Von Government zu Governance: Informales Regieren im Vergleich

308 Pages·2014·2.01 MB·German

by  Stephan Bröchler

Stephan Bröchler ·
Hans-Joachim Lauth (Hrsg.)
Von Government zu
Governance
Informales Regieren im Vergleich
COMPARATIVE GOVERNANCE AND POLITICS
SPECIAL ISSUE 4 | 2014
Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft
Comparative Governance and Politics
Supplement 1 | 2014
Special Issue 4 | 2014
Stephan Bröchler • Hans-Joachim Lauth (Hrsg.)
Von Government
zu Governance
Informales Regieren im Vergleich
Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft . Comparative Governance and Politics (ZfVP)
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8. Jahrgang · Special Issue 4 · September 2014
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Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft
8. Jahrgang Supplement 1 Special Issue 4 September 2014
Einleitung
Stephan Bröchler/Hans-Joachim Lauth
Die Lokalisierung von Schneisen im Dickicht – Konzeptionelle
Grundlegungen und empirische Befunde informaler Governance . . . . . . . . 1
Komparatistik informellen Regierens im internationalen
Vergleich
Ulrike Klinger
Media Governance im interregionalen Vergleich – Informelle
Regulierung in Italien und Mexiko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Sabine Kropp/Johannes Schuhmann
Hierarchie und Netzwerk-Governance in russischen Regionen.
Beziehungen zwischen Staat und privaten Akteuren im Policy-Vergleich
der Umweltpolitik und ethnischen Kon(cid:192) iktregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Vergleich informellen Regierens in Europa
Hans-Jürgen Bieling
Europäische Finanzmarktpolitik in der Krise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Roland Czada
Informalität und Öffentlichkeit in politischen
Aushandlungsprozessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Anna Christmann
Von Government zu Governance? Acht europäische
Metropolregionen im Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Claudia Engelmann
Informelles Regieren in der europäischen Asylpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Sabine Kuhlmann
Multi-level Governance in Kontinentaleuropa:
Mehrebenenver(cid:192) echtung und institutionelle Reformfähigkeit
im deutsch-französischen Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Manuela Glaab
Regierungsführung zwischen Formalität und Informalität.
Deutschland und Großbritannien im Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Vergleich informellen Regierens im Blick auf das
politische System Deutschlands
Barbara Laubenthal
Politik ohne Mandat? Gesellschaftliche Akteure und neue Formen
informellen Regierens im Politikfeld Migration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Frieder Wolf/Thomas Pfohl
Protecting the population in a multilevel system: horizontal and
vertical informal governance patterns in Germany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Stefan Schieren
TAG und KiföG im Vergleich. Über die Leistungen und Grenzen
informellen Regierens im Dickicht des sozialen Bundesstaats in
Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
.
Z Vgl Polit Wiss (2014) (Suppl) 8:1–33
DOI 10.1007/s12286-014-0186-9
AUFSÄTZE
Die Lokalisierung von Schneisen im Dickicht –
Konzeptionelle Grundlegungen und empirische
Befunde informaler Governance
Stephan Bröchler · Hans-Joachim Lauth
Zusammenfassung : Der Beitrag leitet begrif(cid:192) ich und forschungsstrategisch in die Themenstel-
lung des Sonderheftes ein. Im begrif(cid:192) ich-konzeptionell angelegten Teil arbeiten die Autoren das
zu Grunde liegende Verständnis von Governance heraus. Im Anschluss wird das Konzept ‚infor-
male Governance‘ eingeführt und in die Forschung über formale und informale politische Ins-
titutionen, besonders mit Blick auf Regieren system- und handlungstheoretisch kontextualisiert.
Es wird argumentiert, dass sich formales und informelles Regieren im Rahmen eines Wechsel-
wirkungsprozesses vollzieht, das den Funktions- und Handlungsraum der Institution Regierung
(um-)gestaltet.
