Zwischen Wettbewerbs- und Verhandlungsdemokratie: Analysen zum Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland

213 Pages·2000·5.4 MB·German

by  Everhard Holtmann

Everhard Holtmann . Helmut Voelzkow (Hrsg.)
Zwischen Wettbewerbs-
und Verhandlungsdemokratie
Everhard Holtmann
Helmut Voelzkow (Hrsg.)
Zwischen Wettbewerbs
und Verhandlungs
de010kratie
Analysen zum Regierungssystem
der Bundesrepublik Deutschland
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1. Auflage August 2000
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Umschlaggestaltung: Horst Dieter Bürkle, Darmstadt
ISBN 978-3-531-13338-6 ISBN 978-3-663-07791-6 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-07791-6
Inhalt
I. Einführung und Grundlagen
Everhard Holtmann und Helmut Voelzkow:
Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland zwischen Wettbewerbs-
und Verhandlungsdemokratie: Eine Einführung ......................................................... 9
Roland Czada:
Konkordanz, Korporatismus und Politikverflechtung: Dimensionen der
Verhandlungsdemokratie .......................................................................................... 23
11. Föderalismus
Wolfgang Renzsch:
Bundesstaat oder Parteienstaat: Überlegungen zu Entscheidungsprozessen im
Spannungsfeld von föderaler Konsensbildung und parlamentarischem Wettbewerb
in Deutschland .......................................................................................................... 53
Roland Lhotta:
Konsens und Konkurrenz in der konstitutionellen Ökonomie bikameraler
Verhandlungsdemokratie: Der Vermittlungsausschuß als effiziente Institution
politischer Deliberation ............................................................................................ 79
Everhard Holtmann:
Gesetzgebung in der Wohnungspolitik des Bundes: Zur Rolle des
parteipolitischen Faktors ......................................................................................... 105
Thomas König und Thomas Bräuninger:
Politikwechsel im Föderalismus ............................................................................. 129
111. Koalitionen
Sabine Kropp:
Verhandeln und Wettbewerb in der Regierungspraxis von
Länderkoalitionen - Handlungsarenen, Strategien und Konflikte von
Koalitionsakteuren ................................................................................................. 151
6
IV. Korporatismus
Helmut Voelzkow:
Korporatismus in Deutschland: Chancen, Risiken und Perspektiven ..................... 185
V. Schlußfolgerungen und Forschungsperspektiven
Arthur Benz:
Anmerkungen zur Diskussion über Verhandlungsdemokratien .............................. 215
Autorinnen und Autoren ...................................................................................... 223
I. Einführung und Grundlagen
Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland
zwischen Wettbewerbsdemokratie und
Verhandlungsdemokratie: Eine Einführung
Everhard Holtmann und Helmut Voelzkowl
1. Wettbewerbsdemokratie und Verhandlungsdemokratie im internationalen
Vergleich politischer Systeme
In vielen Bereichen staatlichen Handeins ersetzen komplizierte Verhandlungssyste
me den klassischen Machtkreislauf der Demokratie. Dies ergibt sich zunächst daraus,
daß verschiedene politische Materien nicht mehr im Rahmen des demokratisch ver
faßten Nationalstaates in den Griff zu bekommen sind, sondern nur noch im Rahmen
der Europäischen Union oder im Rahmen von internationalen Regimen einer halb
wegs sachgerechten Lösung zugeführt werden können. Solche Problemlösungen
setzen entsprechende Verhandlungen und Vereinbarungen zwischen den Staaten
voraus, wodurch es dann zu einer Politikverflechtung nach außen kommt. Der Be
deutungsgewinn von Verhandlungssystemen ergibt sich aber auch daraus, daß sich
die politischen Systeme der modemen Demokratien auch in ihrer nationalstaatlich
verfassten Binnenstruktur immer weiter ausdifferenziert haben. Eine Folge dieser
inneren Differenzierung ist heute eine geradezu überraschende empirische Vielfalt
dessen, was als eine modeme Demokratie gelten kann. Es gibt kein Einheitsmodell
der Demokratie. Deshalb gehört es zu den Aufgaben der Politikwissenschaft, ver
gleichende Demokratieforschung zu betreiben, um die jeweiligen Besonderheiten,
die Strukturmerkmale und die Stärken und Schwächen der verschiedenen Demokra
tievarianten zu erfassen. Wettbewerbsdemokratie versus Verhandlungsdemokratie,
Konkurrenzdemokratie versus Konsensdemokratie, Mehrheitsdemokratie versus
Konkordanz-oder Proporzdemokratie - solche Unterscheidungen sind in der Politik
wissenschaft insbesondere durch jene international vergleichenden Studien bekannt,
die verschiedene modeme Demokratien in Europa und in Übersee im Hinblick auf
ihre Gemeinsamkeiten und ihre spezifischen Unterschiede durchleuchten und mit
dieser Begrifflichkeit die empirische Vielfalt in verschiedene Demokratietypen ein
ordnen wollen.2
Alle modemen Demokratien sind demnach zwar dadurch gekennzeichnet, daß in
diesen Ländern über allgemeine Wahlen ein Parlament bestückt wird, das in der
Die Herausgeber sind Klara Vanek für ihre aufwendigen Lektoratsarbeiten und die technische Be
treuung dieses Bandes zu besonderem Dank verpflichtet.
