ve Komisyon, Avrupa Birliği’nin yönerge çıkarmaya yetkili organlarıdır.
Yönergeler, bu organlar tarafından kurucu antlaşmalarda kendilerine tanınan yetkilere
dayanılarak çıkarılmalıdır. Kural olarak gerekçeli olmak zorunda olan yönergelerin Avrupa
Birliği Resmi Gazetesi’nde yayınlanması gerekmektedir. Ayrıca yönergeler, yönergede
belirlenen zamanda yürürlüğe girerler. Yürürlüğe giriş tarihine ilişkin bir hüküm
bulunmaması halinde, yönergeler Avrupa Birliği Resmi Gazetesi’nde yayınlandıkları günü
izleyen yirminci günde yürürlüğe girer. Hukuki nitelikleri gereği bir tür çerçeve kanun
niteliği taşıyan yönergeler, tüzüklerden farklı olarak genel geçerliliğe sahip değildir. Bu
nedenle yönergeler, üye devletlerin hukuk düzenlerinde doğrudan uygulanma kabiliyetine
sahip değildir. Yönergelerin üye devletlerde hukuki etkilerini doğurması, ancak üye
devletler tarafından ulusal hukuka aktarılma ile mümkündür. Bu bakımdan yönergelerin
muhatapları kural olarak sadece üye devletlerdir. Yönergelerin üye devletlerdeki hukuki
etkilerinin yönergenin ulusal hukuka uyarlanmasına bağlanması ise, üye devletlerin
yönergeleri ulusal hukuka uyarlama yükümlülüğünü doğurmuştur. Üye devletler bu
bağlamda, yönergede belirlenen süre içinde yönergeleri ulusal hukuklarına aktarmak
zorundadır. Üye devletler bunun yanı sıra, yönerge hükümlerini iç hukuka yansıtma
yükümlülüklerini tam olarak yerine getirmekle mükelleftir.
İç hukuka yansıtma yükümlülüğünün yönergede öngörülen süre zarfında veya eksiksiz
olarak yerine getirilmemesi, Adalet Divanı tarafından yönergelerin doğrudan etkisi, ulusal
hukukun yönergeye uygun yorumlanması ve devletlerin tazminat sorumluluğunun tanınması
suretiyle yaptırıma bağlanmıştır.2 Yönergelerin üye devletlerin aktarım işlemine gerek
olmadan ulusal hukukta doğrudan etkiler doğurmasını ifade eden doğrudan etkililik için,
ilgili yönergenin üye devlet tarafından öngörülen süre zarfında iç hukuka hiç uyarlanmamış
veya eksik şekilde uyarlanmış olması, yönergenin söz konusu hükümlerinin içerik
bakımından mutlak ve yeterince belirgin olması ve bu hükümlerin bireylere haklar

2 Bkz. Güneş, s. 151 vd.
3
bahşetmesi gerekmektedir.3 Ulusal hukukun yönerge hükümlerine uygun yorumlanmasından
kasıt ise, ulusal hukuka layıkıyla veya hiç aktarmamanın söz konusu olduğu hallerde ulusal
düzenlemelerin yönerge ile bağdaşmayan hükümlerinin aktarım için öngörülen sürenin
dolmasından itibaren ulusal makamlarca yönergeye uygun biçimde yorumlanmasıdır. Son
olarak tazminat talebi, üye devletlerin yönerge hükümlerini zamanında veya layıkıyla ulusal
hukuka aktaramadığı hallerde Avrupa Birliği vatandaşlarının uğradığı zararların üye
devletlerce karşılanmasını ifade etmektedir.