Der zweite empirisch-analytisch orientierte Teil arbeitet wichtige empirische Befunde der ein-
zelnen Beiträge des Sonderhefts heraus. Im Rahmen einer tentativen komparativen Auswertung
der Beiträge wird für folgende Bereiche die Vielfalt und die Bedeutung informaler Governance
aufgezeigt: 1) Erkenntnisse über die Ausprägung spezieller informeller Praktiken und Regeln im
politischen Entscheidungsprozess; 2) Hinweise auf Angleichung der Formen im internationalen
Vergleich oder Herausbildung spezi(cid:191) scher differenter Muster; 3) Einschätzung zur Vereinbarkeit
der Praktiken und Regeln informellen Regierens mit den Grundwerten der Demokratie; 4) Bewer-
tung und strategischer Einsatz informellen Regierens durch die politischen Akteure; 5) Einsichten
zur Bedeutung der zunehmenden Medialisierung der Politik für informelles Regieren.
Abschließend wird betont, dass sich trotz der hohen Diversität der Befunde Reziprozität als
gemeinsames Prinzip informaler Governance erweist. Der Befund verdeutlicht die zentrale Be-
deutung von erfahrungsgesättigtem Vertrauen für das Funktionieren oder die Entwicklung infor-
meller Praktiken bis hin zu Institutionen.
Schlüsselwörter : Government · Governance · Informale Governance · Informale politische
Institutionen · Informelles Regieren · Reziprozität · Demokratie

Online publiziert: 07.08.2014
© Springer Fachmedien Wiesbaden 2014
PD Dr. S. Bröchler ( (cid:13) )
FernUniversität in Hagen,
Turmstraße 5,
35578 Wetzlar , Deutschland
E-Mail: [email protected]
P rof. Dr. H .-J. L auth
Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft und Systemlehre, Institut für Politikwissenschaft und
Sozialforschung , Universität Würzburg ,
Wittelsbacherplatz 1 ,
97074 Würzburg , Deutschland
E-Mail: [email protected]
S. Bröchler, Hans-Joachim Lauth (Hrsg.), Von Government zu Governance,
DOI 10.1007/978-3-658-06145-6_1, © Springer VS | Springer Fachmedien Wiesbaden 2014
2 S. Bröchler und H.-J. Lauth
Clearing the thicket of informal governance: conceptional foundations and
empirical results
Abstract : The article introduces the concepts and research strategies related to the topic of the
special issue. In the conceptional part of the article the authors elaborate the underlying notion of
governance. They then introduce the concept of ‘informal governance’ and relate it to research on
formal and informal political institutions—with a particular focus on governing processes—from
the perspective of system theory and action theory. The authors argue that formal and informal
governing processes take place in an interactive process which (re)shapes the functional scope
and scope of action of the institution of government.
I n the second, empirical part the authors describe important empirical results of the contribu-
tions to the special issue. In their tentative comparative evaluation of the articles, they point out
the diversity and relevance of informal governance in the following (cid:191) elds: (1) insights regarding
the characteristics and extents of particular informal practices and rules in political decision-
making processes; (2) indications of an adaptation of these practices and rules observed in inter-
national comparison or evidence of the development of speci(cid:191) c different patterns; (3) evaluation
of the compatibility of these practices and rules of informal governance with basic democratic
principles; (4) assessment and strategic implementation of informal governance by political ac-
tors; (5) insights regarding the relevance of an increasing promulgation of politics by the media
for informal governance.
In conclusion, the authors emphasize that reciprocity appears to be the common principle of
informal governance despite the extensive diversity of the research results. This (cid:191) nding indicates
the key role of experience-based trust in order for informal practices and institutions to develop
and function.
