Т. 1. Разд. 1. Теоретические основы государственного управления

407 Pages·2010·3.066 MB·Russian

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
СИБИРСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ
ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Н.М. Добрынин

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Современная версия
новейшей истории государства

Учебник

ТОМ 1

Раздел 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Научный редактор
доктор экономических наук, профессор А.Н. Митин

Рекомендовано Учебно-методическим объединением по юридическому
образованию высших учебных заведений Российской Федерации в качестве
учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по на-
правлению «Юриспруденция» и специальности «Юриспруденция»

Новосибирск
«Наука»
2010
1
RUSSIAN ACADEMY OF SCIENCES
SIBERIAN BRANCH
INSTITUTE OF NORTHERN DEVELOPMENT

MINISTRY OF EDUCATION AND SCIENCE
OF THE RUSSIAN FEDERATION
INSTITUTE OF STATE AND LAW
OF TYUMEN STATE UNIVERSITY

N.M. Dobrynin

STATE GOVERNMENT:
THEORY AND PRACTICE

Modern version of newest history of state

Textbook

VOLUME 1

Section 1
THEORETICAL FOUNDATIONS OF STATE GOVERNMENT

Scientific editor
Doctor of Economy, Professor А.N. Мitin

The work is recommended by Educational methodical association under the
juridical education of higher educational institutions of the Russian Federation as
a textbook for students of higher education trained in the direction of “Jurispru-
dence” and specialitу of “Jurisprudence”

Novosibirsk
«Nauka»
2010
2
УДК 342.1/.3
ББК 66.3 (2Рос)12
Д57
Научный редактор
доктор экономических наук, профессор А.Н. Митин

Рецензенты
заслуженный деятель науки Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян
заслуженный деятель науки Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор Д.Н. Бахрах
судья Конституционного Суда Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор А.Н. Кокотов
судья Конституционного Суда Российской Федерации,
заслуженный юрист Российской Федерации,
член-корреспондент РАН,
доктор юридических наук, профессор М.И. Клеандров

Утверждено к печати
Ученым советом
Института проблем освоения Севера СО РАН

Добрынин Н.М.
Д57 Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новей-
шей истории государства: Учебник. Т. 1 / Н.М. Добрынин; Науч. ред. А.Н. Митин. —
Новосибирск: Наука, 2010. — 407 с.
ISBN 978-5-02-032207-3 (Т. 1).
ISBN 978-5-02-032208-0.

Учебник предназначен в первую очередь для студентов вузов, обучающихся в специалитете,
бакалавриате или магистратуре и изучающих теорию государственного управления. Он носит
учебно-информационный характер и являет собой некий синтез классического учебника, методи-
ческого пособия и теоретико-прикладного курса государственного управления с освещением отдель-
ных вопросов конституционного, административного и муниципального права России, а также полито-
логии, философии права и государства, социологии, современной научной организации труда.
В нем в доступной форме изложен материал по основам теории и практики государствен-
ного управления, истории развития системы публичного управления в России, системно-
структурным взаимосвязям таких элементов механизма государственного управления, как
форма правления и государственное устройство, общественно-политический строй, а также по
ключевым аспектам формирования и практического воплощения статусообразующих признаков
институтов власти федерального, регионального и муниципального уровней. Особое внимание
уделено вопросам применения современных форм и методов организации государственного
управления на основе все более широкого внедрения новейших информационных технологий, меха-
низмам повышения степени непосредственного участия граждан и общественных институтов в выра-
ботке и реализации управленческих решений, оценке эффективности работы органов власти и их
должностных лиц. В учебнике представлен обширный словарь основных терминов и понятий.
В первом томе комплексно раскрыты теоретические основы государственного управления,
во втором — его современная российская модель.
Учебник адресован студентам, слушателям, курсантам, аспирантам, преподавателям выс-
ших учебных заведений, депутатам, государственным и муниципальным служащим, а также
всем, кому небезразлично общественно-политическое развитие России и регионов.

УДК 342.1/.3
Без объявления ББК 66.3 (2Рос)12

ISBN 978-5-02-032207-3 (Т. 1)
ISBN 978-5-02-032208-0
© Н.М. Добрынин, 2010

3
Scientific editor
Doctor of Economy, Professor А.N. Мitin

Reviewers
Honoured scientist of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor S.A. Avakyan
Honoured scientist of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor D.N. Bakhrakh
Judge of the Constitutional Court of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor А.N. Kokotov
Judge of the Constitutional Court of the Russian Federation,
Honoured lawyer of the Russian Federation,
Corresponding member of the Russian Academy of Sciences,
Doctor of Law, Professor M.I. Kleandrov

Dobrynin N.M.
State Government: Theory and practice. Modern version of newest history of state:
Textbook. Vol. 1 / N.М. Dobrynin; Scientific editor А.N. Мitin. — Novosibirsk: Nauka, 2010. —
407 р.

