Umweltpolitik in Deutschland: Kurze Geschichte des Umweltschutzes in Deutschland seit 1900

254 Pages·1982·4.692 MB·German

by  Klaus-Georg Wey (auth.)

Klaus-Georg Wey
Umweltpolitik in Deutschland
Klaus-Georg Wey
Umweltpolitik
in Deutschland
Kurze Geschichte des Umweltschutzes
in Deutschland seit 1900
Westdeutscher Verlag
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Wey, Klaus-Georg:
Umweltpolitik in Deutschland: kurze Geschichte
d. Umweltschutzes in Deutschland seit 19001
Klaus-Georg Wey. - Opladen: Westdeutscher Verlag,
1982.
ISBN-13: 978-3-531-11578-8 e-ISBN-13: 978-3-322-87729-1
DOl: 10.1007/978-3-322-87729-1
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ISBN-13: 978-3-531-11578-8
Inhalt
1. Einfuhrung .......... . 9
1.1 Grundfragen einer Geschichte der Umweltpoli-
tik ......... . 9
1.1.1 Begriindung einer Geschichte der Umweltpolitik 9
1.1.2 Grundsatzliche Uberlegungen: der Begriff "Um-
welt" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10
1.1.3 Umweltschutzkonzepte: okologisches und techni-
sches Prinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14
1.1.4 Methodische Probleme der Untersuchung ...... 16
1.2 Das Verhaltnis von Natur und Gesellschaft ..... 17
1.2.1 Das Konzept der bkologie . . . . . . . . . . . . . . .. 17
1.2.2 Historische Phasen des menschlichen Gebrauchs
der Umwelt ......................... 20
1.2.3 Erste Umweltschutzmagnahmen im 19. Jahrhun-
dert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2. Die Umweltpolitik bis 1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 33
2.1 Die Wasserreinhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 33
2.1.1 Die Entwicklung des Wasserrechts . . . . . . . . . .. 33
2.1.1.1 Die Abwasserreinigung urn die Jahrhundertwende. 33
2.1.1.2 Bemuhungen urn ein Reichswassergesetz . . . . 37
2.1.1.3 Das preugische Wasserrecht ............ 46
2.1.2 Die Praxis des Gewasserschutzes ............ 64
2.1.2.1 M~nahmen des Reiches ................. 64
2.1.2.2 Die Arbeit der preugischen Landesanstalt fur Was-
serhygiene .......................... 66
2.1.2.3 Abwasserreinigung durch Kommunalverbande: Em-
scher-und Wuppergenossenschaft ........... 77
2.1.2.4 Probleme der Gewasserreinhaltung in den dreigiger
Jahren ............................. 101
2.2 Die Entwicklung des Immissionsschutzes 105
2.2.1 Schwierigkeiten in der Problemerkenntnis 105
5
2.2.2 Rechtslage und praktischer Immissionsschutz vor
dem Ersten Weltkrieg ................... 108
2.2.3 Die Problemlage wahrend der zwanziger Jahre . .. 114
2.2.4 Die Tatigkeit der preuBischen Landesanstalt in der
Lufthygiene ......................... 122
2.3 Die Naturschutz- und Landschaftspflegemaanah-
men .............................. 128
2.3.1 Die urspriingliche Ideologie des Narurschutzes . .. 128
2.3.2 Naturschutz im politischen Kraftefeld vor dem
Ersten Weltkrieg ...................... 131
2.3.3 Stillstand oder F ortschri tt in den zwanziger J ahren? 13 5
2.3.4 Der scheinbare Endsieg im Naturschutz: Das Reichs-
naturschutzgesetz ..................... 147
3. Die Entwicklung der Umweltpolitik in der Bundesrepublik
seit 1945 ................................. 152
3.1 Phasen und Grundstrukturen .............. 152
3.2 Die Entwicklung der umweltprogrammatischen
Diskussion ..................... 156
3.2.1 Die Parteien ......................... 156
3.2.2 Verbande: BDI, DGB und Naturschiitzer ...... 165
3.2.3 Die Biirgerinitiativen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 171
3.3 Die Bemiihungen urn Schutz des Wassers, der Luft,
der Natur und der Landschaft ............. 173
3.3.1 Schutz der Gewasser durch ein einheitliches Was-
serrecht ........................... . 173
3.3.2 Immissionsschutz in Nordrhein-Westfalen und im
Bund ......................... . 181
3.3.3 Landespflege: Fortsetzung der Traditionen .... . 194
3.4 Die umweltpolitische Wende ............. . 201
3.4.1 Intensivierung der politischen Zieldiskussion ... . 201
3.4.2 Die legislativen Prozesse ............ . 207
3.4.3 Das "Vollzugsdefizit" .................. . 214
3.4.4 Kernenergie - Kernfrage der Umweltpolitik? 220
4. Zusammenfassung: Lange gute Tradition und die Zukunft
der Umweltpolitik .......................... . 230
Anmerkungen ............................. .. . 234
Quellen und Literatur . . . . . . . . . . ................ . 251
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Wenn sich die gegenwartigen Entwicklungstrends fortsetzen, wird die Welt im
Jahre 2000 noch uberbevolkerter, verschmutzter, okologisch noch weniger sta
bil und fur Storungen anfalliger sein als die Welt, in der wir heute leben. Ein
starker Bevolkerungsdruck, ein starker Druck auf Ressourcen und Umwelt las
sen sich deutlich voraussehen. Trotz eines groBeren materiellen Outputs wer
den die Menschen auf der Welt in vieler Hinsicht armer sein, als sie es heute
sind.
