Sozialpolitik in den USA: Eine Einführung

297 Pages·2013·93.534 MB·German

by  Britta Grell, Christian Lammert (auth.)

Sozialpolitik in den USA
Britta Grell • Christian Lammert
Sozialpolitik in den USA
Eine Einführung
~ Springer VS
Dr. Britta Grell Prof. Dr. Christian Lammert
Wissenschaftszentrum Berlin Freie Universität Berlin
für Sozialforschung BerUn, Deutschland
BerUn, Deutschland
ISBN 978-3-531-18133-2 ISBN 978-3-531-18964-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-531-18964-2
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SpringerVS
@SpringerFachmedien Wiesbaden 2013
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Inhalt
Einleitung ............................................................................................................ 7
1. Amerikanische Sozialpolitik in Perspektive:
Begriffe, Konzepte und Erklärungsansätze ........................................... 13
l.l Begriffe und Konzepte ........................................................................ 13
1.2 Wohlfahrtsstaaten im Vergleich ......................................................... 18
1.3 Fazit ..................................................................................................... 27
2. Der amerikanische Wohlfahrtsstaat in Zahlen:
Ein empirischer Vergleich ........................................................................ 29
2.1 Ausgaben für den US-Wohlfahrtsstaat im internationalen
Vergleich ............................................................................................. 30
2.2 Fazit ..................................................................................................... 49
3. Traditionen, Leitideen und Grundkonßikte amerikanischer
Sozialpolitik ............................................................................................... 51
3.1 Die liberale Tradition .......................................................................... 53
3.2 Die republikanische Tradition ............................................................ 60
3.3 Die antiegalitäre Tradition .................................................................. 66
3.4 Fazit ..................................................................................................... 74
4. Vom Armenhaus bis zur Teilhabegesellschaft: Die historische
Entwicklung ............................................................................................... 77
4.1 Die Anfange moderner Sozialpolitik: Die Progressive Ära ............... 79
4.2 Die beiden sozialpolitischen "Big Bangs" .......................................... 84
4.3 "Tbe New Politics ofWelfare": Sozialpolitik seit den
1970er Jahren ...................................................................................... 93
4.4 Fazit ................................................................................................... 102
6 Inhalt
5. Sozialpolitik im Überblick ..................................................................... 107
5.1 Arbeitsmarktpolitik: Beschäftigung umjeden Preis ........................ 108
5.2 Familienpolitik: Vom Ende des Matemalismus ............................... 128
5.3 Gleichstellungs-und Antidiskriminierungspolitik:
Vorreiter USA ................................................................................... 147
5.4 Bildungspolitik: "Education is life itself" ........................................ 165
5.5 Wohnungspolitik: Der amerikanische Traum vom Eigenheim ........ 184
5.6 Gesundheitspolitik: Zwischen Staat und Markt ............................... 205
5.7 Rentenpolitik: "The Third Rail of American Politics" ..................... 222
5.8 Sozialhilfe-und Arroutspolitik: Der Kampf gegen
"Abhängigkeit" ................................................................................. 236
6. Fazit: Sozialpolitik in der Krise - Versuch einer Bilanz .................... 261
Literatur .......................................................................................................... 273
Einleitung
Die USA galten lange Zeit als das Land der unbegrenzten Möglichkeiten. Hier
- so ein gängiges Klischee - konnte man es unabhängig von der familiären Her
kunft und der Hautfarbe vom Tellerwäscher bis zum Millionär schaffen und wie
zuletzt geschehen mit viel Talent auch zum Präsidenten. Auf der Liste der reichs
ten Menschen der Welt, die das Farbes Magazine in regelmäßigen Abständen
herausgibt, liegen zwei US-Amerikaner immer ganz weit vom: Bill Gates und
Warren Buffett, die zudem auch noch durch ihre vielf"ältigen philanthropischen
Anstrengungen weltberühmt sind. Daneben existierte aber immer auch schon
das andere, das arme Amerika. Wer kennt nicht die Bilder von Obdachlosen, die
sich im Winter unter den Zubringerbrücken der Highways in den großen Met
ropolen an brennenden Öltonnen die Hände wärmen und in Pappkartons über
nachten, oder Berichte von überforderten Kirchengemeinden und anderen wohl
tätigen Einrichtungen, die die langen Schlangen vor ihren Suppenküchen kaum
mehr bewältigen können.