3. Yönergelerin Önetkisi

3.1. Genel Olarak

Daha evvel de ifade ettiğimz üzere yönergeler, üye devletleri öngörülen hedefler
bakımından bağlayan, ancak uygulanmalarına ilişkin şekil ve yöntemleri ulusal mercilere
bırakan tasarruflar olup, tüzükler gibi doğrudan uygulanabilme olanağına sahip değildir. Bu
durum, yönergelerin üye devletler tarafından iç hukuka aktarılma zorunluluğunu ortaya
çıkarmıştır. Başka bir deyişle, yönergelerin iç hukuk bakımından etkili olabilmesi üye
devletlerce gerçekleştirilecek bir aktarım işlemine bağlanmıştır. Bununla birlikte Adalet
Divanı, üye devletlerin yönergeleri ulusal hukuklarına yansıtma yükümlülüğünü layıkıyla
yerine getirmediği hallerde, herhangi bir aktarım işlemine gerek olmadan yönerge
hükümlerinin iç hukukta istisnai olarak doğrudan etki doğurabileceğine karar vermiştir.
Yönergelerin doğrudan etkisinin tanınmasıyla üye devletlerin yükümlülüklerini ihlal ederek
bir yarar elde etmesinin engellenmesi ve Avrupa Birliği hukukunun etkililiğinin sağlanması
amaçlanmıştır. Burada vurgulanması gereken önemli bir nokta, doğrudan etkililiğin söz
konusu olabilmesi için üye devletlerin ulusal hukuka aktarım yükümlülüğünü ihlal etmiş
olması gerektiğidir. Bu tarz bir ihlalden söz edilebilmesi için ise, yönerge hükümlerinin üye
devlet tarafından yönergede öngörülen süre zarfında, iç hukuka hiç aktarılmamış veya eksik
şekilde aktarılmış olması gerekir. Dolayısıyla, yönergelerin doğrudan etkisinin ancak
yönergede aktarım için öngörülen sürenin sona ermesinden sonra söz konusu olabileceği
ifade edilmelidir. Zira üye devletlere yönergelerin ulusal hukuka uygun araç ve yöntemlerle
aktarılması için tanınan bu sürenin sona ermesini beklemeden ilgili hükümlerin doğrudan
etkililiğinin kabulü, doğrudan etkililiğin dayandığı yaptırım düşüncesine ve bir hukuki

3 Bu konuda bkz. Güneş, AÜHFD 2009, S. 2. s. 283 vd.
4
tasarruf olarak yönergenin dayandığı temel anlayışa aykırı olacaktır. Benzer bir durum,
ulusal hukukun yönerge hükümlerine uygun yorumlanması bağlamında da söz konusudur.
Genel kanı, ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesinden önce
yönergelerin bağlayıcı etkisinden bahsedilmeyeceğinden, ulusal hukukun yönergeye uygun
yorumlanması zorunluluğunun ancak yönergede aktarım için öngörülen sürenin sona
ermesinden sonra hâsıl olduğudur. Aynı şekilde tazminat talebinin ileri sürülebilmesi için de
ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesi gerekmektedir.
Yönergelerin önetkisinde ise, yukarıdakilerden farklı bir durum söz konusudur. Burada,
Avrupa Birliği tarafından kabul edilmekle birlikte üye devletlerce ulusal hukuka aktarım
için öngörülen sürenin henüz dolmadığı durumlarda yönergelerin hukuken bağlayıcı bir etki
doğurup doğurmayacağı sorusuna yanıt aranmaktadır. Yönerge hükümlerinin en geç
yönergede öngörülen sürenin sonuna kadar iç hukuka aktarma yükümlülüğüne rağmen,
Adalet Divanı iç hukuka aktarma süresi sona ermeden yönergelerin yayınlanması ile bir
önetki doğurduğunu kabul etmektedir. Adalet Divanı’nın bu konudaki ilk önemli içtihadını
oluşturan Inter-Environnement Wallonie4 kararında, Avrupa Topluluğu Antlaşması’nın 10.
maddesinde (şu an ABA md. 4, f. 3) düzenlenmiş olan sözleşmeye sadakat prensibinden
hareketle böyle bir etkinin varlığından bahsedilerek, üye devletlerin yönergelerden haberdar
olmasından yönergelerin ulusal hukuklara aktarılması için öngörülen sürenin sona ermesine
kadar olan zaman diliminde üye devletlerin yönergede öngörülen hedefleri ciddi anlamda
tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmaları gerektiğine işaret edilmiştir.