(Global 2000, Bericht an den Prasidenten, 1980)
Der Zustand in der Bundesrepublik Deutschland ist zum Teil besorgniserre
gend, obwohl hier zum Beispiel Naturschutz und Landschaftspflege, Luft-und
Wasserreinhaltung, Abfallbeseitigung und Larmbekampfung sowie Reinhaltung
von Lebensmitteln teilweise auf langer, guter Tradition beruhen.
(Umweltprogramm der Bundesregierung, 1971)
Nach AbschluB der zehn Jahre der "Feuerwehrgesetze" konnen wir uns jetzt
endlich der Sache zuwenden, der wir uns immer zuwenden wollten, namlich
der Frage: Wie bekommen wir das okologische Gleichgewicht zuriick, wie
verhindern wir den weiteren sinnlosen Landschaftsverbrauch, wie schaffen wir
es, daB diese Landschaft nicht weiter zubetoniert wird?
(Staarssekrerar Hartkopf, Bundesinnenministerium, in einem
Interview mit "Bild der Wissenschaft", 1980)
7
1. Einfiihrung
1.1. Gruntifragen einer Geschichte tier U IIIIVeitpoJitik
1.1.1. Begriindung einer Geschichte der Umweltpolitik
"Ein groBer Teil der heutigen Umweltschaden ist entstanden", so
zitierte Georg Picht 1972 aus einem Gutachten fiir das Bundesinnen
ministerium, "obwohl es langst Gesetze und Verordnungen gab, mit
denen sie hatten verhindert werden konnen ... Die Ursachen fUr das
Versagen dieser Kontrollmechanismen sind nicht weniger komplexer
Natur als die Ursachen der Umweltschaden selbst ... (Deswegen) ist
die wissenschaftliche Erforschung der Durchfiihrung des Umwelt
schutzes ein bisher vemachlassigter, aber wesentlicher Tell der Um
welt-Forschung und der wissenschaftlichen Politikberatung."l Was
Picht fiir die gegenwartsbezogenen Sozialwissenschaften feststellte,
gibt uneingeschrankt auch fiir die historische Sozialwissenschaft
Geschichte: Historische Werke iiber die Umweltschutzbemiihungen
wurden, wenn iiberhaupt, iiberwiegend von Nicht-Historikem verfaBt,
oft von Personen, die in der einen oder anderen Form selbst intensiv in
die Bemiihungen urn einen besseren Umweltschutz eingeschaltet
waren.
Dabei liegen die Vorteile einer intensiven Ausemandersetzung mit
der Geschichte der Umweltschutzpolitik auf der Hand. Wie alles
historische Fragen ermoglicht uns das Fragen nach Ursprung, Art,
Erfolgen, Widerstiinden und Scheitem von Umweltschutzpolitik eine
genauere Bestimmung unseres heutigen Standortes. Wie entstanden die
Probleme, mit denen wir heute kiimpfen, die uns bedrohen und viele
unter uns iingstigen? Konnte man nicht friiher erwas gegen die Bedro
hung und Geflihrdung der Umwelt tun, wenn ja, wodurch ist es verhin
dert worden? Solche Fragen mogen uns erkennen lassen, wie und
welche friiheren Entscheidungen unsere heutige Umwelt mitbestim
men und pragen.
