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320 Pages·2009·18.02 MB·Italian

PARTE II
APPROCCIO E
STRUMENTI PER
RIQUALIFICARE
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6. L’APPROCCIO CIRF
(Andrea Nardini, Alessandra Melucci;
hanno collaborato: Marta Valente,
Giancarlo Gusmaroli, Ileana Schipani)
Messaggio:
1) Riqualificare richiede un approccio integrato, fatto di diversi elementi che devo-
no coesistere. È un vedere le cose “in grande” che può aprire nuove prospet-
tive concrete di azione.
2) In Italia non mancano le competenze, ma siamo carenti soprattutto nella capa-
cità di prendere buone decisioni e di attuarle. In particolare, è quasi sempre
inutile intraprendere azioni senza la consapevolezza e il consenso di coloro
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che ne subiranno gli effetti o dovranno contribuire a metterle in pratica.
L’approccio classico “top-down” (decisione-annuncio-difesa), tipicamente adot-
tato dalla nostra amministrazione pubblica, ha ormai ampiamente svelato le
sue deficienze. La partecipazione di diverse figure sociali è invece indispensa-
bile per la ricerca di “buone” decisioni.
3) Uno sviluppo intelligente della partecipazione pubblica –indipendentemente da
qualsiasi colorazione partitica, ma animati dall’esigenza diffusa di una demo-
crazia più diretta e al tempo stesso capace di gestire la complessità– può
aumentare drasticamente l’efficacia della pianificazione e ricucire lo strappo tra
elettori e loro rappresentanti. È un processo che deve essere accompagnato
da una crescita culturale di sensibilità, conoscenza e coscienza dei valori, delle
problematiche ambientali e delle relazioni con la sfera socio-economica; azio-
ni di educazione, sensibilizzazione, ecc.
4) L’applicazione del principio “chi inquina/usa, paga” e del principio di “sussidia-
rietà” –attraverso forme di gestione innovativa del territorio e di coinvolgimen-
to della collettività– possono aumentare il successo nell’attuazione di quanto
pianificato.
5) Un approccio tecnico integrato –capace di fondere tecniche classiche e inno-
vative e sempre attento a puntare a più obiettivi– è la chiave di volta di una
buona progettazione.
Di cosa parla: lo scopo è dare una prospettiva di azione ampia ma integrata, in cui
i diversi campi di azione si armonizzino invece di “pestarsi i piedi”. Affronta i
seguenti quesiti:
- quali sono gli ambiti di azione sui quali dobbiamo concentrarci per migliorare
l’approccio ai corsi d’acqua e al territorio?
- come organizzare un processo decisionale partecipativo?
- come diffondere o creare la “cultura del fiume”?
- quali linee di azione intraprendere per attuare un “approccio tecnico integrato”?
Sintesi: mettere in atto strategie per superare il paradosso dell’informazione (non
si dispone mai di quella che serve) e per sviluppare la cultura; migliorare i proces-
si decisionali dando loro una dimensione partecipativa; adottare un approccio tec-
nico integrato; inventarsi nuove forme di finanziamento capaci di mobilitare risor-
se (senza svendere il territorio o senza trasformare ogni zona seminaturale in un
parco giochi), sono cavalli di battaglia dell’«approccio CIRF».
Per migliorare i processi decisionali occorre agire su vari fronti, tra i quali: impara-
re a gestire i conflitti di interesse e razionalizzare il percorso di costruzione del
piano/progetto.
Per diffondere cultura occorre un’azione educativa a tutti i livelli fondata sullo “spe-
rimentare per capire” e, prima ancora, o come conseguenza, per “apprezzare e
amare” i fiumi.
L’approccio tecnico integrato è l’insieme di tutte le possibili azioni (o opzioni di
intervento), organizzate per obiettivo, che non nasconde, ma anzi riconosce aper-
tamente, che ci troviamo ad affrontare sempre obiettivi diversi, a volte parzialmen-
te in sintonia, più spesso in conflitto.