2 Vgl. vor allem die besonders bekannten Analysen von Lehmbruch (1967; 1992) und Lijphart (1968;
1984).
10 Everhard Hollmann und Helmut Voelzkow
Verfassung dann auch als das zentrale Entscheidungsorgan in dem jeweiligen politi
schen System angesehen wird. Aber abgesehen von dieser Gemeinsamkeit, die für
jede Demokratie gilt, sind gravierende Unterschiede zwischen den politischen Sy
stemen nicht zu übersehen. Im Modell der Wettbewerbs-, Konkurrenz- oder Mehr
heitsdemokratie ist die politische Macht in repräsentativer Form bei der Parlaments
mehrheit und ihrer Regierung konzentriert, was eine Machtausübung ohne besondere
Rücksichtnahmen auf die jeweiligen Minderheiten erlaubt. Auch das Modell der
Verhandlungs-, Konsens-, Konkordanz- oder Proporzdemokratie nutzt zwar den
Parteienwettbewerb und das Mehrheitsprinzip bei den Wahlen und den parlamentari
schen Entscheidungen, aber nur in einem sehr eingeschränkten Maße. Statt dessen
gewinnen durch formale oder informelle Vorkehrungen außerparlamentarische Ver
ständigungsprozesse an Gewicht, die auf ein "gütliches Einvernehmen" (Lehmbruch
1995: 351) zwischen den widerstreitenden Interessen abzielen. Die Einigung, die
entsprechende Verhandlungen voraussetzt, tritt hier an die Stelle des simplen Mehr
heitsentscheids. Der Begriff der Verhandlungsdemokratie steht damit für politische
Systeme, "die zwar in begrenztem Maße mit Parteienwettbewerb und Mehrheitsprin
zip arbeiten, in denen dies aber an Bedeutung zurücktritt gegenüber der Entschei
dungsfindung durch bargaining" (Lehmbruch 1976: 15).
Ausgehend von solchen idealtypischen Unterscheidungen ergibt der internatio
nale Vergleich politischer Systeme, daß einige Länder in der politischen Praxis eher
dem Modell der Wettbewerbsdemokratie entsprechen, während andere Länder eher
dem anderen Modell der Verhandlungsdemokratie folgen. Als das klassische empiri
sche Standardbeispiel, das der Wettbewerbsdemokratie noch am nächsten kommt,
gilt Großbritannien. Das "Westminster-Modelr" kennt keine föderativen Unterglie
derungen, keine komplizierten Koalitionsregierungen, denn diese sind aufgrund des
Wahlrechts nicht erforderlich, und keine gewachsenen korporatistischen Verhand
lungssysteme. Kennzeichnend ist vielmehr eine alles bestimmende, fast schrankenlo
se Par1amentssouveränität.3 Als Beispiele für eine Verhandlungsdemokratie werden
mit mehr oder minder weitreichenden Einschränkungen die Schweiz und Österreich4,
die Niederlande oder Belgien aufgeführt.5 In diesen Ländern ist das Mehrheitsprinzip
gleich in mehrfacher Hinsicht außer Kraft gesetzt oder zumindest begrenzt, sei es,
weil das Wahlrecht zur Koalitionsbildung oder gar zur Allparteienregierung führt,
weil föderative Binnenstrukturen und ein Zwei-Kammersystem parteienübergreifen
de Einigungszwänge erzeugen oder weil wichtige politische Regelungsmaterien in
der Hand korporatistischer Arrangements - also außerhalb des Parlaments - liegen.