Görüldüğü gibi Adalet Divanı, yönergelerin önetkisini Birlik hukukunun etkililiği ilkesi
veya yönergelerin iç hukuka uyarlanma yükümlülüğü yerine sözleşmeye sadakat ilkesine
dayandırmıştır. Önemsiz nitelikteki bazı küçük değişiklikler bir yana bırakılırsa Adalet
Divanı’nın bu kararda esas aldığı düşünceleri günümüze kadar istikrarlı bir biçimde
sürdürdüğü ifade edilmelidir.

3.2. Kavramsal Çerçeve
Yönergelerin önetkisi konusunda ayrıntılı açıklamalara geçmeden önce, olası bir karışıklığa
engel olmak adına bazı kavramlardan tam olarak ne anlaşılması gerektiğinin ortaya konması
gerekmektedir.5 Daha önce de değindiğimiz üzere yönergeler, üye devletlerin hukuk
düzenlerinde doğrudan bir etkiye sahip olmayıp, hukuki etkilerini ancak üye devletler

4 EuGH, (Inter-Environnement Wallonie), Slg. 1997, I- s. 7411.
5 Bu bağlamda ayrıca bkz. Gronen, Die Vorwirkung von EG-Richtlinien, Baden-Baden 2006, s. 13 vd.;
Schliesky, DVBl 2003, s. 635 vd.; Jarass, NJW 1990, s. 2420 vd.
5
tarafından ulusal hukuka aktarma ile doğurmaktadır. Dolayısıyla doğrudan etkililik gibi
istisna durumlar bir yana bırakılıra, yönerge hükümlerinin iç hukukta bir etki doğurabilmesi
için kural olarak ulusal bir aktarım işlemine gereksinim vardır. İç hukukta etkili olmadan
kasıt, üye devletlerin hukuk sistemine dâhil olarak iç hukukta uygulanma imkânı bulmadır.
Etkililiğin bu noktada uygulanabilme ile eş anlamlı olduğunu belirtilmek yararlı olacaktır.
Bu açıklamalardan hareketle, yönergelerin etkililiğinin iç hukuka aktarım işlemini
gerektirdiği, ancak bazı şartların karşılanması durumunda ulusal hukuka aktarım için
öngörülen sürenin sona ermesinden itibaren yönerge hükümlerinin etkili olabileceği ifade
edilmelidir. Bu bakımdan, ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesi
yönergelerin etkili olması bakımından belirleyici olan andır.
Geçerlilik, etkililik ile yakından alakalı diğer bir kavramdır. Geçerlilik, bir düzenlemenin
hukuk dünyasında normatif bakımdan var olmasını ifade etmektedir. Bir hukuki düzenleme,
usulüne göre kabul edilmeyle birlikte geçerli bir norm haline gelmektedir. Başka bir deyişle,
yetkili organlarca kabul edildikten sonra resmi bir gazete veya başka bir yolla yayınlanma
veya kamuya duyurulma suretiyle hukuk dünyasında var olma olanağı eden normlar geçerli
hale gelmektedir. Etkili olabilmek için geçerli olmanın zorunlu olduğu düşünüldüğünde,
geçerliliğin etkililiğin önkoşulu olduğu belirtilmelidir. Etkililik ve geçerliliğin konumuz
bakımından ne ifade ettiğinin ortaya konabilmesi için, yönergelerin Avrupa Birliği’nin iki
aşamalı yasama işlemlerinden olduğu göz önünde bulundurulmalıdır. Birlik organlarınca
yönergenin kabulü ile ilk aşamada yönergenin içeriği üye devletler muhatap alınarak
belirlenirken, ikinci bir aşamada üye devletler kendi ulusal hukuklarını yönerge
hükümlerine uyarlamaktadır. Dolayısıyla yetkili organlarca kabul edilerek Avrupa Birliği
Resmi Gazetesi’nde yayınlanmak suretiyle yürürlüğe girerek geçerlilik kazanan yönergeler,
en geç yönergede öngörülen sürenin sonunda üye devletlerce ulusal hukuka aktarılmayla
birlikte etkili olmaktadır.