Die USA: das Land der extremen Gegensätze, in dem man grandiosen Er
folg haben, aber auch ganz leicht scheitern kann. Obwohl auch in Deutschland die
Kluft zwischen Arm und Reich eine beunruhigende Dimension angenommen hat,
repräsentieren die Vereinigten Staaten weiterhin in besonderer Weise ein Gesell
schaftsmodell der wachsenden sozialen Ungleichheit. Als "Winner-Takes-All Po
litics" haben zwei renommierte Sozialwissenschaftler in den USA - Paul Pierson
und Jacob Hacker - jüngst das Prinzip bezeichnet, das hinter dieser Entwicklung
steht. Auch in der Amtszeit von Präsident Barack Obama, der zahlreiche Sozial
und Wirtschaftsreformen angekündigt hatte, sind die Einkommen und Vermögen
immer weiter auseinandergedriftet. Auf der einen Seite steigt die Zahl der Milli
onäre und Superreichen. Der Anteil des wohlhabendsten Fünfteis der US-Bevöl
kerung am Gesamteinkommen ist inzwischen aufüber 50 Prozent angewachsen,
während sich das ärmste Fünftel mit 4 Prozent begnügen muss.
Mit Beginn der jüngsten Wirtschafts-und Finanzkrise im Jahr 2008, die hin
und wieder mit der Großen Depression in den 1930er Jahren verglichen worden
ist, hat sich die soziale Lage in den USA noch für mehr Menschen dramatisch zu
gespitzt: Millionen von Familien haben im Zuge der geplatzten Immobilienblase
8 Einleitung
ihre Wohnungen und Häuser verloren, Langzeitarbeitslosigkeit und ein mangel
haftes Krankenversicherungssystem haben die Anzahl der privaten Insolvenzen
in die Höhe getrieben, die ehemals breiten und selbstbewussten Mittelschichten,
die für das Selbstverständnis der US-Gesellschaft so entscheidend sind, scheinen
wegzubrechen oder zumindest schwer angeschlagen zu sein. Eine weitreichen
de Verarmung und Verelendung bei gleichzeitiger Konzentration des Reichtums
in den Händen einiger weniger, wie sie das Land seit dem Ende des 19. Jahrhun
derts nicht mehr erlebt hat, wirft viele Fragen auf wie zum Beispiel die, wie es in
den USA mit dem sozialen Sicherheitsnetz bestellt ist und ob bzw. wie sich die
ses in den letzten Jahren verändert hat. Was passiert hier eigentlich, wenn man
es nicht länger schafft, seinen Lebensunterhalt mit der eigenen Arbeitskraft zu
bestreiten, wenn man krank oder zunehmend gebrechlich wird, wenn man nicht
mehr die Miete bezahlen kann oder sein Haus verliert? Wie werden in den USA
Familien mit Kindern unterstützt?
Vor dem Hintergrund der aktuellen Krise und ihren vielfaltigen Herausfor
derungen haben wir uns die Aufgabe gestellt, die Sozialpolitik der USA mit ih
ren verschiedenen Facetten und Besonderheiten in diesem Buch einflihrend dar
zustellen, zu charakterisieren und auch ein wenig einzuordnen und zu erklären.
Wie geht die Gesellschaft in den USA mit den unterschiedlichen sozialen Risiken
um, die allen entwickelten kapitalistischen Systemen eigen sind? Wann und wie
springt der Staat ein, wenn der Markt versagt und nur unzureichende Erwerbs
möglichkeiten bietet? Wie versucht der Staat den Armen zu helfen? Wie wird der
soziale und wirtschaftliche Status verschiedener Bevölkerungsgruppen gesichert?
Wie also werden soziale und ökonomische Ressourcen innerhalb der Vereinigten
Staaten, die ja trotz aller Rückschläge und Probleme noch immer zu den reichsten
Ländern der Welt zählen, verteilt und eventuell auch umverteilt?
Zurzeit liegt auf Deutsch kein aktueller und umfassender Überblick zur US
amerikanischen Sozialpolitik vor, der zudem auch noch eine vergleichende und
transatlantische Perspektive einnimmt und sich darum bemüht, den spezifischen
nationalen historischen, gesellschaftlichen und politischen Entwicklungen und
Rahmenbedingungen gerecht zu werden. Dies mag auch daran liegen, dass das
Thema Sozialpolitik in den USA in gewisser Weise sperrig und schwer zugäng
lich ist. Die USA sind ein riesiges Land, haben ein stark dezentra1isiertes politi
sches System mit einer kaum überschaubaren Vielfalt an Akteuren und sozialen
Programmen auf ganz unterschiedlichen Ebenen und zudem noch eine überwäl
tigende Forschungsliteratur zu einzelnen Spezialgebieten. Das erschwert einen
strukturierten und fokussierten Überblick. Es besteht die Gefahr, sich einerseits
zu sehr in Eigenarten und Details zu verlieren oder andererseits nach allzu simp-
Einleitung 9
len Erklärungsmustern zu suchen, mit denen man die zum Teil recht widersprüch
lichen empirischen Befunde zu historischen und aktuellen Aspekten amerikani
scher Sozialpolitik interpretieren kaon.