9
Vertieft man sich ein wenig in die Geschichte der Umweltschutzbe
miihungen, so kann man sehr bald feststellen, daB die friiheren mensch
lichen Gesellschaften ebenso wie unsere unmittelbaren V orfahren
bereits mit lihnlichen Umweltproblemen konfrontiert wurden wie wir,
aber aufgrund ihrer konkreten Lage die Bedeutung dieser Probleme
vollig anders einschlitzten, ja einschlitzen muBten. Warum sahen Men
schen friiherer Zeiten Umweltprobleme anders, warum setzten sie sich
iiber diese groBtenteils bedenkenlos hinweg, warum konnen wir uns
diese Sichtweise heute nicht mehr leisten? Warum konnten sich diejeni
gen nicht durchsetzen, die, lihnlich wie viele von uns heute, die Umwelt
schonen und erhalten wollten? Eine einigermaBen zufriedenstellende
Antwort auf diese Fragen ermoglicht es vielleicht, die Probleme der
Umweltpolitik in unserem Staat und Gesellschaft in Zukunft kritischer
zu sehen; kritischer insofern, als wir abschlitzen lemen, wieviel vergeb
liche Arbeit und Initiative oft aufzubringen, wieviel Widerstand zu
iiberwinden sein wird, aber auch welche Erfolge moglich sind und an
welchen Stellen intensiver als bisher das Bemiihen um eine lebensfahige
und lebenswerte Umwelt einsetzen muB. Dies ist insbesondere auch
deswegen notig, weil die Sorge um die Umwelt bei vielen von uns die
herkommlichen Formen demokratischer Verfahrensweisen fragwiirdig
gemacht hat: Die Frage, ob unsere politischen Institutionen iiberhaupt
in der Lage sind, angemessen die gegenwlirtigen Probleme zu losen
oder iiberhaupt nur angemessen auf sie zu reagieren, haben viele bereits
mit einem Nein beantwortet und alternative' Formen politischer Aktion
gesucht. Vielleicht mag auch hier ein Blick in die Vergangenheit dem
einen oder anderen Zuversicht geben oder neue Wege weisen.
1.1.2. Grunclsiitzliche Ubedegungen: cler Begriff "Um welt"
Nicht nur die Notwendigkeit einer Geschichte des Umweltschutzes
erscheint begriindungsbediirftig. Erkllirt werden miissen auch die
Oberlegungen, die zur IdentifIzierung und ErschlieBung des Materials
und der Art der Fragen und der Darstellung gefiihrt haben. Gerade weil
in der gegenwartigen Situation eine solche Darstellung dem Verdacht
der Ideologisierung ausgesetzt ist und kaum "sine ira et studio" gelei
stet werden kann, ist eine Offenlegung der V oriiberlegungen unerliiB
lich.
10
1. Zuniichst ist zu bedenken, daB die Begriffe "Umwelt" und "Um
welt(schutz)politik" historisch sehr neu sind. Umweltpolitik - verstan
den als Gesamtheit alIer MaBnahmen, die eine gesunde, menschenwiir
dige Umwelt sichern, die Naturgrundlagen vor nachteiligen Eingriffen
schiitzen und die Folgen schadlicher Eingriffe beseitigen,2 setzte erst
das Wissen von den komplexen Wechselwirkungsprozessen in der
Umwelt voraus. Bevor die Wissenschaft hierfiir die Voraussetzungen
geschaffen hatte, fehlte ein BewuBtsein davon, daB verschiedenste,
anscheinend nicht miteinander verbundene menschliche Tiitigkeiten
sich gegenseitig verstiirkende nachteilige Wirkungen fur die Umwelt
herbeifiihren konnen. DaB RuB- und Rauchemissionen durch indu
strielle Tiitigkeit und das gleichzeitige Zuriickdriingen der Baumvege
tation in Ballungsgebieten miteinander verstiirkte Verminderung der
Luftqualitiit bewirkten, muBte erst auf einer sehr hohen Stufe geistiger
Arbeit erkannt und dann fur andere nachvollziehbar gemacht werden.