The textbook is primarily intended for students of higher education trained in the speciality, bache-
lor or master education, and learning a theory of state government. The book is of an educational and
information character, representing a certain synthesis of a classic textbook, a manual and a theoretical-
and-applied course in state government, covering certain questions in the Russian constitutional, admi-
nistrative and municipal law as well as political science, philosophy of law and state, sociology, and a
scientific organization of labour.
In a simple manner, it states data on the foundations of theory and practice of state government,
history of development of a public government system in Russia, system and structural interrelations
between such elements in the mechanism of state government as a form of government and state struc-
ture, a social and political system, together with key aspects of development and political embodiment of
status features regarding power institutions of federal, regional and municipal levels. The textbook pays
special attention to questions of applying modern forms and methods in arranging state government on
the basis of even broader promotion of the newest information technologies, mechanisms of increasing
the extent of immediate participation on the part of citizens and social institutions in development and
realization of government decisions, evaluation of practical efficiency of power bodies and their officials.
The work presents an extensive vocabulary of basic terms and notions.
The first volume comprehensively discloses theoretical foundations of state govern-ment, while
the second one — its contemporary Russian model.
The textbook is addressed to students, occasional students, trainees, post-graduates, teachers of
higher education, deputies, state and municipal employees, as well as all those concerned about social
and political development of Russia and its regions.

4
Содержание

От автора....................................................................................................................9
The author’s comment..............................................................................................12
От научного редактора............................................................................................15
The scientific editor’s comment.................................................................................23
Предисловие............................................................................................................30
Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 35
Глава 1. ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ...............................35
§ 1. Понятие, признаки, основные роли и функции государства..............35
§ 2. Сущность, принципы, функции, виды и методы государственной
власти.................................................................................................................41
§ 3. Формы правления и основные типы политических режимов
в системе организации государственной власти............................................48
Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ....63
§ 1. Основные категории управления.........................................................63
§ 2. Природа и сущность государственного управления...........................67
§ 3. Государственное управление как область научного знания..............75
§ 4. Государственное управление как учебная дисциплина.....................84
Глава 3. СИСТЕМНЫЕ ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ......88
§ 1. Сущность и содержание системы государственного управления.....88
§ 2. Принципы построения и функционирования системы
государственного управления..........................................................................96
§ 3. Цели и функции государственного управления................................100
§ 4. Формы и методы достижения целей
государственного управления........................................................................107
§ 5. Качественные и количественные характеристики системы
государственного управления........................................................................111
Глава 4. ОСНОВНЫЕ СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ...............................................................121
§ 1. Система государственных органов
(институциональная подсистема)...................................................................121
§ 2. Нормативные правовые основания государственного управления
(нормативная правовая подсистема).............................................................125
§ 3. Информационные ресурсы системы государственного
управления (информационно-коммуникативная подсистема).....................130
§ 4. Человеческий потенциал системы государственного управления
(кадровая подсистема)....................................................................................136
§ 5. Корпоративная культура в системе государственного управления
(социокультурная подсистема).......................................................................141
Глава 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ФОРМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА...............................................................150
§ 1. Специфика государственного управления в унитарном
государстве и федерации...............................................................................150
§ 2. Особые формы межгосударственного взаимодействия: империя,
уния...................................................................................................................160
§ 3. Объединение государств....................................................................163

5
§ 4. Современные формы межгосударственного сотрудничества.........168
§ 5. Административно-территориальное деление...................................178
§ 6. Разделение функций по уровням публичной власти и управления
в унитарном государстве................................................................................184
§ 7. Полномочия центрального и регионального уровней власти
в федеративном государстве.........................................................................193
§ 8. Системная природа федерализма....................................................200
§ 9. Современные тенденции развития форм государственного
устройства в контексте совершенствования систем государственного
управления.......................................................................................................205
Глава 6. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ....................................................................212
§ 1. Мировой опыт реализации принципов разделения и соединения
властей.............................................................................................................212
§ 2. Законодательная власть и формы ее организации.........................218
§ 3. Исполнительная власть в системе государственного управления
и модели ее организации..................................................................................232
§ 4. Судебная власть.................................................................................244
Глава 7. ВЛИЯНИЕ ПАРТИЙНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ
ОБЩЕСТВА НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ........................................................................................................256
§ 1. Система проведения выборов и формирование органов
государственной власти..................................................................................256
§ 2. Способы организации выборного процесса.....................................263
§ 3. Современные требования к выборному процессу...........................270
§ 4. Политические партии: механизм возникновения
и функционирования.......................................................................................279
§ 5. Роль политических партий при различных режимах.......................288
Глава 8. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА
В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ............298
§ 1. Социальный механизм достижения целей государственного
управления.......................................................................................................298
§ 2. Разделение и организация труда в государственном управлении.......305
§ 3. Связи органов государственной власти с общественностью..........313
§ 4. Специфика иерархических отношений и проявления бюрократии
в государственном управлении......................................................................326
§ 5. Представительство интересов и лобби в государственном
управлении.......................................................................................................340
§ 6. Конфликт интересов и противодействие коррупции в органах
государственной власти..................................................................................350
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИНЯТАЯ
НА ВСЕНАРОДНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ 12 ДЕКАБРЯ 1993 г.,
по состоянию на 1 июля 2010 г............................................................................366