Der Anspruch, den wir mit unserem Einf"lihrungswerk verfolgen, ist daher
zuallererst, Interessierten einen Einblick in die äußerst komplexe und fragmen
tierte Realität des US-Wohlfahrtsstaates zu geben und zudem - basierend auf dem
aktuellen Stand der Forschung - einige Hinweise darauf, welche Faktoren für die
spezifische Ausgestaltung der dort vorherrschenden Politik verantwortlich sind.
Dabei kommt es uns auf mehrere Punkte an, die diese Darstellung sowohl von
älteren deutschsprachigen, aber auch vielen internationalen Publikationen zum
Thema unterscheiden: Erstens beschränken wir uns nicht nur auf die im enge
ren Sinne staatlichen Wohlfahrtsleistungen wie die Sozialversicherungssysteme
und Einkommenshilfen, sondern beziehen auch die vielf"ä1tigen privatwirtschaft
lichen Arrangements sozialer Absicherung mit ein, genauso wie steuerpolitische
Instrumente, mit denen zum Beispiel Familien mit Kindern, Hausbesitzer, aber
auch Bezieher von Niedriglöhnen gezielt vom Staat finanziell gef"ördert werden.
Dies ist ein wichtiger Aspekt von wohlfahrtsstaatlicher Umverteilung, gerade in
den USA, und darf daher in einer modemen Abhandlung zur Sozialpolitik nicht
fehlen. Zweitens ist uns wichtig, die aktuellen sozialpolitischen Strukturen und
Programme nicht isoliert, sondern aus ihrer historischen Entwicklung heraus ab
zuleiten und zu betrachten, was auch zeigt, dass wir stark von Ansätzen und Ar
beiten aus der Schule des historischen lnstitutionalismus geprägt sind, die in der
US-amerikanischen Forschung zum Wohlfahrtsstaat seit den 1980er Jahren eine
zentrale Rolle spielt.
Dieser Anspruch spiegelt sich dann auch in der Gliederung und Struktur des
Buches wider. Dabei ist es dem Leser bzw. der Leserin freigestellt, ob er oder sie
sich auf unsere Gesamtargumentation einlässt, die diesem Buch zugrunde liegt,
oder es eher als eine Art Nachschlagewerk zu ausgewählten Themen und Frage
stellungen nutzt. Die Kapitel sind so konzipiert, dass sie einzeln gelesen werden
können, vielraltige Querverweise machen aber deutlich, dass diese in einem in
haltlichen und argumentativen Zusammenhang stehen. Insgesamt ist das Buch
zweigeteilt: In einem ersten Block, der Kapitel eins bis vier umfasst, geht es da
rum, die theoretischen und empirischen Grundlagen zu legen fiir eine besseres
Verständnis der gegenwärtigen Sozialpolitik und der anhaltenden gesellschaft
lichen und politischen Kontroversen und Auseinandersetzungen, die sie beglei
ten. Das erste Kapitel nähert sich der Sozialpolitik in den USA aus einer konzep
tionell-vergleichenden Perspektive. Hier werdeu zentrale Begriffund Konzepte,
aber auch gängige sozialwissenschaftliche Erklärungsansätze zur Sozialpolitik
10 Einleitung
und zum Wohlfahrtsstaat vorgestellt. Das zweite Kapitel widmet sich der empiri
schen Dimension der US-amerikanischen Sozialpolitik, erneut aus einer interna
tional vergleichenden Perspektive, und klärt darüber auf, wie viele Ressourcen in
die verschiedenen Bereiche (Gesundheit, Altersvorsorge, Sozialhilfe e!c.) fließen
und wie sich diese Verteilung auf die Einkommen, den Wohlstand und die Armut
auswirkt. Mit diesen beiden Kapiteln wird ein erster analytischer Rahmen für die
folgenden Aus,lihrungen vorgegeben und werden zugleich auch einige gängige
und aus unserer Sicht zu simple Annahmen und Ansätze zur Erklärung US-ame
rikanischer Sozialpolitik infrage gestellt. Im dritten Kapitel beschreiben wir -
ausgehend davon, dass neben Interessen auch Ideen und Ideologien einen erheb
lichen Einfluss auf die Ausprägung von Wohlfahrtsstaatlichkeit nehmen - dann
die für die Sozialpolitik der USA wesentlichen politischen Traditionen, Leitbilder
sowie gesellschaftlichen und politischen Konflikte. Es ist nämlich nicht nur - wie
häufig angenommen wird - der ausgeprägte Liberalismus, der die Entwicklung
und Ausrichtung der amerikanischen Sozialpolitik bestimmt, sondern es spielen
auch andere ideengeschichtliche Strömungen wie der Republikanismus oder anti
egalitäre Traditionen eine beträchtliche Rolle. In Kapitel vier werden dann die
historischen Entwicklungsphasen skizziert, in denen die Grundpfeiler des heuti
gen Systems der sozialen Absicherung in den USA entstanden sind und die Auf
schluss darüber geben können, warum sich bestimmte Bereiche der sozialen Ab
sicherung in den USA in vielerlei Hinsicht anders entwickelt haben, als uns das
aus Deutschland oder Westeuropa vertraut ist. Auch hier wollen wir einigen weit
verbreiteten Grundannahmen, wie zum Beispiel, dass die USA in jeder Hinsicht
ein sozialpolitischer Nachzügler waren und sind, eine etwas weniger eurozent
ristische Perspektive entgegensetzen.