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6. L’APPROCCIO CIRF
6.1 L’approccio CIRF in sintesi
(Andrea Nardini)
Si presenta qui un quadro sintetico operativo dell’approccio proposto dal CIRF;
esso probabilmente risulterà pienamente comprensibile solo una volta conosciuti
i singoli contenuti (esposti nel seguito), ma riteniamo utile presentarlo qui come
orientamento, per chiarire lo spazio in cui ci si muove e come lettura di ricapito-
lazione. Non tutte le voci hanno un corrispettivo in un capitolo; dove esiste è indi-
cato da un richiamo, per facilitare la lettura.
Va sottolineato che la denominazione “approccio CIRF” non ha lo scopo di pren-
dere le distanze da altri approcci, è solo un nome “comodo” per identificare i con-
cetti esposti nel presente capitolo, nel quale il CIRF si riconosce pienamente.
Eccolo in termini estremamente sintetici e schematici.
Informazione e cultura
Quando l’ultimo albero sarà abbattuto,
l’ultimo fiume avvelenato,
l’ultimo pesce catturato,
soltanto allora ci accorgeremo che i soldi non si possono mangiare.
(Antica profezia Cree)
Se parli con gli animali essi parleranno con te
e vi conoscerete l’uno con gli altri.
Se non parli con loro non potrai conoscerli,
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e ciò che non si conosce fa paura.
Quando qualcosa fa paura,
l’uomo la distrugge.
(Chief Don George)
- Creare cultura: informare, sensibilizzare, educare (promuovere un rapporto cul-
turale e fisico con il fiume), formare, comunicare (si veda il Par. 6.3); allenare ad
un pensiero sistemico (olistico, ecologico, complesso...), acquisire un senso di
responsabilità profonda (questo testo ne costituisce un tentativo).
- Acquisire una conoscenza olistica: diverse problematiche, diverse competenze
(interdisciplinarietà: far interagire competenze diverse; transdisciplinarietà:
costruire da esse una visione comune) per vedere l’insieme, cogliendo un ordine
nella complessità delle relazioni tra le parti.
-Rompere il paradosso dell’informazionecostruendo piani di livello alto che siano
veramente strategici: cioè che sappiano delineare un utile percorso (stabilire i pre-
supposti d’azione, indicare gli obiettivi e i criteri per specificare ulteriormente
obiettivi e azioni, fornire gli adeguati strumenti attuativi), ma non entrino nel
campo di maggior dettaglio che non compete loro perché li priverebbe, appunto,
della caratteristica di strategicità (“pestando i piedi” a piani di livello inferiore) e li
farebbe cadere nella trappola di non disporre mai dell’informazione adeguata.
Questi piani devono essere sviluppati eventualmente anche con scarsa informazio-
ne, ma con molta, moltissima, partecipazione, almeno istituzionale. Ad essi devo-
no seguire piani attuativi via via basati su informazione di maggior dettaglio, insie-
me a un meccanismo che permetta di rivedere eventualmente il piano strategico.
6.1 L’approccio CIRFin sintesi
Rompere il paradosso dell’informazione significa promuovere e avvalersi del
monitoraggio “dal basso”, traendo vantaggio dalla capillare distribuzione della
popolazione sul nostro territorio: i soggetti locali istituzionali e non –in particola-
re le associazioni(1) e la popolazione– raccolgono informazione sul territorio loca-
le e la comunicano ai livelli superiori. Questo meccanismo permette di acquisire
informazione aggiornata, dettagliata e a basso costo; di controllare l’attuazione e
soprattutto il rispetto dei vincoli (“1000 occhi che controllano l’ambiente”), non-
ché di valorizzare i saperi locali –anche aneddotici– e dar loro voce nei processi
decisionali. Per incentivare questa acquisizione dal basso, dirigendone la qualità,
gli enti preposti si dotano di opportuni protocolli e sistemi di comunicazione,
anche via Internet, promuovono l’iniziativa, forniscono formazione specifica e
introducono un sistema ad hoc di “premi e castighi” (si vedano i box Missione
Hippocampus e Monitoraggio mobile della qualità dell’acqua nel Par. 7.1 e le
Schede Esperienze negli Aggiornamenti on-line)(2). Un caso veramente esemplare
di monitoraggio fluviale estremamente accurato, che unisce l’invidiabile rigore
scientifico di minuziosi protocolli elaborati a livello statale alla raccolta dal basso
(essendo affidato in gran parte a volontari), è quello dello Stato di Washington(3).