6
Table of Contents

The author’s comment.................................................................................................9
The scientific editor’s comment..................................................................................15
Introduction.................................................................................................................30
Section I. THEORETICAL FOUNDATIONS OF STATE GOVERNMENT................35
Chapter 1. STATE AND STATE POWER..................................................................35
§ 1. A notion, features, basic roles and functions of a state...........................35
§ 2. Essence, principles, functions, kinds and methods of state power..........41
§ 3. Forms of government and basic types of political regimes
in the system of organizing state power...............................................................48
Chapter 2. THEORETICAL ASPECTS OF STATE GOVERNMENT....................63
§ 1. Basic categories of government..............................................................63
§ 2. Nature and essence of state government................................................67
§ 3. State government as a field of academic knowledge...............................75
§ 4. State government as an educational subject...........................................84
Chapter 3. SYSTEM FOUNDATIONS OF STATE GOVERNMENT.....................88
§ 1. Essence and contents of the system of state government......................88
§ 2. Principles of structuring and functioning of the system of state
government..........................................................................................................96
§ 3. Goals and functions of state government..............................................100
§ 4. Forms and methods of reaching goals of state government.................107
§ 5. Qualitative and quantitative characteristics in the system of state
government........................................................................................................111
Chapter 4. BASIC STRUCTURAL ELEMENTS IN THE SYSTEM OF STATE
GOVERNMENT..................................................................................................121
§ 1. System of state bodies (institutional subsystem)..................................121
§ 2. Normative legal foundations of state government (normative legal
system)...............................................................................................................125
§ 3. Information resources in the system of state government (information
and communicative subsystem).........................................................................130
§ 4. Human potential in the system of state government (staff subsystem).........136
§ 5. Corporative culture in the system of state government (sociocultural
subsystem).........................................................................................................141
Chapter 5. STATE GOVERNMENT AND FORMS OF STATE STRUCTURE....150
§ 1. Specificity of state government in unitary state and federation.............150
§ 2. Special forms of interstate interaction: empire, union...........................160
§ 3. Unification of states.....................................................................................163
§ 4. Modern forms of interstate cooperation......................................................168
§ 5. Administrative and territorial division..........................................................178
§ 6. Distribution of functions through levels of public power and government
in unitary state..........................................................................................................184
§ 7. Authorities of central and regional power levels in federative state...........193
§ 8. System nature of federalism..........................................................................200

7
§ 9. Modern trends in development of state structure forms in the context
of improving systems of state government..............................................................205
Chapter 6. REALIZING PRINCIPLE OF DIVISION OF POWERS IN MODERN
STATE......................................................................................................................212
§ 1. World experience in realizing principles of division and coalition
of powers..................................................................................................................212
§ 2. Legislative power and forms of its organization.........................................218
§ 3. Executive power in the system of state government and models
of its organization.....................................................................................................232
§ 4. Judicial power.............................................................................................244
Chapter 7. INFLUENCE OF PARTY AND POLITICAL STRUCTURE
IN SOCIETY ON EFFICIENCY OF STATE GOVERNMENT SYSTEM..................256
§ 1. A system of holding elections and creating state power bodies................256
§ 2. Methods of arranging election process......................................................263
§ 3. Modern requirements to election process..................................................270
§ 4. Political parties: mechanism of originating and functioning.......................279
§ 5. A role of political parties under different regimes..........................................288
Chapter 8. FORMS OF INTERACTION BETWEEN STATE AND SOCIETY
UNDER REALIZATION OF STATE GOVERNMENT..............................................298
§ 1. Social mechanism in reaching goals of state government........................298
§ 2. Division and organization of labour in state government...........................305
§ 3. Public relations of state power bodies........................................................313
§ 4. Specificity of hierarchic relations and manifestations of bureaucracy
in state government..................................................................................................326
§ 5. Representation of interests and lobby in state government......................340
§ 6. Conflict of interests and resistance to corruption in state power bodies...350
THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION ADOPTED
AT THE ALL-PEOPLE REFERENDUM ON DECEMBER 12, 1993
as of July 1, 2010.....................................................................................................366