Yönergelerin önetkisi (Vorwirkung von Richtlinien, anticipatory effects of directives) ise,
geçerli olma ve etkili olma arasındaki süre zarfında yönergelerin birtakım etkiler
doğurmasını ifade etmektedir. Bu bakımdan önetki, esasen yönergelerin ulusal hukuka
aktarım için öngörülen zaman diliminde ortaya çıkardığı etkileri tanımlamaktadır.
Dolayısıyla yönergeler, öncelikle geçerli olmakta, akabinde önetki doğurmakta ve nihayet
sonrasında etkili olmaktadır. Bununla birlikte, yönergelerin önetki aşamasında doğurduğu
etkinin yönergelerin ulusal hukuka aktarıldıktan sonra veya bu aktarım henüz söz konusu
olmadan doğrudan etkililik yoluyla ortaya çıkan etkiden farklı olduğu belirtilmelidir. Zira
ulusal hukuka aktarım gerçekleştirildikten sonra veya doğrudan etkililik söz konusu
6
olduğunda, ilgili yönerge hükümleri ulusal hukukun bir parçası haline gelerek yetkili ulusal
makamlarca ulusal bir düzenleme gibi doğrudan uygulanma olanağı elde etmektedir. Oysa
önetkide, yönerge hükümlerinin iç hukukta ulusal düzenlemeler gibi doğrudan uygulanması
değil, aksine üye devletlerin yönergede öngörülen hedefleri etkisizleştirecek veya tehlikeye
düşürebilecek eylem ve işlemlerinin menedilmesi söz konusudur. Bu bakımdan önetkide,
yönergelerin normal etkisi veya doğrudan etkisine kıyasla oldukça sınırlı bir hukuki etkinin
söz konusu olduğunu ifade etmek gerekir.
Yönergelerin önetkisi ile geçerlilik elde eden ancak henüz uygulanma imkânı elde edemeyen
yönergelerin ulusal hukuka aktarım sürecinde ortaya çıkardığı birtakım etkilerin kastedildiği
ifade edildikten sonra, önetki kavramı ile yakından alakalı diğer bazı kavramlara değinmek
gerekir. Bu bağlamda öncelikle, erken etki (Frühwirkung) kavramına değinmek yararlı
olacaktır. Erken etki, kısaca yönergelerin henüz kabul edilmeden önce doğuracağı etkileri
tanımlayan bir kavramdır. Erken etki konusu ile ilgili olarak, bilhassa henüz kabul edilmemiş
yönerge önerilerinin üye devletler bakımından bağlayıcı bir etki doğurup doğurmayacağı
sorusunun tartışıldığı dikkat çekmektedir. Yönergelerin erken etkisinin kabul edilmesi
gereğinden hareket eden kesimler, kabul ettiği yönerge önerileri ile Komisyon’un üye
devletlerin hukuki düzenlemelerinin uyumlulaştırılmasına yönelik olarak bir politika ortaya
koyduğunu ve üye devletlerin bu önerilerce ele alınan konularda kabul ettiği ulusal
düzenlemelerinden bu önerilerle çelişenlerin ileride yasalaşacak bu yönergelerin ulusal
hukuka aktarımını engelleyebileceğini veya geciktirebileceğini ileri sürmektedir. Bu nedenle,
ilgili yönerge önerilerinin yayınlanması ile birlikte üye devletler bakımından yönerge
önerisinde yer alan hususlarda düzenlemeye gitmemeye ilişkin bir yükümlülüğün
(Stillhaltepflicht) söz konusu olacağı belirtilmiştir.6
Yönergelerin erken etkisine ilişkin olarak yukarıda belirtilen düşüncelerin gerek doktrin
gerekse Adalet Divanı’nın kararlarında pek de rağbet görmediğine işaret etmekte yarar
vardır.7 Öncelikle belirtmek gerekir ki, Avrupa Birliği’nde hukuk koyma birden çok organın
katılım ve işbirliğine dayanan karmaşık bir süreçtir. Avrupa Birliği’nin en geniş uygulama
alanına sahip yasama prosedürü olan olağan yasama usulünden hareket edecek olursak,
yönergelere ilişkin yasama sürecinin Komisyon’un Konsey veya Avrupa Parlamentosu’na

6 Bu konuda bkz. Grabitz, Stillhalte-Verpflichtung vor dem Binnenmarkt, Berlin 1998, s. 40 vd.; Gronen, Die
Vorwirkung von EG-Richtlinien, Baden-Baden 2006, s. 16 vd.; Meßerschmidt, ZG 1993, s. 11 vd.