Den zweiten Block des Buches stellt Kapitel fünf mit seinen zahlreichen Un
terkapiteln dar, das sich mit ausgewählten Feldern von Sozialpolitik befasst. Hier
haben wir uns dafür entschieden, auch solche Themen wie Bildungs-, Wohnungs
oder Gleichstellungspolitik in den Überblick aufzunehmen, die in traditionellen
sozialstaatlichen Betrachtungen meist ausgeblendet oder vernachlässigt werden,
aber für das Verständnis der US-Gesellschaft und ihres Sozial-und Wirtschafts
modells unseres Erachtens unverzichtbar sind. In jedem Unterkapitel gehen wir
nach einer kurzen Einführung zu den Besonderheiten des jeweiligen Politikfel
des auf seine spezifischen historischen Entstehungsbedingungen und Dynami
ken ein, einschließlich der konstitutiven rechtlichen Grundlagen und Reformen,
bevor dann die aktuellen Strukturmerkmale der sozialpolitischen Vorkehrungen,
darunter die wichtigsten Programme, ihre Finanzierung und Leistungen, darge-
Einleitung 11
stellt werden und am Ende ein Ausblick gegeben wird auf zukünftige Entwick
lungsperspektiven.
Im Schlusskapitel verzichten wir weitgehend auf eine zusammenfassen
de Präsentation aller Ergebnisse und Erkenntnisse der vorangegangenen Kapi
tel. Wir diskutieren hier vielmehr, aufbauend auf diesen, die zentralen Probleme
und Herausforderungen, vor denen unserer Einschätzung nach die Sozialpolitik
in den USA infolge der jüngsten Finanz-und Wirtschaftskrise und deren Aus
wirkungen steht. Die Fertigstellung des Manuskripts fiel in die Phase des Präsi
dentachaftswahlkampfes von 2012, in dem auch sozialpolitische Themen wie die
Zukunft und Finanzierbarkeit der öffentlichen Gesundheitsprogramme oder der
gesetzlichen Rentenversicherung von Bedeutung waren. Uns geht es aber weni
ger darum zu spekulieren, wie sich ein Sieg der jeweiligen Kandidaten auf die
weitere Sozialpolitik konkret auswirken könnte. Hier sollen vielmehr die grund
sätzlichen Reformperspektiven bzw. die strukturellen Hindernisse und Probleme
ausgelotet werden, mit denen Sozialpolitik in den USA gegenwärtig zu tun hat,
unabhängig vom Personal, das in den nächsten Jahren im Weißen Haus, in den
Ministerien oder auf der subnationalen Ebene in diesem Bereich aktiv sein wird.
In diesem Zusammenhang sei auch noch auf das verwiesen, was in diesem Buch
ganz offensichtlich fehlt: Wir konzentrieren uns auf die Bundesebene und ver
nachlässigen weitgehend die föderale Komponente von Sozialpolitik sowie auch
das weite Feld der karitativen und philanthropischen Einrichtungen und Aktivi
täten, die beide die sozialpolitischen Entwicklungen in den USA nachhaltig be
einflusst haben. Eine stärkere Berücksichtigung dieser Aspekte hätte den Rah
men eines Einführungswerkes aber bei Weitem gesprengt.
Die Idee zu diesem Buch ist entstanden, weil wir uns seit Längerem in Leh
re und Forschung mit Sozialpolitik in den USA auch in vergleichender Perspek
tive beschäftigt haben und Lust dazu hatten, die so gewonnenen Erkenntnisse
und Einsichten zusammenzutragen, gemeinsam zu diskutieren und einem inter
essierten Publikum zur Verfügung zu stellen. Wir hoffen, dass unsere Ausfüh
rungen dabei helfen, manche Aspekte der US-Gesellschaft besser zu verstehen,
und Anregungen bieten f"Ur weiterführende Recherchen und Debatten über die
Geschichte, Gegenwart und Zukuoft von Sozialpolitik in den USA und anderswo.
Berlin, September 2012
Britta Grell
Christian Lammert