Keywords : Government · Governance · Informal governance · Informal political institutions ·
Informal governing · Reciprocity · Democracy
1 G rundverständnis Governance
I nformelle Regulierung im vorparlamentarischen Bereich hat eine längere Tradition,
wenn wir die Überlegungen von Lehmbruch ( 1967 ) zur „Proporz- bzw. Konkordanzde-
mokratie“, von Lijphart ( 1968 ) zu „Politics of Accommodation“ oder von Czada ( 2010 )
zur Verhandlungsdemokratie aufgreifen. Doch die Governance-Debatte der letzten Jahre
hat deutlich gemacht, dass sich sowohl die Praxis des Regierens als auch die Re(cid:192) exion
über Regieren strukturell verändert haben (Benz und Dose 2010 ; Benz et al. 2007 ; Blu-
menthal und Bröchler 2 006; Bröchler 2 014a; Bröchler und Grunden 2 014; Lauth 2 012;
Mayntz 2 010) . Zum einen sind im Prozess des Regierens weitaus mehr Akteure einbe-
zogen als dies traditionell mit Blick auf Regierung, Verwaltung und Parlament sowie
den Spitzenverbänden der Fall war. Neben politischen Akteuren auf anderen Ebenen
(Mehrebenenkoordination) sind auch sehr unterschiedliche private und gesellschaftliche
Akteure verstärkt und zuweilen maßgeblich in den politischen Willensbildungs- und Ent-
scheidungsprozess einbezogen. Zum anderen und damit eng verbunden hat sich das Ver-
halten der politischen Entscheidungsträger verändert. Um den veränderten Bedingungen
zu entsprechen, reicht eine Orientierung an den verfassungsgemäßen Kompetenzregeln
nicht aus. Informelle Praktiken und Regeln werden noch stärker als früher strategisch
eingesetzt, um die Erweiterung der eigenen Handlungsspielräume zu erreichen. Die ver-
Die Lokalisierung von Schneisen im Dickicht 3
änderte Praxis erfordert von der Politikwissenschaft eine veränderte Herangehensweise
der Analyse des Regierens. Im Rahmen der systematischen Erforschung des politischen
Systems gilt es, mit Blick auf das Regieren, Konstitutionsbedingungen und Interak-
tionsverhältnisse politisch-administrativer Akteure des Regierungssystems und (zivil)
gesellschaftlicher Akteure, bei der Bearbeitung öffentlicher Probleme systematisch in die
Analyse mit einzubeziehen.
D as Sonderheft „Von Government zu Governance: Informales Regieren im Vergleich“
greift die Veränderungen der Praxis und die veränderten Anforderungen des Verständ-
nisses des Regierens mit der Fokussierung auf den informalen Aspekt von Governance
auf. Im Blick auf die Art und Weise wie sich informales Regieren bzw. informale Gover-
nance begrif(cid:192) ich fassen lässt, werden im Folgenden zwei akzentuierte Verständnisse
unterschieden.
1 . E rstens, so wie es häu(cid:191) g geschieht, werden unter informaler Governance Handlungen
oder Praktiken verstanden, die nicht durch formale Regeln erfasst werden (Alemann
1994 ; Lauth 2012 ; Wewer 1991 , S. 25). Das heißt nicht, dass formale Regeln (oder
Institutionen) obsolet sind oder nicht funktionieren, sie lassen jedoch Handlungen
neben ihnen zu. Dabei kann es sein, dass die formalen Regeln nicht vollständig be-
folgt werden oder nur begrenzt zur Anwendung kommen. Meist sind sie jedoch von
den informellen Handlungen kaum tangiert; genutzt wird oftmals der von den forma-
len Regeln nicht erfasste und somit unbestimmte Handlungsraum.
2. Das zweite Verständnis von informaler Governance basiert auf der Annahme, dass
Governance sowohl auf formalen als auch informalen institutionellen Regeln beruht
(Christiansen und Neuhold 2012 ). Beide Regelsysteme konstituieren den gemeinsa-
men Funktions- und Handlungsraum R egieren . Diese Interpretation stellt gewisser-
maßen eine Variante des ersten Verständnisses von informaler Governance dar. Der
entscheidende Unterschied ist, dass die Handlungen, die neben den formalen Regeln
statt(cid:191) nden, nicht unverbindlich oder weitgehend unbestimmt sind, sondern gleichfalls
signi(cid:191) kant auf Regeln beruhen, die nun informal gegeben sind. Aus dieser zweiten
Perspektive lässt sich informale Governance als Form der Steuerung und Koordina-
tion durch staatliche und private Akteure verstehen, die auf formalen und informalen
Institutionen basiert. Informale Governance umschließt hierbei auch die formalen In-
stitutionen, da deren Wirkung im Zusammenspiel mit informellen Institutionen kons-
titutiv geprägt wird.1
Für das präzisere Verständnis dieser Unterscheidung sollen die zentralen Begriffe, auf
denen informale Governance basiert, de(cid:191) niert werden. Betrachten wir hierzu zunächst
den Begriff Governance. Für hiesige moderne komplex ausdifferenzierte westliche Sys-
teme erfolgt Regieren als Governance nicht mehr nur durch autoritative Regulierung des
hierarchischen Staates, sondern verstärkt durch das Zusammenwirken der Akteure des
politisch-administrativen Systems mit wirtschaftlichen Interessen, Verbänden und der
Zivilgesellschaft (Benz und Dose 2010 ). Die Governance-Forschung verfolgt das Ziel,
die Veränderung der Bearbeitung öffentlicher Probleme unter Bedingungen veränderter
Staatlichkeit zu re(cid:192) ektieren und zu analysieren.