7 Erken etkinin reddi yönünde doktrindeki görüşler için bkz. Ehricke, ZIP 2001, s. 1312 vd.; Schliesky, DVBl
2003, s. 633; Hofmann, Die Vorwirkung von Richtlinien, in: Riesenhuber (Hrsg.), Handbuch Europäische
Methodenlehre, 2. Auflage, Berlin 2010, s. 465 vd.; Calliess/Ruffert, EUV/EGV Kommentar, 3. Auflage,
München 2007, EGV Art. 249, N. 46.
7
ilgili yönerge önerisini sunması ile başladığını belirtmeliyiz.8 Bu yönerge önerisi, daha sonra
Avrupa Parlamentosu ve Konsey’de değişiklik önerileri ile birlikte tartışılarak son halini alır.
İlgili yönerge önerisi, Avrupa Parlamentosu ve Konsey’in onayını aldıktan sonra yasalaşma
olanağına kavuşmaktadır. Bu bağlamda belirtilmesi gereken ilk nokta, Komisyon’un sunduğu
yönerge önerilerinin yasalaşmasının bazı durumlarda üç veya dört yılı aşabildiğidir. Bunun
dışında, Komisyon’un sunduğu yönerge önerisinin aynen kabul edilmesinin çoğu kez söz
konusu olmadığı belirtilmelidir. Birçok yönergenin nihai şeklinin Komisyon tarafından
sunulan öneriden önemli ölçüde farklılaşması sıkça karşılaşılan bir durumdur. Bunların yanı
sıra, Komisyon tarafından sunulan yönerge önerilerinin Avrupa Birliği’nin diğer organlarınca
gerekli desteği görmeyip yasalaşamamasının da mümkün olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Bu
olasılıklar karşısında, üye devletlere ilgili yönergeler yeterince somutlaştıktan sonra yani bu
yönergelerin kabulüyle birlikte birtakım yükümlülüklerin yüklenmesi daha isabetli
görünmektedir. Henüz geçerlilik elde etmemiş yönergelere ilişkin olarak yükümlülükler
öngörme, varsayımsal durumlardan hukuki sonuçlar çıkarma anlamına geleceğinden temel
hukuk mantığına da aykırılık oluşturacaktır. Yönergelerin erken etkisinin tanınması ayrıca,
Komisyon’un yönerge önerilerine normatif etki atfedilmesi anlamına geleceğinden Avrupa
Birliği’nin temel yetki kurallarına aykırılık teşkil edecektir. Bu tarz bir yasama önerisi,
Avrupa Birliği’nce kabul edilmiş hukuki düzenlemelerin sahip olduğu demokratik meşruiyete
de sahip olmayacaktır.

3.3. Adalet Divanı Kararları
Avrupa Birliği yönergelerinin ulusal hukuka aktarım için öngörülen süre henüz dolmadan
önce bir önetki doğurduğuna ilişkin görüş esasen Adalet Divanı’nın içtihatlarına
dayanmaktadır. Bu bakımdan, Adalet Divanı’nın bu bağlamda vermiş olduğu kararlara
değinerek bu konudaki içtihatların nasıl bir evrim geçirdiğinin ortaya konmasında yarar
vardır. 5 Nisan 1979 tarihinde Ratti9 davasında verilen karar, Adalet Divanı’nın temas
edilmesi gereken ilk kararıdır. Adalet Divanı, bu davada diğer hukuki meselelerin yanı sıra
ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesinden önce yönergelerin yasama
organları bakımından bağlayıcı etkiler doğurup doğurmadığı sorusunu ele almıştır. Bu soruya
ayrıntılı bir yanıt vermekten imtina eden Adalet Divanı verdiği kararda, yönergelerde ulusal
hukuka aktarım için öngörülen süre henüz sona ermediği sürece üye devletlerin ilgili konuyu
serbestçe düzenleyebileceğini ifade etmekle yetinmiştir. Adalet Divanı, üye devletlerin