Decisioni e rapporto tra i soggetti in gioco
- Promuovere un nuovo rapporto istituzioni-cittadini, più democratico e diretto,
capace di ricucire il rapporto elettori-rappresentanti politici.
278 - Adottare un approccio pragmatico-democratico alle decisioni (si veda anche il
Par. 1.5) sviluppando, sia per il singolo progetto sia per un piano, un processo
decisionale razionale e partecipativo, costruito sulla negoziazione basata sui valo-
ri e sulla creazione di vantaggi mutui. Per questo:
• razionalizzare il processo, strutturando la costruzione del piano e adottando la
valutazione integrata come strumento di verifica trasparente delle possibili scel-
te alternative;
• realizzare la partecipazione pubblica e istituzionale, educando anche i decisori
politici alla partecipazione;
1Campagne significative, anche proprio in relazione ai fiumi, sono già state ripetutamente condotte in
Italia, per esempio da WWF e Legambiente.
2Per cercare di migliorare la qualità dei dati raccolti “dal basso” (compreso il quadro di ciò che esiste
già sul territorio in termini sia di iniziative/saperi/idee sia di resistenze/pregiudizi/luoghi comuni), è
necessario dotarsi di strumenti idonei. Atal fine può essere molto utile la progettazione educativa del
processo di raccolta che si va ad attivare, con la consapevolezza che “partecipando si impara”, in modo
che i contributi siano più pertinenti e migliorino nel tempo la loro qualità tecnico-scientifica.
3Lo Stato di Washington fornisce gratuitamente dettagliati protocolli operativi, materiale (es. cartogra-
fia), formazione e consulenza per un monitoraggio dell’intero reticolo idrografico nazionale che com-
prende: suddivisione dei corsi d’acqua in tratti e sottotratti, identificazione dei punti di riferimento,
misure di temperatura dell’acqua e di portata, localizzazione e dimensioni delle unità di habitat (raschi,
pozze, isole, cumuli di tronchi in alveo, ecc.), disponibilità di aree di frega dei salmonidi (localizza-
zione, dimensioni, granulometria ecc.) (WASHINGTONSTATE, 1998a,b, 1999a,b,c,d,e,f,g). Non manca,
ovviamente, il rigoroso controllo di qualità dei dati, raccolti in un database nazionale. I protocolli ope-
rativi sono scaricabili dal sito www.nwifc.wa.gov.
6. L’APPROCCIO CIRF
• adottare approcci e tecniche per prevenire e gestire i conflitti (innovazione dei
modi di condurre gli incontri e l’interazione tra i soggetti; comunicazione, faci-
litazione, negoziazione win-win(4));
• costruire e mantenere la fiducia tra i soggetti, anche mediante strumenti giuri-
dicamente validi, per passare da “dimostrazioni” a “garanzie” (si veda il Par.
6.2).
- Predisporre processi che garantiscano l’attuazione delle decisioni: gestendo
meglio il rapporto piano-progetto, producendo piani “meno vaghi” e preoccupan-
dosi già al loro interno di come saranno attuati e di quali difficoltà incontreranno;
prevedendo meccanismi di continuo aggiornamento e revisione. Premiando gli
amministratori che risolvono i problemi (o colgono opportunità), piuttosto che
quelli che semplicemente ottemperano ad un dovere di legge producendo un piano
che è “lettera morta”.
- Coordinare le azioni dei diversi strumenti di pianificazione e dei diversi sogget-
ti (si veda anche la discussione nel Par. 1.5)
Approccio tecnico integrato
- Mantenere una visione olistica del sistema considerato, riconoscendo le sottili
relazioni tra le parti e tra i processi; evitare, in particolare, di tentare di rimediare
localmente a un aspetto ignorandone le conseguenze altrove e/o nel futuro.