Die idealtypische Unterscheidung verführt geradezu dazu, Wettbewerbsdemo
kratie und Verhandlungsdemokratie als Alternativen zu behandeln: Entweder domi
niert das eine Modell oder das andere. Aber trotz aller Unterschiede, die sich im in
ternationalen Vergleich zeigen, ist nicht zu übersehen, daß auch jene politischen
3 Vgl. Sturm 1991 und Abromeit 1993: 63ff.
4 Vg l. insbesondere die klassische Studie von Lehmbruch 1967, die Österreich und die Schweiz als
,,Proporzdemokratien" analysiert.
5 Vgl. auch den Überblick bei Abromeit 1993.
Einführung 11
Systeme, die als Verhandlungsdemokratien eingestuft werden, natürlich auch wett
bewerbsdemokratische Elemente enthalten, ebenso wie die Systeme der Wettbe
werbsdemokratie (selbst Großbritannien) letztlich doch zumindest gewisse Spuren
elemente verhandlungsdemokratischer Regelung vorweisen können. Die beiden
Demokratietypen kommen in der Realität also nicht in einer reinen Form vor, son
dern in einem jeweils national spezifischen Mischungsverhältnis.
2. Wettbewerbs-und Verhandlungsdemokratie im Regierungssystem der
Bundesrepublik Deutschland
Diese Mischstruktur gilt insbesondere auch für Deutschland, dessen politisches Sy
stem sich einer eindeutigen Zuordnung zu einem der beiden Demokratietypen auf
grund des Sachverhalts, daß in diesem Land sowohl wettbewerbsdemokratische als
auch verhandlungsdemokratische Elemente vorzufinden sind, immer schon immer
entzogen hat6• Folgt man Versuchen einer Einordnung des politischen Systems
Deutschlands, so verstärkt sich der Eindruck, daß es sich im deutschen Fall um eine
Art ,,zwitterding" (Abromeit 1989: 166) handelt. Auf der einen Seite spricht der
Sachverhalt, daß sowohl im Bund als auch in den Ländern parlamentarisch regiert
wird, für ein politisches System, das dem Modell der Wettbewerbsdemokratie recht
nahekommt. Auf der anderen Seite sind aber verhandlungsdemokratische Kompo
nenten im politischen System der Bundesrepublik Deutschland nicht zu übersehen.
Sie lassen sich im deutschen Regierungssystem vor allem in drei zentralen Bereichen
identifizieren:
a) Föderalismus
Besonders offenkundig sind verhandlungsdemokratische Elemente durch den deut
schen Föderalismus verankert.? Aus komparativer Sicht ist das deutsche Regierungs
system als ein Sonderfall, der nicht nur starke legislative Kompetenzen der föderalen
Ebene (Mitwirkungsrechte des Bundesrates) vorsieht, sondern auch noch weite Be
reiche der Verwaltung und der staatlichen Finanzen in die Hand der Bundesländer
gibt. Kennzeichnend für den deutschen Bundesstaat ist die vertikal-funktionelle Ge
waltenteilung zwischen Bund und Ländern, die sicherlich viele Vorzüge, aber auch
einige Folgeprobleme in sich birgt.8 Im Unterschied zu unitarischen Ländern wie bei
spielsweise Großbritannien müssen im politischen System Deutschlands, das durch
föderalistische Binnenstrukturen geprägt ist, aufwendige Verhandlungserfordernisse