Dieses Wissen, daB sich heute fur uns im Begriff der Okologie und der
Umwelt konzentriert darbietet, war in friiheren Zeiten nicht vorhan
den; deswegen besaBen die Menschen auch keine Begriffe, die unseren
heutigen Wahmehmungskonzepten entsprechen. Nur sehr begrenzt
gibt der Begriff der Natur, der friiher in iihnlicher Weise fiir die Be
zeichnung von Zusammenhiingen in der Umwelt verwendet wurde, das
wieder, was wir heute als Einzelaspekte unter den Begriffen "Okolo
gie" und "Umwelt" zusammenfassen. Dementsprechend ist in unserer
weiteren Betrachtung die Verwendung der Begriffe Umwelt/Umwelt
politik fiir Denken und Handeln der Menschen friiherer Zeiten zu
niichst .fragwiirdig. Wenn wir diesen Begriff doch in der weiteren
Darstellung verwenden, geschieht dies in der bewuBten Absicht, fur
uns Heutige zur besseren Vergegenwiirtigung etwas zusammenzufas
sen, was den Zeitgenossen damals als Zusammenhang nicht einsehbar
sein konnte.
Wenn wir also im folgenden sagen, daB in Deutschland fur plan
miiBige UmweltschutzmaBnahmen recht giinstige rechtliche Vorausset
zungen bestanden, so bedeutet dies, daB wir uns nicht in erster Linie mit
tier Bedeutung von Rechten und Gesetzen befassen, die sie fUr die
Zeitgenossen batte, sondem daB wir darauf achten, welche Bedeutung
gesetzliche V orschriften aus tmSere1ll heNligen Verstiindnis heraus fUr die
Okologie hatten.
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2. Die westlichen Industriegesellschaften sind seit hundertfiinfzig
Jahren von der Entfaltung der privatkapitalistischen Wirtschaftsord
nung gepragt. Dabei herrschten zwei grundsatzliche Moglichkeiten der
politischen Steuerung dieser Gesellschaften vor: autoritare oder liberal
demokratische Regierungsformen. Deutschland hat in den vergange
nen 80 Jahren beide Formen in unterschiedlichen Spielarten kennenge
lernt. Gleichwohl gibt es eine beachtlich starke Kontinuitat verschiede
ner Steuerungsfaktoren. Erstens inderte sich das Rechtssystem, soweit
es den Umweltschutz angeht, kaum oder jedenfalls ohne starke Spriinge
und Briiche. Zweitens haben sich Macht und EinfluBmoglichkeiten von
Biirokratie und Verbinden nicht wesentlich verindert. Beides ist als
Folge der Komplexitat des Gesellschaftssystems und seiner bestimmen
den Wirtschaftsordnung anzusehen.
Selbst wenn heute die demokratische Regierungsform in der Bundes
republik gesichert scheint, kann nicht ohne Einschrinkungen gesagt
werden, daB die Entscheidungen der Reprasentanten dieser Demokra
tie immer unverzerrt die Interessen der Mehrheit der Bevolkerung
widerspiegeln. Wie auch unter autoritaren Regierungen der Vergan
genheit, sind die heutigen politischen Aktionsformen geeignet, a) die
staatlichen Biirokratien und Spitzen und b) aktive Minoritaten (Indu
strie-, aber auch andere Verbande, Gruppierungen, die Parteien insge
samt und ihre Gremien) in den Erfolgschancen zu begiinstigen, c)
durch KompromiBnotwendigkeiten "urspriingliche" Ziele der "Basis"
auf dem Weg zur verbindlichen Zielfestlegung durch Gesetz und
Verordnung zu verzerren. Hinzu kommt heute, daB oft nur kurz- oder
mittelfristige Entscheidungen und MaBnahmen angestrebt werden, da
aus Angst urn die Bewahrung der Machtposition und Entscheidungs
funktion (z. B. Wiederwahl) langfristige Entscheidungsengagements
abgelehnt werden.
3. Dariiber hinaus unterliegen UmweltschutzmaBnahmen, da weitge
hend technologisch bedingt, in hervorragender Weise technologischen
Problemlosungskriterien. Anders als politische Willensbildung in
vorindustriellen Gesellschaften, die in erster Linie Machtfragen (oko
nomisch, gesellschaftlich, kulturell) betraf, handelt es sich beim Um
weltschutz zwar auch urn Machtfragen, aber urn solche, die eigentlich
die wissenschaftlich-technische Abklarung voraussetzen. Daher verla
gert sich die entscheidende Diskussion immer starker in die Studierzim
mer und Konferenzraume der Wissenschaftler und Techniker. Nur
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