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- Affrontare più problemi alla volta, creando sinergie ed evitando antagonismi (si
vedano i Casi studio, nei Cap. 9-18).
- Utilizzare approcci disciplinari e tecnici diversi, mettendoli in comunicazione e
rendendoli coerenti al fine di ottimizzare le soluzioni (questo testo costituisce un
tentativo in tal senso).
- Adottare linee di intervento articolate, integrate e più rispettose dell’ambiente
(si veda il Par. 6.4).
Finanziamenti e gestione
-Garantire lasostenibilità degli interventicreando interessi, soprattutto economi-
co-finanziari (anche agendo su incentivi economici in sede locale, regionale,
nazionale o internazionale).
- Promuovere il finanziamento privato di interventi di interesse pubblico, ma solo
sotto un chiaro ed efficace controllo pubblico e civile.
4Win-win(“vincenti-vincenti”), indica un tipo di negoziazione (detta anche “senza perdenti”) tra inte-
ressi conflittuali nella quale, alla fine, nessuno sta “peggio di prima” e tutti (o almeno alcuni) stanno
“meglio di prima”.
6.1 L’approccio CIRFin sintesi
- Utilizzare bene i fondi pubblici disponibili (si veda negli Aggiornamenti on-
line).
- Valorizzare il ruolo dei progetti pilota come motore di attuazione (si veda
l’esempio del Caso studio Sellustra, nel Cap. 14).
- Promuovere l’adozione del principio “chi inquina o usa, paga” in senso esteso
(non nel senso che chi paga può usare/inquinare) e quello di sussidiarietà. A tal
fine, a livello locale (bacino, Provincia, ecc.), garantire il coinvolgimento e la
responsabilizzazione dei singoli richiedendone un impegno diretto, anche finan-
ziario (corrisposto, però, da un maggior ruolo nella formazione delle decisioni):
l’AdB pianifica, i cittadini conoscono e pagano per il loro problema (modifican-
do il destino dei flussi di imposta), ma co-decidono e controllano; lo
Stato/Regione assicura l’unità di principi e criteri e la solidarietà per casi merite-
voli (ad es. per gli eventi estremi).
A livello più alto (Paese, comunità internazionale): correggere le distorsioni del
mercato (abolire i sussidi, internalizzare le esternalità).
6.2 Migliorare i processi decisionali
e il rapporto tra i soggetti in gioco(5)
(Andrea Nardini; ha collaborato: Marta Valente)
280 Messaggio: non siamo ancora capaci di sviluppare davvero processi decisionali
partecipati, ma ci possiamo provare, anzi dobbiamo, visto che l’attuale modo di
prendere decisioni è insoddisfacente. Un approccio partecipato alle decisioni è
inoltre imposto ormai da leggi e direttive.
Di cosa parla: lo scopo è dare una prospettiva di riferimento e indicazioni concre-
te per sviluppare processi decisionali partecipativi. Affronta molto sinteticamente i
seguenti quesiti:
- quali principi e quale struttura in generale dovrebbe avere un processo “ben
fatto”?
- cos’è la partecipazione pubblica e come metterla in atto?
- come si può razionalizzare la fase di costruzione del piano-progetto?
- perché sono importanti la valutazione e il monitoraggio e in cosa consistono?
Sintesi: le fasi essenziali che portano alla decisione (cioè a un piano o progetto
approvato) sono quattro: 1) ricognizione della necessità di procedere con un pro-
cesso organizzato; 2) avvio e organizzazione della partecipazione; 3) costruzione
del piano-progetto (compresi i diversi momenti della valutazione delle alternative);
4) valutazione del processo. Aquesto momento decisionale segue l’attuazione.