zwischen Bund und Ländern sowie der Länder untereinander beWältigt werden, die
sich aus der Politikverflechtung ergeben.9 Dies gilt insbesondere dann, wenn die
6 Vgl. Abromeit 1989.
7 Eine Einführung in den deutschen Föderalismus bieten Kilper/Lhotta 1996.
8 Vgl. bspw. Mayntz 1995.
9 Zu solchen Verhandlungszwängen kommt es trotz föderalistischer Strukturen natürlich dann nicht,
wenn die beiden Ebenen wie im amerikanischen "Dual FederaJism" für ihre jeweiligen (unterschied-
12 Everhard Holtmann und Helmut Voelzkow
Wahlergebnisse zu einer spezifischen Machtverteilung zwischen den Parteien in
Bund und Ländern führen. Wenn die Bundestagsmehrheit und ihre Bundesregierung
mit einer Bundesratsmehrheit konfrontiert wird, die ihrerseits von jenen Parteien
geführt wird, die im Bundestag in der Opposition sind, dann liegen die Verhandlung
zwänge auf der Hand. Der deutsche Föderalismus erzeugt eine eigentümliche "Ver
mischung" von Parteienwettbewerb und Bundesstaatlichkeit, die insbesondere dann,
wenn die Opposition im Bundestag die Stimmenmehrheit im Bundesrat aufbringen
kann, zu dem Ergebnis führt, daß der deutsche Föderalismus "hinter der Fassade von
Konkurrenz faktisch als widerwillig durchgehaltene Große Koalition funktioniert"
(Lehmbruch 1976: 160).10 Aber selbst dann, wenn in Bund und Ländern die gleichen
Mehrheiten herrschen, die Regierungsparteien also auch im Bundesrat die Mehrheit
innehaben, erzeugt die Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern einen Eini
gungszwang, der aus der Macht der Ländervertretung gegenüber dem Bund er
wächst.
b) Koalitionsregierungen
Daneben ergeben sich Verhandlungserfordernisse aus dem deutschen Wahlrecht.
Das Verhältniswahlrecht auf Bundesebene wie auf Länderebene begünstigt Mehr
parteiensysteme, die absolute Mehrheiten für eine Partei eher zu einer Ausnahme
werden lassen. Das Verhältniswahlrecht erzeugt dadurch auch - im Unterschied zum
Mehrheitswahlrecht nach britischem Vorbild - einen Zwang zur Koalitionsbildung
zwischen verschiedenen Parteien, denn zumeist reichen die Stimmen der stärksten
Partei für eine alleinige Regierungsbildung nicht aus. Erst eine Koalition schafft die
erforderliche Mehrheit der Mandate. Dieser Verhandlungs- und Einigungszwang
kann die kleineren Parteien in ihrem Einfluß begünstigen, denn innerhalb von Koali
tionen gilt letztlich das Einstimmigkeitsprinzip.
c) Korporatismus
Neue Verhandlungserfordernisse ergeben sich auch dadurch, daß sich das Verhältnis
von Staat und Gesellschaft (oder zumindest das politikwissenschaftliche Verständnis
des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft) verändert hat. Der Staat tritt längst
nicht mehr nur einer amorphen Masse von Bürgern gegenüber. Wir leben vielmehr in
einer organisierten Gesellschaft. Zwischen Staat und Individuum hat sich eine Meso
ebene ausdifferenziert, die aus Interessenorganisationen verschiedenster Art besteht.
Wirtschaftsverbände, Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften und andere organisierte
lichen) Aufgabenbereiche auch jeweils die erforderlichen Zuständigkeiten und Ressourcen haben. Im
deutschen Verbundföderalismus aber werden vom Bund Gesetze auf den Weg gebracht, deren Um
setzung in aller Regel Ländersache ist, und umgekehrt sind die Länder über den Bundesrat an der
Gesetzgebung des Bundes beteiligt.
10 Lehmbruch 1976 hat in seiner Analyse der Geschichte der Länderkarnmer deutlich gemacht, daß der
Bundesrat eigentlich (nur) zur Repräsentation der Bundesländer gedacht war, dann aber in der
Nachkriegsgeschichte der Bundesrepublik mehr und mehr als ein Instrument des Parteienwettbe
werbs angesehen und genutzt worden ist.