1 Die Begriffe ‚informal‘ und ‚informell‘ werden im Folgenden synonym verwendet.
4 S. Bröchler und H.-J. Lauth
In die ausdifferenzierte vielstimmige Debatte schlagen folgende Unterscheidungen
bedeutsame Schneisen:
1. Zum einen besteht eine n ormative Interpretation des Governance-Begriffs . Die
normative Perspektive bringt ein Verständnis von Governance als ein Leitbild mit
gewichtigen Implikationen zum Ausdruck. Ausgangspunkt für Analysen ist insbe-
sondere die Setzung, dass ein grundlegender Wandel von Staatlichkeit bereits statt-
gefunden hat, der wie beispielsweise „New Public Management“ oder „Corporate
Governance“ grundsätzlich positiv beurteilt wird. Eine zweite normative Variante
formuliert anzustrebende politische Ziele oder Programme („Good Governance“) die
in unterschiedlichen Ausprägungen vorliegen.
2. Zum anderen lässt sich eine a nalytische Governance-Perspektive bestimmen. Im
Unterschied zum normativen Verständnis strebt die analytische Perspektive an, das
Arsenal normativer Implikationen möglichst gering zu halten (Benz et al. 2007 ; Blu-
menthal 2 005; Blumenthal und Bröchler 2 006; Lauth 2 012) . Dies wird bei der Frage
des grundständigen Wandels von Staatlichkeit deutlich. Die analytische Perspektive
teilt die Aussage, dass sich Regieren verändert. Die Frage jedoch, ob sich ein grund-
legender Wandel vollzogen hat, wird nicht a priori gesetzt, sondern zu einer wichti-
gen Fragestellung, die es erst im Rahmen von theoretisch-konzeptionell gehaltvoller
und empirisch gesättigter Forschung (a posteriori) differenziert zu beantworten gilt.
Zudem thematisiert diese Perspektive die Effektivität der Koordinationsleitungen.
Aus dieser Perspektive ist die normative Beurteilung offen. Neben einer prinzipiell
möglich positiven Bewertung – beispielsweise hinsichtlich damit gewonnener Pro-
blemlösungskompetenzen – können auch kritische Urteile getroffen werden; diese
betreffen beispielsweise problematische Entwicklungen hinsichtlich der demokrati-
schen Legitimation und intransparenter A ccountability -Strukturen.
3. Eine weitere Unterscheidung resultiert aus der B andbreite des Governance-Begriffs ,
die unterschiedlich vermessen wird. Das w eite begrif(cid:192) iche Verständnis von Gover-
nance subsumiert unter Steuerung das Kontinuum von rein staatlich-hierarchischen
bis zu rein zivilgesellschaftlichen Bearbeitungsformen kollektiver Belange (Benz et
al. 2007 ; Mayntz 2010 ). Demgegenüber umfasst die engere Begriffsverwendung von
Governance nur diejenigen Interaktionsformen aus Akteuren und Regelungssyste-
men, die anstelle unilateraler staatlich-hierarchischer Steuerung für die Bearbeitung
öffentlicher Probleme zur Anwendung kommen (Rosenau und Czempiel 1992 ; Peters
und Pierre 1 998) . Während im weiten Verständnis Government eine Steuerungsform
im Kontinuum von Governance darstellt, werden in der engeren Begriffsauslegung
beide Begriffe als unterschiedliche Steuerungsformen voneinander getrennt.
W ir folgen dem weiteren Verständnis von Governance. Als Leitlinie für die Analyse
komplexer Strukturen kollektiven Handelns im Rahmen von Governance ist folgende
Auffassung grundlegend: Governance erfolgt als Management von Interdependenzen in
institutionalisierten Regelsystemen und umfasst darüber hinaus auch Interaktionsmuster
und Modi kollektiven Handelns (wie Netzwerke). Governance-Prozesse überschreiten
dabei in aller Regel Grenzen von Organisationen (Benz und Dose 2010 ).
Um ein angemessene Verständnis von informaler Governance zu gewinnen, werden
wir im Folgenden die weiteren damit verbundenen Begriffe präzisieren und von ähn-