La partecipazione pubblica non si può improvvisare: deve essere aperta, ma strut-
turata; deve rispettare una serie di criteri dichiarati all’inizio e da verificare in segui-
to. E può avvalersi di una serie di strumenti per gestire l’informazione (es. la “casa
aperta”, il sito web, i quotidiani …) e l’interazione tra i soggetti (regole, metodi e
5 Questo paragrafo è tratto quasi integralmente dal libro Decidere l’Ambiente (NARDINI, 2005). Si
rimanda ad esso per gli approfondimenti, soprattutto operativi, di tutti gli argomenti toccati.
6. L’APPROCCIO CIRF
strumenti per condurre gli incontri, ruolo di figure come il facilitatore e il moderato-
re).
Razionalizzare è un’esigenza di un processo in ambito pubblico; essa deve ispira-
re, oltre all’organizzazione del processo stesso, anche la costruzione del piano-
progetto, superando la tradizionale procedura basata sul “documento preliminare,
bozza di piano e documento di piano”: a questo sono finalizzati i “passi chiave”, da
intendersi come guida flessibile, ma riconoscibile.
La valutazione entra in diversi momenti e con diversi ruoli. I principali sono: la valu-
tazione per scegliere tra alternative (è uno dei passi chiave a sostegno della nego-
ziazione tra le parti, nella fase di costruzione del piano/progetto), la valutazione del
processo decisionale stesso (si verifica il rispetto di quanto dichiarato all’inizio), la
valutazione e monitoraggio dell’attuazione.
6.2.1 Pianificare, ovvero prendere decisioni: un fallimento?
Iter procedurale
L’iter procedurale della pianificazione territoriale(6) prevede una serie di passaggi
codificati, anche da un punto di vista normativo, che coinvolgono soggetti deci-
sori (amministrazione), tecnici (pianificatori) e i cittadini (pubblico): un’ammini-
strazione dà l’avvio, un soggetto tecnico (“pianificatore”) prepara un documento
preliminare e poi una bozza di piano; questa viene generalmente sottoposta a una
fase di consultazione, poi viene redatto il “documento di piano” che passa
all’adozione. Si apre un momento di confronto formale (osservazioni) e il nuovo
documento, il “piano”, viene finalmente approvato. Dopodiché si passa alla fase 281
attuativa.
Esaminando la realtà, scopriamo però che tale processo subisce ritardi o veri bloc-
chi, anche di anni, nei passaggi adozione-approvazione e approvazione-attuazio-
ne; spesso, in particolare, alcuni interventi previsti nel piano si rivelano irrealiz-
zabili per ragioni tecniche o di opposizione sociale.
Analisi del fallimento
Le cause più frequenti del fallimento sono quelle elencate –in modo molto prag-
matico e necessariamente generico– nella Tab. 6.1.
A queste si accompagna una dimensione psicologica propria dei conflitti che
emerge soprattutto a livello della progettazione ed esecuzione degli interventi
(quindi soprattutto durante l’attuazione di un piano), ma anche in fase di pianifi-
cazione, magari in forma più blanda.
6.2.2 Un processo decisionale capace di gestire i conflitti
Non riusciremo ad avere grandi risultati nella riqualificazione fluviale, come in
nessun’altra azione che tocchi da vicino il territorio, se non miglioreremo i pro-
cessi decisionali. Vediamo in maniera succinta cosa possiamo fare in concreto.
L’idea portante di un miglior processo decisionale è la seguente:
6Quanto segue vale in sostanza anche per i progetti, con le dovute modifiche.
6.2 Migliorare i processi decisionali e il rapporto tra i soggetti in gioco
organizzare e sviluppare un ragionamento condiviso, per costruire un
progetto/piano condiviso, efficace e coerente con i criteri dello sviluppo sosteni-
bile, attraverso un processo negoziale aperto, strutturato e trasparente il cui ful-
cro è la valutazione integrata, cioè lo strumento che permette di:
- chiarire cosa ci si aspetta di ottenere (è desiderabile? sostenibile?);
- esplicitare il compromesso politico tra obiettivi conflittuali;
- sostenere la scelta tra alternative;
- scegliere cosa monitorare.
Tab. 6.1.
Le principali cause
di fallimento della
pianificazione
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