8
ОТ АВТОРА
Представленный учебник адресован разным группам читателей:
студентам, изучающим теорию государственного управления как обя-
зательную учебную дисциплину в вузах, депутатам, государственным
и муниципальным служащим, ежедневно участвующим в выработке и
реализации управленческих решений в своей практической деятель-
ности, а также всем тем, кому небезразлично общественно-полити-
ческое развитие России и регионов. Иначе говоря, он рассчитан пре-
жде всего на тех, кто либо впервые соприкасается с государствен-
ным управлением и проблематикой правовой организации деятель-
ности государства, либо уже получил первичные базовые знания в
указанных областях, но испытывает потребность обновить их, осве-
жить в памяти основные положения теории и практики публичного
управления.
Труд целенаправленно носит в большей степени учебно-инфор-
мационный характер. Это некий синтез классического учебника, мето-
дического пособия и теоретико-прикладного курса государственного
управления с освещением отдельных вопросов ряда релевантных
отраслей публичного права России (прежде всего конституционного,
административного и муниципального).
Заинтересованный читатель может найти в нем изложенный в
доступной форме материал по основам теории и практики государст-
венного управления, истории развития системы публичного управле-
ния в России, оценке системно-структурных взаимосвязей таких эле-
ментов механизма государственного управления, как форма правле-
ния, форма государственного устройства, общественно-политический
строй, а также по ключевым аспектам формирования и практического
воплощения базовых (статусообразующих) признаков институтов
власти федерального, регионального и муниципального уровней.
Особое внимание уделено вопросам применения современных
форм и методов организации государственного управления на основе
все более широкого внедрения новейших информационных техноло-
гий, механизмов повышения степени непосредственного участия гра-
ждан и общественных институтов в выработке и реализации управ-
ленческих решений, оценке эффективности работы органов власти и
их должностных лиц, формировании у государственных и муници-
пальных служащих корректных поведенческих мотиваций и стереоти-
пов профессионализма, укладывающихся в рамки конституционно

9
закрепленной аксиомы о признании человека, его прав и свобод выс-
шей ценностью.
За последние 20 лет система государственного управления в
России претерпела кардинальные изменения на фоне не менее ди-
намичного развития правовой системы. Обусловлено это в первую
очередь изменением экономических и политических основ общест-
венной жизни в начале 90-х гг. ХХ в. и, как следствие, появлением
новых общественных отношений, предполагающих соответствующую
организацию управленческой деятельности государства и ее право-
вую регламентацию.
Студенты и практические работники органов управления различ-
ных уровней должны быть постоянно осведомлены о происходящих
изменениях, что требует систематического обновления учебной и
методической литературы, пересмотра ряда традиционных подходов
к структуре и содержанию учебных материалов, прежде всего по во-
просам государственного управления.
Данная сфера общественной жизни является ключевой в системе
социальных связей и призвана обеспечивать в обществе стабиль-
ность и правовой порядок, однако потенциал системы государствен-
ного управления зачастую раскрывается только при условии компе-
тентного применения в управленческой деятельности всего комплек-
са социальных регуляторов — права, морально-нравственных ориен-
тиров, общегуманистической идеологии.
Именно поэтому представленный учебник по содержанию и фор-
ме выходит за пределы сугубо отраслевой проблематики публичного
управления. Он содержит ответы на основные вопросы в области
политологии, философии права и государства, социологии, научной
организации труда. Книга призвана индивидуализировать процесс
обучения с учетом способностей и интересов различных аудиторий
читателей, содействовать приобщению граждан к изучению основ
публичного права и управления, стимулировать самообразование
государственных и муниципальных служащих.
Немаловажно при осмыслении основ государственного управле-
ния в России и понимание процессов, происходящих в мире. Речь в
первую очередь идет о таком явлении, как глобализация. Объектив-
ные процессы политического сближения разных государств выдвига-
ют на повестку дня ключевые вопросы использования в новых усло-
виях стандартизированных и общепризнанных подходов к обеспече-
нию основных прав и свобод личности вне зависимости от пола, ра-
сы, национальности и других черт статуса индивида.
Кроме того, согласованные управленческие решения, вырабаты-
ваемые и реализуемые на межгосударственном уровне, давно уже
стали нормой при осуществлении странами внутригосударственной
политики в таких критически значимых в глобальных масштабах сфе-
рах, как экология, информационная безопасность и коммуникации,

10