8 Daha detayı olarak bkz. Güneş, s. 187 vd.; Haratsch/Koenig/Pechstein, N. 296 vd.
9 EuGH, Slg. 1979, s. 1626.
8
yönergede öngörülen süre sona erene kadar yönergede düzenlenen meseleleri herhangi bir
sınırlamaya tabi olmadan ulusal düzenlemeleri ile serbestçe düzenleyebileceğinden hareket
etmek suretiyle yönergelerin önetkisini bir bakıma reddetmiştir. Adalet Divanı bu tutumunu
1987 yılında Teuling10 davasında verdiği kararda da sürdürmüştür. Bu davada yönergenin
kabulü ve yönergede ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesi arasındaki
zaman zarfında ulusal bir kanunun yönerge ile çelişecek biçimde değiştirilmesi Adalet Divanı
tarafından hukuka aykırı olarak nitelenmemiştir. Adalet Divanı bu kararını ulusal hukuka
aktarım için öngörülen sürenin henüz dolmaması nedeniyle üye devletler bakımından
bağlayıcı bir etkinin henüz doğmadığına dayanarak vermiştir.
Adalet Divanı’nın yönergelerin önetkisini prensip olarak kabul eden ilk kararı, 18 Aralık 1997
tarihinde Inter-Environnement Wallonie11 davasında verilmiştir. Bu davanın temelini Belçika
Devlet Şurası’nın (Conseil d'État) Adalet Divanı’na önkarar usulü kapsamında yaptığı bir
başvuru oluşturmaktadır. Bu başvuruda diğer hususların yanı sıra Avrupa Birliği kurucu
antlaşmalarının ulusal hukuka aktarım için öngörülen süre henüz devam ederken üye
devletlerin yönergede öngörülen hükümlere aykırılık oluşturacak ulusal düzenlemeleri kabul
etmesini yasaklayıp yasaklamadığı sorusuna yanıt aranmıştır. Bu soruya ilişkin kısa yanıtında
Adalet Divanı, ATA’nın 10. maddesinin 2. fıkrası (şu an ABA md. 4, f. 3), ATA’nın 249.
maddesinin 3. fıkrası (şu an ABİA md. 288, f. 3) ve ilgili yönerge uyarınca üye devletlerin
ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sonuna kadar yönergede yer alan hedeflere
ulaşılmasını sağlamak amacıyla gerekli tüm tedbirleri almakla yükümlü olduğunu ifade
etmiştir. Bu tarz bir yükümlülükten hareketle Adalet Divanı, üye devletlerin yönergelerden
haberdar olmasından yönergelerin ulusal hukuklara aktarılması için öngörülen müddetin sona
ermesine kadarki süreyi kapsayan zaman diliminde yönergede öngörülen hedefleri ciddi
anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmaları gerektiğine dikkat
çekmiştir.
Inter-Environnement Wallonie kararında yer alan ifadelerinden yola çıkarak Adalet
Divanı’nın oldukça sınırlı bir önetki konseptini benimsediği belirtilmelidir.12 Öncelikle ulusal
hukuka aktarım için öngörülen müddet üye devletlere ilgili yönergeyi ulusal hukuka yansıtma
için alacakları tedbirler bakımından ihtiyaç duydukları süreyi oluşturduğundan, bu sürenin
sona ermesine kadar ilgili yönergeleri ulusal hukuk düzenlerine aktardıkları sürece üye
devletlere herhangi bir suçlamada bulunulamaz. Başka bir deyişle, üye devletlerin bu sürenin

10 EuGH, Slg. 1987, s. 2497.
11 EuGH, Slg. 1997, I- s. 7411.
12 Ayrıca bkz. Röthel, ZeuP 2009, s. 36 vd.; Lemke, Die Wirkung von Richtlinien und Rahmenbeschlüssen im
nationalen Recht der Mitgliedstaaten, Berlin 2011, s. 12 vd.; Weiß, DVBl 1998, s. 570 vd.
9
sona erdiği an itibariyle ilgili hükümleri ulusal hukuka aktarmış olması Avrupa Birliği hukuku
bakımından yeterli olup, bu sürenin devam ettiği zaman aralığında ulusal hukuka aktarımda
bulunmadıkları gerekçesiyle üye devletlere herhangi bir ithamda bulunmak mümkün değildir.
Ulusal hukuka aktarım için öngörülen süre boyunca Adalet Divanı’nın üye devletler
bakımından söz konusu olacağını ifade ettiği tek yükümlülük ise, yönergede öngörülen
hedeflere aktarım süresinin sona ermesi ile erişilmesini güvence altına almaktır. Adalet
Divanı bu bağlamda, üye devletlerin aktarım süresi devam ederken yönergede öngörülen
hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmasını yeterli
görmüştür. Dolayısıyla kabul edilme anından ulusal hukuka aktarılma için öngörülen
müddetin sona ermesine kadar olan süre boyunca yönergelerin üye devletlerin tümüyle
hareketsiz kalması konusunda bir etki (Sperrwirkung-blocking effect) ortaya çıkardığından
bahsetmek mümkün görünmemektedir. Adalet Divanı’nın bunun yerine yönergelerin bu
zaman aralığında kapsamı daha dar olan bir engelleme yasağı (Frustrationsverbot-prohibition
of frustrating) doğurduğunu benimsediği belirtilmelidir.13
Adalet Divanı, Inter-Environnement Wallonie kararında üye devletlerin ulusal hukuka aktarım
süresi boyunca kural olarak serbest olduğunu kabul etmiştir. Dolayısıyla bu süre boyunca üye
devletlere ne yönerge hükümlerini erken bir zamanda ulusal hukuka yansıtmaya ilişkin bir
yükümlülük yüklenebilir ne de üye devletlerin bu süre zarfında yönerge içeriğinden
uzaklaşmaları yasaklanmaktadır. Ancak bu sürenin sona ermesi ile birlikte yönergede
öngörülen hedeflere erişilmediği hallerde, Avrupa Birliği hukukuna bir aykırılıktan söz
edilebilecektir.14 Adalet Divanı’nın engelleme yasağı olarak ifade edilen bu etkiyi
dayandırdığı ABA’nın 4. maddesinin 3. fıkrasında, sözleşmeye sadakat ilkesinin ele alındığı
dikkat çekmektedir. Buna göre üye devletler, Avrupa Birliği hukukundan kaynaklanan
yükümlülüklerinin yerine getirilmesini sağlamak üzere genel veya özel her türlü uygun tedbiri
alacak ve Avrupa Birliği’nin görevlerinin yerine getirilmesini kolaylaştıracak ve Birliğin
hedeflerinin gerçekleştirilmesini tehlikeye düşürebilecek her türlü önlemden kaçınacaktır.
Adalet Divanı’nın 8 Mayıs 2003 tarihinde ATRAL15 davasında yönergelerin önetkisine ilişkin
olarak verdiği karara da değinmekte fayda vardır. Bu davanın merkezinde de Belçika Devlet
Şurası’nın Adalet Divanı’na önkarar usulü kapsamında yaptığı bir başvuru bulunmaktadır. Bu
davada, kabul ediliş ve yürürlüğe giriş tarihleri arasındaki bir yıllık zaman dilimi içinde kabul
edilen bir Belçika yönetmeliğinin Avrupa Birliği’nin 99/3 sayılı yönergesinin hükümleri ile

13 Bu konuda ayrıca bkz. Röthel, ZeuP 2009, s. 37; Weiß, DVBl 1998, s. 572 vd.; Lemke, s. 12 vd.; . Ehricke, ZIP
2001, s. 1314; Kühling, DVBl 2006, s. 858; Streinz, Europarecht, 8. Aulage, Heidelberg 2008, N. 460.
14 Röthel, ZeuP 2009, s. 37; Weiß, DVBl 1998, s. 571 vd.
15 EuGH, Slg. 2003, s. I-4431.
10